Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 2. Муниципальные образования и объединения

муниц.

образований в России 313

зований для деятельности совета и его управленческих органов

(часть из них он избирает, должностные лица других работают по

контракту). Совет не вправе вмешиваться в деятельность муници-

пальных образований, ограничивать их полномочия.

Советы муниципальных образований могут образовывать

обще-

российское объединение, которое считается созданным, если в его со-

став войдут

советов субъектов РФ. Оно представляет кандидатов

от Российской Федерации в Палату конгресса местных и региональ-

ных властей Европы. Единое российское объединение муниципаль-

ных образований не вправе вмешиваться в деятельность советов му-

ниципальных образований субъектов РФ и муниципальных образо-

ваний.

Представительные органы муниципальных образований могут

создавать также межмуниципальные хозяйственные общества и меж-

муниципальные некоммерческие организации.

Муниципальные образования могут создавать объединения в фор-

ме ассоциаций или союзов в целях наиболее эффективного осуществ-

ления муниципальной деятельности для решения вопросов местного

значения, для координации действий по решению общих задач. Пол-

номочия органов местного самоуправления таким союзам переда-

ваться не могут, непосредственно местным самоуправлением ассо-

циации и союзы не занимаются, они не обладают публичной властью

от имени местного территориального коллектива населения. Ассо-

циации и союзы имеют статус некоммерческих организаций, т.е. это

своего рода общественные объединения. Они подлежат регистрации

(как и другие некоммерческие объединения) органами Министерства

финансов либо Министерства юстиции (в зависимости от того, соз-

дается ассоциация в пределах одного субъекта РФ или выходит за

эти пределы).

В России существует несколько видов объединений муниципаль-

ных образований: общероссийские (Союз российских городов, объеди-

няющий крупные города, Союз малых городов и др.); участниками

которых являются муниципальные образования различных субъек-

тов РФ, в том числе не граничащих друг с другом; региональные —

объединения муниципальных образований некоторых географиче-

ских районов страны, представляющих определенное географическое

и хозяйственное единство (ассоциация городов Юга

России,

ассоциа-

ция городов Крайнего Севера и Заполярья); субъекта РФ (например,

ассоциация местного самоуправления в Республике Карелия).

•

Глава 16

ПОЛНОМОЧИЯ

ОРГАНОВ

РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ, ЕЕ СУБЪЕКТОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ

ОБРАЗОВАНИЙ В СФЕРЕ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

Полномочия федеральных органов. В силу того, что правовое регули-

рование местного самоуправления осуществляется федеральными нор-

мативными правовыми актами, нормативными правовыми актами

субъектов РФ, самих муниципальных образований (прежде всего их ус-

тавам]!), необходимо определить полномочия органов и должностных

лиц на каждом из этих уровней. Исходные положения для этого содер-

жатся в ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ, общие принципы — в Федераль-

ном законе 2003 г., более детально эти вопросы регулируются конститу-

циями и уставами субъектов РФ, их законодательством. В каждом му-

ниципальном образовании регулирование осуществляется в соответст-

вии с положениями федерального законодательства и законодательства

субъектов РФ, правовыми актами самих муниципальных образований.

К полномочиям федеральных органов государственной вла-

сти в области местного самоуправления относятся:

• определение общих принципов местного самоуправления. Эти

принципы установлены Конституцией РФ (особенно ст. 12 и гл. 8), а

также Законом 2003 г. об общих принципах местного самоуправле-

ния;

• правовое регулирование по предметам исключительного веде-

ния Федерации и в пределах полномочий Федерации по предметам

совместного ведения Федерации и ее субъектов; это правовое регули-

рование включает установление и регулирование прав, обязанностей

и ответственности федеральных органов государственной власти и их

должностных лиц в сфере местного самоуправления, а также уста-

новление прав, обязанностей и ответственности органов субъек-

тов РФ, их должностных лиц в этой сфере;

• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности

фаждан,

органов местного самоуправления и должностных лиц мест-

ного самоуправления по решению вопросов местного значения;

• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности

органов местного самоуправления и должностных лиц местного са-

Глава 16. Полномочия органов РФ, ее субъектов и

муниц.

образований 315

моуправления

при осуществлении отдельных государственных пол-

номочий, которыми органы местного самоуправления наделены фе-

деральными законами в порядке, который установлен законом 2003 г.

об общих принципах местного самоуправления.

Полномочия органов субъектов РФ в области местного само-

управления. К полномочиям органов государственной власти субъ-

ектов РФ в области местного самоуправления относятся:

• регулирование вопросов организации местного самоуправле-

ния в соответствующем субъекте РФ;

• установление определенных прав, обязанностей и ответствен-

ности органов и должностных лиц субъекта РФ в сфере местного са-

моуправления (включая предметы совместного ведения РФ и ее

субъектов, если вопросы, входящие в предметы совместного ведения,

не урегулированы Федерацией);

• осуществление исполнительно-распорядительных и контроль-

ных полномочий органов субъекта РФ и его должностных лиц по от-

ношению к муниципальным образованиям и органам местного само-

управления.

Все эти вопросы должны решаться субъектами РФ в порядке, ус-

тановленном Конституцией РФ и федеральными законами.

Полномочия органов муниципальных образований. Органы

муниципальных образований, сами граждане, используя институты

непосредственной демократии на муниципальном уровне, решают

вопросы местного значения. Они в целом совпадают в разных муни-

ципальных образованиях, но поскольку муниципальные образова-

ния организуются в различных формах (о них говорилось выше),

неодинаковы по территории, населению, экономическим данным,

другим факторам, полномочия разных видов муниципальных обра-

зований могут различаться. Эти различия несущественны, посколь-

ку органы всех муниципальных образований занимаются делами

местного значения.

К числу вопросов местного значения муниципального поселения

относятся: принятие и исполнение местного бюджета; установление,

сбор и отмена местных налогов; владение, пользование и распоряже-

ние муниципальным имуществом, организация (в границах поселе-

ния) электро-, газо-, тепло-, водоснабжения, обеспечение населения

топливом; содержание и строительство автомобильных дорог, мостов

и других инженерных сооружений в границах поселения (кроме до-

рог и иных объектов федерального и регионального значения); муни-

ципальное жилье; транспортное обслуживание населения в границах

поселения; обеспечение противопожарных мер; организация пунктов

316 Глава

16.

Полномочия органов РФ, ее субъектов и

муниц.

образований

общественного литания; благоустройство и озеленение; сбор и вывоз

мусора; организация освещения улиц и многое другое, включая орга-

низацию ритуальных услуг и мест захоронения (всего 22 пункта).

Вопросы местного значения муниципального района дополнительно

включают организацию мероприятий по охране окружающей среды;

организацию общедоступного и бесплатного основного общего, сред-

него (полного) общего образования; организацию скорой медицин-

ской помощи; вопросы опеки и попечительства и др. Вопросы мест-

ного значения городского муниципального округа включают допол-

нительно организацию переработки бытового мусора; обеспечение

населения услугами связи; охрану городских лесов и т.д.

Для решения вопросов местного значения органы местного само-

управления располагают соответствующими

полномочиями.Они

принимают свой устав, который обязателен на территории муници-

пального образования (если он соответствует закону), издают в пре-

делах своей компетенции муниципальные правовые акты, которые

должны исполняться всеми, находящимися на территории муници-

пального образования. Органы муниципальных образований уста-

навливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными

предприятиями и учреждениями (если тарифы на такие услуги не

предусмотрены федеральными законами); принимают и выполняют

планы комплексного социально-экономического развития муници-

пального образования; создают свои печатные средства; осуществля-

ют международные связи в соответствии с федеральными закона-

ми и др. Они могут привлекать к выполнению социально значимых

работ трудоспособных жителей муниципального образования (не бо-

лее трех раз в год и каждый раз не более четырех часов).

Органы местного самоуправления могут быть наделены отдель-

ными полномочиями государственных органов. Такими полномочия-

ми могут наделяться не все органы муниципальных образований, а

только муниципальных районов и городских округов. Это так назы-

ваемые переданные полномочия. Наделение органов местного само-

управления полномочиями государственных органов осуществляется

законами и иными правовыми актами, как на федеральном уровне,

так и на уровне субъекта РФ. Законы о передаче отдельных государ-

ственных полномочий должны содержать обязательные реквизи-

ты, в частности перечень прав и обязанностей органов местного само-

управления и государственных органов, перечень подлежащих пере-

даче при этом материальных средств, порядок отчетности об осуще-

ствлении переданных полномочий. Наряду с передачей полномочий

передаются материальные и финансовые средства. Это осуществля-

ется путем заключения договоров между органами государственной

Глава

16.

Полномочия органов РФ, ее субъектов и

муниц,

образований 317

власти субъекта РФ и органами муниципальных образований. Фи-

нансовые и материальные средства передаются безвозмездно. Если

переданные полномочия не обеспечены материальными и финансо-

выми средствами (как это установлено договором), органы местного

самоуправления не несут ответственности за осуществление этих

полномочий. В порядке контроля обычно орган местного самоуправ-

ления представляет ежегодный отчет органу субъекта РФ об исполь-

зовании переданных средств. Контроль предполагает также право

контролирующих органов давать указания по вопросам переданных

полномочий, оценивать решения органов муниципального образова-

ния по этим вопросам с точки зрения как законности, так и целесооб-

разности, наконец, право приостанавливать или отменять отдельные

решения органов местного самоуправления по кругу переданных

полномочий. Осуществляя контроль, государственные органы вправе

давать органам местного самоуправления письменные предписания

для устранения нарушений при осуществлении переданных прав. Со-

гласия органа местного самоуправления на принятие

передаваемых

прав не требуется, но он вправе обратиться в суд с заявлением о при-

знании передачи определенных прав не соответствующей закону. Ре-

шение суда является основанием для отказа от исполнения передан-

ных прав.

В некоторых субъектах РФ (Ленинградская область, Ставрополь-

ский край и др.) приняты законы, регулирующие порядок передачи

указанных полномочий, и законы о порядке передачи материальных

средств при передаче полномочий. В соответствии с таким порядком

издаются законы, передающие конкретные полномочия. Обычно на

муниципальный уровень передаются вопросы архивного дела, физ-

культуры и спорта, социальной защиты населения, организация ра-

боты по медицинской, профессиональной и социально-бытовой реа-

билитации инвалидов, ведение учета таких граждан и сбор докумен-

тов для обеспечения их транспортными средствами по медицинским

показаниям (автомашинами, мотоциклами, инвалидными креслами-

колясками и др.); организация работы по попечительству в отноше-

нии лиц, нуждающихся в уходе по состоянию здоровья, и др.

Правовое регулирование осуществления полномочий местного

самоуправления базируется на том, что: 1) перечень вопросов мест-

ного значения может быть изменен лишь путем внесения соответст-

вующих поправок в Федеральный закон об общих принципах орга-

низации местного самоуправления 2003 г.; 2) финансовые обязатель-

ства в связи с решением вопросов местного самоуправления выпол-

няются за счет средств местного бюджета, а при необходимости за

счет субвенций из бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ и внебюд-

318 Глава 16. Полномочия органов

РФ.

ее субъектов и

муниц.

образований

жетных фондов субъекта РФ; 3) если органам местного самоуправле-

ния передаются отдельные государственные полномочия РФ или

субъекта РФ, то их финансовое обеспечение осуществляется за счет

субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, но

органы местного самоуправления, если это предусматривают их уста-

вы, могут использовать для этого и собственные средства.

При регулировании полномочий органов муниципальных образо-

ваний используется принцип

субсидипрности.

В применении к раз-

граничению предметов ведения государства (Российской

Федерации) и государственных образований (субъектов РФ), с од-

ной стороны, и муниципальных образований с другой, он означает,

что вопросы, которые можно решать на низшем уровне, не следует

передавать на верхний уровень; муниципальным органам передаются

задачи, с которыми не могут справиться объединения граждан путем

использования самоорганизации, других форм непосредственной де-

мократии. Этот принцип предполагает также взаимное содействие в вы-

полнении полномочий различными органами на местах, принятие на

себя тем или иным органом задач содействия, если этому не противоре-

чит конституция и законодательство и не возражает тот орган публич-

ной власти (государственный,

муниципальный),

которому содействие

оказывается.

При регулировании полномоий применяется также принцип про-

порциональности. Он означает, в частности, что задачи, возлагаемые

на органы местного самоуправления, должны соответствовать харак-

теру муниципальной публичной власти, ресурсам, которые имеют-

ся в

распоряжении

местного самоуправления; полномочия по управ-

лению делами на местах следует пропорционально их возможностям

разделить между органами государства, субъектов РФ, государством

и муниципальными образованиями, между различными звеньями му-

ниципальных образований и т.д. Существуют и иные толкования

принципов

субсидиарное™

пропорциональности.

Они имеют свои

особенности, например, в конституционном и международном праве.

Глава 17

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

Понятие экономических основ и их составляющие. Несмотря на

длительный период существования в России законодательства о ме-

стном самоуправлении, на деле оно создано лишь на немногих тер-

риториях, лишь немногие из них действительно стали муниципаль-

ными образованиями. Одна из главных причин этого — отсутствие

необходимой финансовой базы, своей собственности, других

средств. Доля доходов муниципальных образований в консолидиро-

ванном бюджете РФ составляет около 12%. Закон об общих прин-

ципах местного самоуправления 2003 г. предусматривает укрупне-

ние муниципальных образований и укрепление их экономических

основ. Он вступает в силу в 2006 г. (некоторые положения, относя-

щиеся к финансам, — в 2007 г.), до этого должны быть проведены

необходимые подготовительные работы, изменено налоговое и иное

законодательство.

Чтобы осуществлять свои полномочия, органы местного само-

управления должны иметь материальные и финансовые средства.

Финансово-экономическую основу местного самоуправления состав-

ляют муниципальная собственность (например хлебопекарная), ме-

стные финансы (муниципальный бюджет), иная собственность, иму-

щество, служащее для удовлетворения местных потребностей (на-

пример природные ресурсы, находящиеся в федеральной государст-

венной собственности или государственной собственности субъектов,

но используемые для удовлетворения потребностей муниципального

образования), имущественные права муниципальных образований,

имущество, находящееся в государственной собственности, но пере-

данное в управление органам местного самоуправления (например

служебные здания, транспорт).

Главной составной частью финансово-экономической основы

муниципального самоуправления является муниципальная собст-

венность.

Это публичная собственность населения территориально-

го коллектива каждого отдельного муниципального образования.

От имени населения управляют и распоряжаются этой собственно-

стью (в том числе продают ее) те органы муниципального образова-

320

Глава

17,

Экономические основы местного самоуправления

ния, которые имеют соответствующие полномочия (обычно — пред-

ставительный орган или глава администрации).

До

1991

г. муниципальной собственности в России не было. Ее

формирование началось после принятия Закона РСФСР 1991 г. о

местном самоуправлении и постановления о разграничении собст-

венности: федеральной, субъектов РФ и муниципальной. Из

государ-

ственной собственности Федерации (из ведения министерств) в му-

ниципальную собственность были переданы по особому списку опре-

деленные категории объектов, заложившие ее основу (жилой и нежи-

лой фонд, ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие

жилой и нежилой фонд, объекты городского пассажирского транс-

порта, благоустройства и др.). Из государственной собственности

субъектов РФ в муниципальную собственность также были переданы

многие другие объекты (предприятия розничной торговли, питания,

многие учреждения здравоохранения, образования и т.д.). Позже пе-

редавались и некоторые другие объекты.

В настоящее время муниципальная собственность формируется

главным образом путем: передачи отдельных объектов федеральной

собственности и собственности субъектов РФ в муниципальную;

приобретения имущества на основе гражданско-правовых сделок

(покупка, обмен, дарение); взимания налогов и иных обязательных

платежей в местные бюджеты (образуемые таким образом средства

становятся муниципальной собственностью); получения продукции

и других доходов от муниципальных предприятий, учрежде-

ний в сфере услуг и т.д.

В собственности муниципальных образований может находить-

ся имущество, предназначенное,

во-нервых,

для осуществления от-

дельных государственных полномочий, переданных органам мест-

ного самоуправления законами Федерации и ее субъектов; во-вто-

рых, для обеспечения служебной деятельности органов и должност-

ных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих,

работников предприятий и учреждений (оно предоставляется в со-

ответствии с нормативами, установленными законами Федерации и

ее субъектов); в-третьих, имущество, предназначенное для решения

вопросов местного значения. Последняя категория включает зе-

мельные участки, имущество, предназначенное для электро-, тепло-,

газо- и водоснабжения; автомобильные дороги общего пользования,

мосты и другие транспортные сооружения, за исключением дорог,

мостов, иных сооружений, объектов их обслуживания федерального

и регионального значения; жилищный фонд социального использо-

вания для обеспечения малоимущих граждан (на условиях договора

социального найма); пассажирский транспорт и другое имущество,

Глава 17. Экономические основы местного самоуправления 321

предназначенное для транспортного обслуживания граждан; иму-

щество, предназначенное для предупреждения и ликвидации чрез-

вычайных ситуаций; библиотеки; имущество, предназначенное для

развития физкультуры, спорта, досуга и др.; для благоустройства,

для ритуальных услуг; имущество, предназначенное для сбора и вы-

воза бытовых отходов и мусора и др.

В собственности муниципальных районов могут быть и некото-

рые дополнительные объекты, например, транспорт, предназначен-

ный для обслуживания населения между поселениями муниципаль-

ного района. В собственности городских округов могут находиться

все виды имуществ, которые вправе иметь муниципальные поселения

и муниципальные районы. Муниципальные органы вправе переда-

вать муниципальную собственность во временное или постоянное

пользование физическим и юридическим лицам, органам государст-

венной власти. Доходы от использования имущества поступают в ме-

стный бюджет.

Порядок приобретения и отчуждения муниципальной собственно-

сти определяют муниципальные органы (в соответствии с законода-

тельством субъектов РФ). Они ведут реестр (учет) муниципальной

собственности, вправе создавать, реорганизовывать и ликвидировать

муниципальные предприятия и учреждения,

передавать

имущество

некоммерческим объединениям в собственность или в управление (на-

пример, в аренду), осуществлять приватизацию муниципальной собст-

венности (в том числе продажу на аукционах имущества и акций му-

ниципальных предприятий). Муниципальные органы контролируют

эффективность использования и сохранность муниципальной собст-

венности,

В состав муниципальной собственности могут входить государст-

венные и муниципальные ценные бумаги (акции, облигации, жилищ-

ные сертификаты и др.). Операции с ценными бумагами органы му-

ниципального самоуправления производят только через уполномо-

ченные банки или через муниципальную кредитную организацию.

Доходы от этого зачисляются в местный бюджет.

Кроме того, в состав муниципального имущества входит имуще-

ство, находящееся в государственной собственности (Федерации и ее

субъектов) и безвозмездно переданное в управление органам муници-

пального образования (например, служебные здания). Это имеет

место, когда муниципальным органам передаются

некоторые

госу-

дарственные полномочия (прежде всего государственные полномо-

чия субъекта РФ). В таком случае территориальный коллектив не

становится собственником, его органы лишь управляют государст-

венной собственностью.

7977

322 Глава

17.

.Экономические

основы местного самоуправления

Передача имущества возможна лишь после принятия субъек-

том РФ соответствующего закона о передаче полномочий. Затем ор-

ганы муниципального образования готовят перечень объектов, необ-

ходимых им для выполнения переданных полномочий, согласовыва-

ют этот список с органом управления имуществом субъекта РФ. По-

следний согласовывает этот перечень с органами муниципального

образования и направляет в администрацию субъекта РФ для изда-

ния правового акта о перечне объектов, передаваемых в безвозмезд-

ное пользование органам муниципального образования. После изда-

ния такого акта орган по управлению имуществом субъекта РФ за-

ключает с органом

муниципального

образования договор о безвоз-

мездной передаче на условиях пользования объектов по

согласованному списку. За органом по управлению имуществом

субъекта РФ сохраняется право контроля за тем, как это имущество

используется органом муниципального образования.

Другая разновидность муниципального имущества — собствен-

ность Федерации или субъекта РФ, которая служит удовлетворению

потребностей населения муниципального образования (при передаче

имущества для выполнения некоторых функций государственных

органов преследуются иные цели). Пользование таким имуществом

может быть и почти всегда бывает возмездным, но при физическом

использовании доли собственности эта доля становится собственно-

стью муниципального образования. Чаще всего это имеет место при

использовании недр, лесов, растительного, животного мира и т.д. На-

пример, если на участке земли, принадлежащей субъекту РФ, распо-

ложен песчаный карьер, то песок является собственностью субъек-

та РФ, но муниципальное образование за плату вывозит его, для того

чтобы посыпать тротуары во время гололеда. Муниципальные орга-

ны пользуются этой долей песка как собственностью.

В состав финансовой основы местного самоуправления входят

денежные средства, другие платежные средства, ценные бумаги и т.д.,

находящиеся в распоряжении органов муниципального образования.

Муниципальный бюджет и целевые внебюджетные фонды. Ка-

ждое муниципальное образование ежегодно принимает свой местный

(муниципальный) бюджет. И бюджет, и отчет о его исполнении под-

лежат официальному опубликованию.

Отчеты

об исполнении мест-

ных бюджетов

представляются

также в органы государственной вла-

сти Федерации и (или) ее субъектов. Бюджет состоит из доходной и

расходной частей. Доходы местных бюджетов формируются за счет

собственных доходов (доходы от местных налогов и сборов, отчисле-

ния от федеральных и региональных налогов и сборов, от муници-