Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 1. Формы осуществления населением местного самоуправления 333

ции, религиозные объединения, военнослужащие при исполнении

ими своих обязанностей. Закон предусматривает равные условия

ведения предвыборной агитации для всех кандидатов и избиратель-

ных объединений. Предвыборная агитация заканчивается в 0 часов

за сутки до дня голосования.

Избиратели голосуют бюллетенями. Если округ одномандатный,

избиратель отмечает одного кандидата в списке избирательного бюл-

летеня, если многомандатный и в бюллетене указаны фамилии кан-

дидатов, то отмечает тех, кому он отдает предпочтение (не более чис-

ла депутатов, подлежащих избранию). Если в многомандатном окру-

ге баллотируются партийные списки кандидатов, избиратель отмеча-

ет один из этих списков. Если выбирается глава администрации,

муниципальное образование составляет единый муниципальный из-

бирательный округ (одномандатный). Выборы назначаются предста-

вительным органом муниципального образования в сроки, преду-

смотренные его уставом. Если он не назначит, выборы назначаются

избирательной комиссией.

Субъект РФ вправе самостоятельно устанавливать порядок вы-

боров в органы местного самоуправления (в том числе включать гра-

фу «против всех кандидатов»), но на практике выборы представи-

тельного органа муниципального образования проводятся обычно по

мажоритарной системе относительного большинства на основе куму-

лятивного принципа (иногда такую систему выделяют как особую

кумулятивную систему). При кумулятивной системе избирателю

предлагается бюллетень, содежащий фамилии (с другими данными)

всех выдвинутых и зарегистрированных избирательной комиссией

кандидатов

. Для того чтобы реализовать альтернативность выбо-

ров, в бюллетене должно быть больше кандидатов, чем требуемое по

норме число членов муниципального органа (допустим, если нужно

избрать 11 членов, то кандидатов должно быть как минимум 12).

Если такого числа кандидатов нет, выборы откладываются для до-

полнительного выдвижения кандидатур. Избиратель, голосуя, вправе

оставить в бюллетене (отметить каким-либо образом) число кандида-

тов, равное числу избираемых депутатов совета или меньшее (тех,

кого он желает видеть избранными). Если избиратель отметит или

оставит в бюллетене большее число, бюллетень будет считаться не-

действительным: избиратель не выразил свою волю (необходимо из-

брать И человек, а он предлагает, скажем, 12 или 15). Затем избира-

В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 27 ноября

2004 г. в избирательный бюллетень может включаться графа «Против всех кандидатов».

334 Глава 18. Институты

непосредственной

демократ»]!

в местном самоуправлении

тельная комиссия производит подсчет голосов. В нашем примере

из-

бранными являются

кандидатов, получивших большее число голо-

сов по сравнению с остальными. В некоторых муниципальных

образованиях (в части тех, где есть отделения политических партий)

применяется пропорциональная система, крайне редко используются

мандатные округа с применением мажоритарной системы относи-

тельного большинства.

В отличие от выборов представительных учреждений при выбо-

рах главы муниципального образования применение

пропорциональ-

ной избирательной системы невозможно, но иногда применяется ма-

жоритарная система абсолютного большинства в два

тура.

В первом

туре считается избранным кандидат, получивший более 50% подан-

ных голосов. Если никто не избран, обычно через две недели после

первого тура проводится второй (он называется «повторное голосо-

вание»),

когда баллотируются два кандидата, набравшие наибольшее

число голосов в первом

туре.

Во втором туре победитель определяет-

ся по мажоритарной системе относительного большинства.

При определенных обстоятельствах выборы могут быть призна-

ны несостоявшимися или недействительными. Выборы признаются

несостоявшимися, если в них

участвовало

меньше избирателей, чем

это предусмотрено законами субъектов РФ для действительности

выборов. Во многих субъектах РФ на выборах муниципальных пред-

ставительных органов необходимо участие не менее 20% зарегистри-

рованных избирателей. Если голосовать придет меньше избирате-

лей, — выборы не состоялись, их придется через определенное время

проводить снова. Однако в некоторых субъектах РФ никакой планки

явки избирателей для действительности выборов нет. Они считаются

состоявшимися при явке любого числа избирателей. Федеральное за-

конодательство разрешает устанавливать такой порядок законами

субъектов РФ. При выборах главы администрации муниципального

образования установлен иногда такой же порядок, а иногда планка

обязательной явки избирателей повышена до 50%.

Выборы признаются несостоявшимися и в том случае, если чис-

ло голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число го-

лосов, меньше, чем число голосов, поданных против всех кандидатов

(следовательно, и против наиболее успешного кандидата), если при

использовании заградительного барьера при пропорциональной сис-

теме (о заградительном барьере или пункте говорилось выше) в рас-

пределении депутатских мандатов право участвовать получил лишь

один список кандидатов (одно избирательное объединение или один

избирательный блок), если за списки кандидатов, имеющих право

§ 1. Формы осуществления населением местного самоуправления 335

участвовать в распределении депутатских мандатов, было подано ме-

нее половины голосов избирателей.

Выборы признаются недействительными, если нарушения, допу-

щенные при их подготовке и проведении, не позволяют с достоверно-

стью установить их результаты (результаты волеизъявления граж-

дан); если результаты выборов признаны недействительными не ме-

нее чем в четвертой части избирательных участков; по решению суда.

Во всех случаях признания выборов несостоявшимися или не-

действительными через определенное время проводятся повторные

выборы. От повторных выборов следует отличать повторное голосова-

ние (второй тур). На повторных выборах можно выдвигать новых

кандидатов (списки), при повторном голосовании — нельзя.

Досрочный отзыв депутата представительного органа и выбор-

ного должностного лица местного самоуправления. В отличие от

досрочного отзыва депутата парламента, который в подавляющем

большинстве стран невозможен (применяется только в странах тота-

литарного социализма), отзыв депутатов муниципального представи-

тельного органа (совета) и главы муниципальной администрации

(иного выборного должностного лица) применяется во многих стра-

нах, в том числе в России. Такая возможность

предусмотрена

феде-

ральным законодательством, законами субъектов РФ, уставами му-

ниципальных образований. Федеральный закон предусматрива-

ет возможность отзыва депутатов и выборных должностных лиц му-

ниципального образования, основания и порядок отзыва регулируют-

ся законами субъектов РФ (Башкортостан, Владимирская область,

Красноярский край, Хакасия и др.). В качестве оснований для отзыва

названы: нарушение Конституции, законов, устава муниципального

образования, невыполнение или ненадлежащее выполнение своих

обязанностей, действия, несовместимые со статусом депутата или вы-

борного должностного лица, игнорирование прав и законных интере-

сов жителей соответствующей территории и др.

Отзыв производится практически в том же порядке, в каком про-

водятся местные выборы. Вопрос об отзыве может возбудить любой

избиратель (отзыв проводится только по инициативе населения). Ос-

нованием для отзыва являются только конкретные противоправные

действия (бездействие) депутата, выборного должностного лица, под-

твержденные в судебном порядке. После возбуждения вопроса об от-

зыве проводится собрание, на котором создается инициативная груп-

па численностью не менее пяти избирателей. Протокол собрания с

требованием отзыва и список инициативной группы передаются для

регистрации

в окружную избирательную комиссию (того же округа,

336 Глава

18.

Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

где проводились выборы). Затем инициативная группа приступает к

сбору подписей в поддержку инициативы об отзыве депутата, выбор-

ного должностного лица. Если речь идет о депутате, сбор подписей

осуществляется в том округе, где он был избран. При отзыве выбор-

ного должностного лица сбор подписей осуществляется на всей тер-

ритории муниципального образования (оно составляло единый изби-

рательный округ). Необходимо собрать не менее 5% подписей избира-

телей в поддержку предложения об отзыве, но конкретный процент

устанавливается законами субъектов РФ или уставами муниципаль-

ных образований. В разных субъектах РФ он составляет в среднем от

5 до 15% общего числа избирателей (соответственно округа или му-

ниципального образования), есть и иные требования. Подписи необ-

ходимо

собрать в течение определенного времени (обычно 30 дней),

ибо состояние неопределенности не может продолжаться долго.

Инициативная

фуппа,

собрав подписи (если соберет), представля-

ет подписные листы в избирательную комиссию, та уведомляет де-

путата или выборное должностное лицо об этом и направля-

ет в представительный орган муниципального образования требова-

ние о проведении голосования об отзыве. Если последний считает,

что все требования закона соблюдены, он назначает в определенный

срок (через

30 дней) дату голосования об отзыве. Отзываемому

должна быть предоставлена возможность дать избирателям свои объ-

яснения. Депутат или выборное должностное лицо считаются ото-

званными, если за это проголосуют не менее половины избирателей

муниципального образования.

Местный референдум. Местный референдум — это голосование

граждан (иногда и неграждан), постоянно проживающих в том муни-

ципальном образовании, где он проводится, по вопросам местного

значения, отнесенным к компетенции местного самоуправления. Ме-

стные референдумы проводятся во многих странах, в том числе тех,

где общегосударственные референдумы никогда не проводились

(в Канаде, США и др.).

Организация и проведение референдумов в России (в том числе

местных) регулируются различными нормативными правовыми ак-

тами. Основные положения содержатся в Федеральном законе об

основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе-

рендуме (он неоднократно принимался в новой редакции), в законе

общих принципах организации местного самоуправления. Де-

тально порядок проведения местных референдумов регулируется

законами субъектов РФ о местных референдумах и уставами муни-

ципальных образований.

§ 1. Формы осуществления населением местного самоуправления 337

На местный референдум обычно выносятся вопросы о принятии

устава муниципального образования (с 2006 г. устав принимается

представительным органом), об организации местного самоуправле-

ния в данном муниципальном образовании, его органах, об измене-

нии границ муниципальных образований (например, передача насе-

ленного пункта из одного муниципального образования в другой, со-

седний), о программах развития муниципального образования, о воз-

можности строительства объектов, опасных для окружающей среды,

о приобретении в собственность крупных объектов или их продаже

и др. Некоторые вопросы не могут выноситься на референдум: о дос-

рочном прекращении, продлении и приостановлении срока полномо-

чий органов местного самоуправления и проведении их досрочных

выборов; о персональном составе органов местного самоуправления;

об избрании, назначении, освобождении от должности депутатов и

должностных лиц; о принятии и изменении местного бюджета, фи-

нансовых обязательств муниципального образования, о принятии

чрезвычайных и срочных мер по обеспечению безопасности и здоро-

вья местного населения. В ряде субъектов РФ запрещено выносить

на референдум также вопросы о приобретении или уступке собствен-

ности. Вопросы последнего рода решаются либо на выборах (избра-

ние депутатов, должностных лиц), либо представительным органом

(бюджет), либо главой администрации (распоряжение объектами

собственности).

Местный референдум является решающим. Консультативный ре-

ферендум в муниципальном образовании в законодательстве не пре-

дусматривается (применяется народный опрос, но это другой, право-

вой институт, рассматриваемый ниже). Результаты голосования на

референдуме обязательны для органов местного самоуправления, его

жителей и т.д. и оформляются обычно постановлением представи-

тельного органа, реже — главой администрации муниципального об-

разования.

Проведение местного референдума подчинено определенным

правилам, которые в основном совпадают с порядком, предусмот-

ренным для выборов, действуют принципы всеобщего права на уча-

стие в референдуме на равных основаниях, прямого и тайного голо-

сования. Участвуют в референдуме лица, имеющие активное изби-

рательное право (достигшие 18 лет, дееспособные, не содержащие-

ся в местах лишения свободы по вступившему в законную

силу

приговору суда). В местном референдуме могут участвовать гражда-

не (постоянно проживающие в общине и уплачивающие нало-

ги, в том числе иностранцы). Участие в референдуме осуществляет-

ся на добровольной основе, волеизъявление — свободно (воздейст-

22 - 7977

338 Глава 18. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

вне на избирателя в виде угроз, насилия, шантажа, подкупа и др. не-

допустимо).

Решение о проведении местного референдума принимается пред-

ставительным органом муниципального образования по инициативе

граждан, по инициативе зарегистрированных общественных объеди-

нений, либо по совместной инициативе представительного органа и

главы администрации. При совместной инициативе необходимо из-

дать совместный акт представительного органа и главы муниципаль-

ного образования (решение, постановление и

др.).

Если референдум

назначен по инициативе граждан, предварительно необходимо со-

брать в поддержку инициативы подписи избирателей — не менее 5%

избирателей (участников референдума) муниципального образова-

ния. Другие органы и должностные лица такое решение принимать

не вправе. При соблюдении этих условий референдум должен быть

назначен представительным органом в течение 30 дней, а если он не

назначит — назначается судом на основании обращений граждан,

из-

бирательных объединений или прокурора и проводится избиратель-

ной комиссией. В этом случае проведение референдума обеспечива-

ется исполнительным органом государственной власти субъек-

та РФ, в состав которого входит муниципальное образование. Если

инициатива исходит от представительного органа и главы админист-

рации, то в представительном органе она должна исходить от значи-

тельного числа депутатов (обычно в уставах муниципальных образо-

ваний фигурирует

/з

всего состава представительного органа). Если

такая инициатива проявлена, представительный орган должен при-

нять решение о проведении референдума или об отклонении требова-

ния. Такое решение в одних муниципальных образованиях, согласно

их уставам, принимается квалифицированным большинством голосов

(

/з>

/ъ

-Д-)>

Других

— простым большинством (50% + 1 голос от

присутствующих), в третьих абсолютным большинством (50% + 1

голос от списочного состава местного представительного органа). Од-

новременно, раньше или позже аналогичное решение должен при-

нять глава муниципального образования, после чего и издается со-

вместный акт. Если из этих двух органов какой-либо положительное

решение не принял, референдум не проводится, но он может быть

проведен по инициативе других инициаторов, названных выше.

Если инициатива о проведении референдума исходит от населе-

ния, то его инициаторы

создают

сначала инициативную группу в ко-

личестве, предусмотренном уставом муниципального образования

(обычно не менее 10 избирателей). Инициативная группа формиру-

ется на собрании граждан (по месту жительства, на предпри-

ятии, в учреждении и т.д.) и оформляется протоколом собрания.

§ 1. Формы осуществления населением местного самоуправления 339

Она формулирует вопрос (вопросы) референдума. Протокол собра-

ния об инициативе референдума и создании инициативной группы

вместе с ходатайством о проведении местного референдума, спи-

ском членов инициативной группы (включая паспортные данные),

перечнем лиц (лица), уполномоченных действовать от имени ини-

циативной группы, представляется в постоянную избирательную ко-

миссию муниципального образования (если ее не существу-

ет—в представительный орган муниципального образования, кото-

рый должен создать комиссию по проведению местного референду-

ма). Если избирательная комиссия существует, она становится

комиссией по проведению референдума.

Представительный орган после получения материалов непосред-

ственно от инициативной группы или от избирательной комиссии

проверяет их соответствие законодательству (в течение не более 20

дней с момента передачи) и при положительном решении регистри-

рует инициативную группу (заметим, что это делает не комиссия по

проведению референдума, а представительный орган) и выдает ей

свидетельство о регистрации. Отказ в регистрации возможен толь-

ко в случае нарушения Конституции РФ, основного закона субъек-

та РФ, устава муниципального образования, иных законов либо не-

правильного оформления документов. По иным основаниям (в том

числе по мотивам нецелесообразности проведения референдума) от-

каз не допускается,

С момента получения свидетельства о регистрации инициативная

группа может собирать подписи в поддержку референдума. Число та-

ких подписей установлено законами субъектов Федерации о проведе-

нии референдума (например, в Московской области— 5% от общего

числа зарегистрированных избирателей , в Кировской области — 1%).

Срок сбора подписей составляет не менее 20 дней, но законы субъек-

тов РФ и уставы муниципальных образований устанавливают, как

правило, более длительный срок (закон Кировской области — 2 меся-

ца, постановление представительного органа г. Саранска — 25 дней).

Подписные листы передаются в представительный орган местно-

го самоуправления, который и принимает решение о референдуме и

назначает дату. Отказать он может, если в документах или в ходе сбо-

ра подписей нарушен закон.

Референдум проводится не ранее двух и не позднее четырех ме-

сяцев после принятия соответствующего решения о его проведении

только в календарный (не праздничный) выходной день. После на-

значения даты и до дня голосования комиссия по референдуму про-

веряет списки избирателей, готовит бюллетени и т.д., а также прово-

22*

340 Глава 18. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

дится агитация среди граждан за положительный или отрицатель-

ный ответ.

Голосование осуществляется бюллетенями на участках референ-

дума (те же избирательные участки). Граждане отмечают один из

возможных вариантов ответа. Участковые комиссии по референду-

му подсчитывают голоса и представляют протоколы в муниципаль-

ную комиссию. Последняя суммирует результаты, отражен-

ные в протоколах, и принимает решение. Комиссия признает рефе-

рендум несостоявшимся,

если

в нем приняло участие

мене^е

полови-

ны избирателей муниципального образования. Комиссия может

признать предложение или местный правовой нормативный акт,

вынесенный на референдум, принятым, если за

него

проголосовали

более половины граждан, принявших участие в референдуме. Она

признает предложение (акт) непринятым, если за него подано менее

половины голосов участников референдума. Комиссия признает ре-

ферендум несостоявшимся, если в нем участвовало менее половины

граждан, внесенных в списки участников референдума. Комиссия

признает результаты референдума недействительными: а) если до-

пущенные при его подготовке и проведении нарушения не позволя-

ют с достоверностью установить результаты волеизъявления участ-

ников референдума; б) если результаты референдума признаны не-

действительными не менее чем на

/^ участков референдума; в) по

решению суда.

Решение, принятое на референдуме, имеет обязательную силу

для всех органов, организаций, должностных лиц, жителей данного

муниципального образования. Оно не нуждается в утверждении ка-

кими-либо государственными или муниципальными органами, их

должностными лицами. Однако если на референдуме принимается

решение только принципиального характера (например, об измене-

нии названия муниципального образования, о создании в нем взамен

схода представительного органа), то для реализации такого решения

требуется издание дополнительного муниципального правового акта

(актов). Органы местного самоуправления в течение 15 дней после

референдума

обязаны установить срок подготовки такого акта (ак-

тов). Если референдум консультативный, то издание таких актов час-

то тоже является необходимым, хотя воля граждан может учитывать-

ся и в других актах, во всей деятельности муниципальных органов и

должностных

лиц.

Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или

изменено только новым референдумом (но не иным актом местного

самоуправления или государственного органа) по этому вопросу,

тгроводимым не ранее чем через два года. Оно может быть признано

§ 1. Формы осуществления населением местного самоуправления 341

недействительным также решением суда. Суд вправе отменить реше-

ние референдума по следующим основаниям: нарушение порядка

проведения референдума, в результате чего невозможно определить

достоверные результаты волеизъявления граждан; несоответствие ус-

тава муниципального образования, иных актов, на основе которых

проводился референдум, Конституции РФ, основному закону субъ-

екта РФ, законодательству РФ и субъекта РФ, в результате чего так-

же невозможно достоверно определить результаты волеизъявления

граждан; противоречие решения, принятого на местном референдуме,

Конституции и законам РФ и субъекта РФ.

Голосование об изменении границ и преобразовании муници-

пального образования. Голосование об изменении границ или преоб-

разовании муниципального образования назначается представитель-

ным органом. Для назначения голосования необходимо предвари-

тельно собрать подписи избирателей, если

инициатива

исходит от

граждан. При этом не применяется запрет на проведение агитации

государственными и, муниципальными органами, должностными ли-

цами — все они могут участвовать в агитации. Решение считается

принятым, если в голосовании участвовало более половины избира-

телей и более половины из них высказались за изменение границ или

преобразование муниципального образования.

Сходы граждан. Обязательные решения могут быть приняты

также на сходах граждан, которые соответствуют условиям, установ-

ленным законом. Сход — это не всякие публичные собрания в соот-

ветствии с конституционным правом свободы собраний. Речь идет о

собраниях особого рода: собраниях лиц, пользующихся избиратель-

ными правами, причем эти собрания выполняют властную функцию.

Они принимают решения по вопросам местного значения, т.е. выпол-

няют полномочия представительных органов местного самоуправле-

ния, в том числе отнесенные к исключительным полномочиям пред-

ставительного органа. Сход созывается в небольших поселениях, где

представительный орган избирать нецелесообразно и основные во-

просы местной жизни может решать непосредственно само населе-

ние. В некоторых субъектах РФ действуют законы о собраниях (схо-

дах) граждан (Башкортостан, Мордовия, Смоленская область и др.).

Иногда законы субъектов РФ устанавливают, что местный предста-

вительный орган может не создаваться в населенных

пунктах,

сель-

ских административных округах (сельсоветах) с населением менее

500 человек. Во многих субъектах РФ предел численности жите-

лей в таком поселении оставлен на усмотрение самого муниципаль-

ного образования и предусматривается в его уставе.

342 Глава 18. Институты

непосредственной

демократии в местном самоуправлении

Федеральный закон 2003 г. об общих принципах местного само-

управления несколько иначе формулирует положения о сходах граж-

дан, в связи с чем некоторые законы, принятые ранее в субъек-

тах РФ, нуждаются в изменениях. Согласно этому Закону сход граж-

дан созывается в поселениях с числом избирателей не более 100 че-

ловек. Сход правомочен и решения, принятие им, действительны при

участии более половины жителей, обладающих избирательными пра-

вами. Сход созывается главой муниципального образования по сво-

ему усмотрению или по инициативе группы жителей поселения чис-

ленностью не менее 10 человек. Решение схода считается принятым,

если за него голосовало более половины учстников схода — граждан-

избирателей. Оно должно быть опубликовано (обнародовано) и под-

лежит обязательному исполнению.

Если собрания (сходы) граждан муниципального образования,

согласно его уставу, действуют параллельно с его представительным

органом, они выполняют не властную, а, скорее, совещательную роль.

Как правило, на обсуждение таких собраний выносятся вопросы бла-

гоустройства населенных пунктов, торгового и иного обслуживания

населения, выявление мнения населения по вопросам территориаль-

ной организации муниципального образования, санитарии населен-

ных пунктов, обсуждение проекта устава муниципального образова-

ния, проектов решений

представительного

органа и должностных

лиц муниципального образования по важнейшим вопросам местной

жизни, планов застройки населенных пунктов, решение вопроса о ра-

зовых добровольных взносах жителями средств для финансирования

мероприятий местного значения (например, постройка мостика через

ручей). На собрание могут выноситься любые вопросы, затрагиваю-

щие интересы местного населения, если это не противоречит консти-

туции, законам, уставу муниципального образования. Правовое регу-

лирование собраний иное, чем сходов.

§ 2. Формы участия населения в местном самоуправлении

К формам участия граждан в местном самоуправлении относятся: пра-

вотворческая инициатива граждан, территориальное общественное са-

моуправление, публичные слушания, собрания и конференции граж-

дан, опрос граждан и др. В частности, в основных законах и других

нормативных правовых актах некоторых субъектов РФ предусмотре-

на так называемая гражданская инициатива.

Правотворческая инициатива граждан. Правотворческая инициа-

тива — это право группы граждан — жителей муниципального образо-

вания выступить с проектом местного правового акта по вопросам,