Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 4. Администрация муниципального образования 363

ства и т.д.), которые могут составлять под его председательством

коллегиальный исполнительно-распорядительный орган, своего

рода муниципальное «правительство», коллегию, имеющую совеща-

тельный характер. Разумеется, это бывает только в крупных муни-

ципальных образованиях.

Глава местной администрации может иметь своих заместителей,

которых назначает либо самостоятельно (если это предусмотрено ус-

тавом муниципального образования), либо по согласованию с пред-

ставительным органом или главой муниципального образования

(в соответствии с уставом). На практике, однако, такие назначения

всегда делаются после предварительных обсуждений с главой муни-

ципального образования или совещания в представительном органе,

после беседы с его председателем, другими членами. Обычно руково-

дитель администрации (независимо от того, занимает или нет эту

должность глава муниципального образования) имеет заместителей

по финансово-экономической деятельности, коммунально-бытовому

обслуживанию, социальной поддержке населения и др.

Структура, штатное расписание и численность местной админи-

страции определяются главой местной администрации и утвержда-

ются главой муниципального образования,

иногда — и представи-

тельным органом муниципального образования. В структуру админи-

страции входят различные департаменты, отделы, секторы, комитеты

и другие структурные подразделения отраслевого, функционального,

территориального характера, в том числе подразделения по управле-

нию муниципальной собственностью, местными финансами, жилищ-

но-коммунальным хозяйством и т.д. В крупных муниципальных об-

разованиях создаются отделы здравоохранения, образования, транс-

порта и связи и др. Местная администрация имеет свой обслуживаю-

щий аппарат (управление делами, бухгалтерия, отдел кадров,

юридическая служба и

т.д.).'Состав

каждого структурного подразде-

ления исполнительного органа местного самоуправления возглавляет

руководитель (начальник управления, заведующий отделом и т.д.).

Муниципальная администрация занимается подготовкой проектов

решений, их обоснованием и текущей работой. Она разрабатывает и по-

сле согласования с главой муниципального образования вносит в пред-

ставительный орган проекты планов и программ

социально-экономхгче-

ского развития муниципального образования как в целом, так и по раз-

личным сферам (строительство, транспорт, бюджет и т.д.); организует

выполнение решений представительного органа и главы муниципально-

го образования; управляет муниципальной собственностью на основах,

установленных представительным органом; выступает заказчиком для

выполнения разного рода работ и услуг, необходимых для населения

364 Глава 19. Органы и должностные лица местного самоуправления

муниципального образования (например, строительство школы, откры-

тие нового транспортного маршрута); заключает договоры с другими

организациями о сотрудничестве по вопросам экономического и соци-

ального развития муниципального образования; осуществляет контроль

за правильностью цен, тарифов на товары, расчеты, услуги, осуществ-

ляемые в пределах муниципального образования; обеспечивает санита-

рию и гигиену на своей территории; контролирует соблюдение правил

торговли, рынки, ярмарки; содержит учреждения образования, здраво-

охранения,

культуры и другие, находящиеся в муниципальной собст-

венности, и заботится об их развитии; выдает разрешения на строитель-

ство;

принимает

меры по улучшению жилищных и бытовых условий

нуждающихся граждан; разрабатывает и реализует

гпхираммы

по повы-

шению занятости населения и организации общественных работ

(строительство дорог, благоустройство и т.д.); в соответствии с законом

принимает меры, связанные с проведением публичных манифестаций,

спортивных, зрелищных мероприятий (например, установление мар-

шрутов демонстраций, соблюдение порядка на спортивных состязаниях

и др.); обеспечивает охрану общественного порядка и противопожар-

ную безопасность, а также осуществляет также иные полномочия, воз-

ложенные на нее в пределах закона представительным органом муници-

пального образования или его главой.

Как указывалось выше, руководителем муниципальной админи-

страции может быть лицо, занимающее такую должность по контрак-

ту и подчиненное главе

муниципального

образования. Контракт за-

ключается по результатам конкурса на срок, предусмотренный уста-

вом муниципального образования.

Порядок проведения конкурса устанавливается представитель-

ным органом

муниципального

образования. О нем оповещается не

менее чем за 20 дней и создается конкурсная комиссия (ее члены

обычно назначаются

представительным

органом). Если конкурс про-

водится в

муниципальном

районе или городском округе,

конкурс-

ной комиссии назначается представительным органом субъекта РФ

по представлению высшего должностного лица субъекта. По резуль-

татам конкурса заключается контракт.

Полномочия главы администрации, действующего на основании

контракта, прекращаются вследствие отставки по своему желанию,

расторжения контракта (по соглашению стороны или в судебном по-

рядке), отрешения от должности, прекращения гражданства РФ, вы-

езда за пределы Российской Федерации на постоянное место житель-

ства, признания его судом недееспособным, безвестно отсутствую-

щим, вступления в силу в отношении главы администрации обвини-

тельного

приговора

суда. Если главой администрации является глава

§ 5. Муниципальная служба 365

муниципального образования, то возможны и другие основания для

прекращения его полномочий.

§ 5. Муниципальная служба

Работники муниципальных органов (кроме отдельных лиц обслужи-

вающего, технического персонала), занимающие какую-либо долж-

ность, являются муниципальными служащими. Муниципальные

должности делятся на две группы: 1) выборные муниципальные долж-

ности, замещаемые в результате выборов (депутаты представительно-

го органа местного самоуправления, выборные должностные лица ме-

стного самоуправления, прежде всего глава муниципального образова-

ния); 2) муниципальные должности, замещаемые путем заключения

трудового договора. Вторая категория должностей относится к муни-

ципальной службе.

Муниципальная служба — это профессиональная деятельность

лица, занимающего должность на невыборной основе. Депутат пред-

ставительного органа, выборное должностное лицо местного само-

управления занимают должность, но муниципальными служащими

не являются. Не являются муниципальными служащими также лица,

не замещающие муниципальные должности, не имеющие полномо-

чий по участию в управлении, а занимающиеся обслуживанием, тех-

ническим обеспечением деятельности органов местного самоуправле-

ния (например, шоферы, разнорабочие, стенографистки).

В разных странах существуют свои классификации муниципаль-

ных должностей по категориям, классам (в некоторых странах быва-

ет до 10 классов), рангам и т.д. В России порядок установления му-

ниципальных должностей, прохождения муниципальной службы,

права и обязанности муниципальных служащих определяются Феде-

ральным законом от 8 января 1998

г.

«Об основах муниципальной

службы в Российской Федерации». Более детально эти вопросы ре-

гулируются законами субъектов РФ о местном самоуправлении и о

муниципальной службе. Законами субъектов РФ утверждается ре-

естр муниципальных должностей. На его основе каждое муниципаль-

ное образование устанавливает для себя муниципальные должности.

Реестр муниципальных должностей предусматривает муниципаль-

ные должности трех категорий: «А», «Б» и «В». К категории «А» от-

носятся: глава муниципального образования; председатель, его замес-

титель и депутаты представительного органа при условии, что они

работают на постоянной основе. Депутаты, работающие на общест-

венных началах, но в остальном их правовое положение приравнива-

ется к «депутатам на должности». Лица, занимающие должности по

366

['лава

19.

Органы и должностные лица местного самоуправления

категории «А», муниципальными служащими не являются. Муници-

пальные служащие — это лица категорий «Б» и «В».

Муниципальные должности категорий «Б» и «В» подразделяют-

ся на высшие, главные,

ведущие,

старшие и младшие. К высшим му-

ниципальным должностям обычно относятся: глава администрации

(если эту должность по совместительству занимает глава муници-

пального образования, последний не становится муниципальным слу-

жащим, так как остается выборным должностным лицом) и заместите-

ли главы администрации. Главные муниципальные должности кате-

гории «Б»; руководители основных структурных подразделений ме-

стной администрации, ведущие должности - руководители мелких

структурных подразделений, помощники главы администрации,

старшие должности — помощники заместителей главы администра-

ции, помощники руководителей комитетов и комиссий муниципаль-

ного представительного органа, младшие должности различные

специалисты (юристы, экономисты и др.).

Муниципальные должности категории «В» также подразделяются

на высшие,

главные,

ведущие, старшие, младшие. К высшим должно-

стям относятся руководители структурных подразделений

.местной

ад-

министрации во внутригородских районах (если такие районы -

му-,

ниципальные образования),

к-

главным - их заместители, к веду-

щим

— главные специалисты, к старшим - ведущие

специалисты,

младшим — специалисты 2-й категории. Внутри каждой группы могут

быть свои квалификационные разряды (классы), которые присваива-

ются по результатам квалификационного экзамена или аттестации.

Есть и другие должности и их иные классификации, но они должны

устанавливаться муниципальным образованием в рамках реестра.

В связи с особыми условиями деятельности (прием граждан в не-

рабочее время, частые выезды на места, установленные запреты, на-

пример, заниматься предпринимательской деятельностью или участ-

вовать в забастовках и др.) муниципальным служащим предоставля-

ются определенные трудовые и социальные гарантии. К ним, в част-

ности, относятся: медицинское обслуживание (в том числе после

выхода на

пенсию),

пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенси-

онное обеспечение членов семьи в случае смерти муниципального

служащего, наступившей в связи с исполнением служебных обязан-

ностей; обязательное государственное страхование на случай причи-

нения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением муници-

пальным служащим должностных обязанностей; обязательное госу-

дарственное социальное страхование на случай заболевания или по-

тери трудоспособности в период прохождения муниципальной

службы или после ее прекращения, если эти вредные последствия на-

§ 5. Муниципальная служба 367

ступили в связи с исполнением должностных обязанностей; дополни-

тельные выплаты за квалификационные разряды (достигают 40% ок-

лада), ежемесячные надбавки за выслугу лет (при стаже до пяти

лет — 10%, свыше 15 лет '— до 40%). При уходе в отпуск оказывается

материальная помощь (обычно два оклада денежного содержания).

Существуют надбавки за почетные звания Российской Федерации

и т.д. В законах субъектов РФ предусмотрены и иные гарантии.

Чаще других называются: предоставление жилья, обеспечение транс-

портом (или денежная компенсация транспортных расходов), повы-

шение квалификации с отрывом от работы, но с сохранением денеж-

ного содержания и др. Однако вопреки существующему

мнению

при

всех надбавках доход руководителя отдела (управления и т.д.)

даже в крупном муниципальном образовании не выше доходов секре-

тарши в процветающей коммерческой фирме.

Муниципальный служащий не вправе: заниматься другой оплачи-

ваемой работой, кроме научной, преподавательской и иной творческой

деятельности; быть депутатом любого представительного органа (феде-

рального, субъекта РФ, муниципального), членом иных выборных орга-

нов, выборным должностным лицом местного самоуправления; зани-

маться предпринимательской деятельностью лично или через доверен-

ных лиц; состоять членом правления (совета директоров и т.д.) коммер-

ческой организации, если ему не поручено участвовать в управлении

такой организацией в соответствии с законодательством и на основе по-

рядка, установленного уставом муниципального образования; быть по-

веренным или представителем третьих лиц в органе местного само-

управления, в котором он состоит на службе; использовать в неслужеб-

ных целях средства материально-технического, финансового и инфор-

мационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;

получать гонорары за публикации и выступления в качестве муници-

пального служащего; получать от физических и юридических лиц воз-

награждения (подарки, услуги, оплату развлечений, питания, отдыха,

транспортных расходов и др.), связанные с выполнением муниципаль-

ными служащими своих служебных обязанностей; выезжать в команди-

ровки за счет средств физических или юридических лиц, кроме как на

взаимной основе, если об этом имеется договоренность органов муници-

пального образования с органами государственной власти, других муни-

ципальных образований, с международными и иностранными организа-

циями некоммерческого характера; принимать участие в забастовках;

использовать свое служебное положение в интересах политических пар-

тий, других общественных или религиозных объединений.

Муниципальные служащие не вправе также создавать в органах

местного самоуправления структуры политических партий, других

368 Глава

19.

Органы и должностные лица местного самоуправления

общественных объединений, религиозных организаций (кроме про-

фессиональных союзов). Будучи назначены на должность, они обяза-

ны передать в доверительное управление под гарантию муниципали-

тета на время прохождения службы находящиеся в их собственности

пакеты акций в уставном капитале коммерческих организаций. При

поступлении на службу муниципальные служащие должны предста-

вить в налоговые органы сведения о доходах и об имуществе, принад-

лежащем'им

на праве собственности.

§ 6. Государственный контроль за деятельностью органов

местного самоуправления

Органы государства осуществляют контроль в отношении мест-

ного самоуправления. Так, контроль за соблюдением законности воз-

ложен на прокуратуру, соответствие актов местного самоуправления

конституции (уставу) субъекта РФ контролируют конституционные

(уставные) суды субъектов РФ, действует судебный контроль. Акты

органов муниципальных образований, не соответствующие законода-

тельству, могут быть приостановлены или признаны судом недейст-

вующими. При определенных условиях представительный орган му-

ниципального образования, как указывалось выше, может быть рас-

пущен законом субъекта РФ, а глава муниципального образования

отрешен от должности главой администрации субъекта РФ. Возмож-

но также временное осуществление органами государственной вла-

сти отдельных полномочий органов местного самоуправления, о чем

тоже уже говорилось.

Органы местного самоуправления несут ответственность перед

населением муниципального образования, государством, физически-

ми и юридическими лицами в соответствии с законами. Ответствен-

ность депутатов перед избирателями выражается в праве последних

досрочно отзывать депутатов. Ответственность органов и должност-

ных лиц муниципального образования перед государством наступает

только на основании решения суда. Органы государства не вправе

смещать должностных лиц или распускать представительные органы

местного самоуправления по своему усмотрению. Решение об этом

принимает суд в случае нарушения ими Конституции РФ, федераль-

ных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ, устава

муниципального образования, а также в случае ненадлежащего ис-

полнения муниципальными органами и должностными лицами пе-

реданных им государственных полномочий.

Ответственность представительного органа муниципального об-

разования наступает после решения суда, установившего противо-

§ 6. Гос. контроль за деятельностью органов местного самоуправления 369

правность его акта. Если такой акт не отменен в течение срока, уста-

новленного судом, или не приняты меры по его исправлению, суд ус-

танавливает факт неисполнения его решения. В течение одного меся-

ца после решения суда, установившего факт неисполнения его

решения, высшее должностное лицо субъекта РФ вносит в законода-

тельный орган субъекта РФ проект закона о роспуске представитель-

ного органа муниципального образования (его может распустить так-

же Президент РФ). Закон о роспуске может быть обжало-

ван в суд в течение 10 дней.

Глава муниципального образования, как уже говорилось, может

быть досрочно отозван избирателями. Он может быть также отрешен

от должности правовым актом высшего должностного лица субъек-

та РФ в случае издания главой муниципального образования проти-

воправного правового акта, если эти противоречия не исправлены,

что опять-таки установлено судом; а также правового акта (в том

числе ненормативного), который нарушает права и свободы граждан,

представляет собой угрозу единству и территориальной целостности

Федерации, ее безопасности, обороноспособности, единству правово-

го и экономического пространства. Отрешение возможно и в том

случае, если судом установлено нецелевое расходование субвенций

из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, и должностное

лицо не приняло в течение указанного судом срока мер для исправ-

ления положения. Акт об отрешении во всех случаях не может быть

издан главой субъекта РФ в срок, составляющий менее месяца со дня

последнего решения суда. Отрешение от должности может быть об-

жаловано в суд.

В таком же порядке осуществляется отрешение от должности

главы администрации муниципального образования, его исполни-

тельного органа, если он работает по контракту.

Ответственность органов муниципального самоуправления перед

государством может выражаться во временном изъятии у них некото-

рых полномочий и временном осуществлении их государственными

органами (органами государственной власти субъекта РФ). Изъятие

полномочий возможно, если муниципальные органы не созданы или

не могут быть созданы в связи со стихийными бедствиями (в этих

случаях указанные последствия не являются формой ответственно-

сти). Временное осуществление государственными органами отдель-

ных полномочий органов муниципальных образований в качестве от-

ветственности возможно в случаях,

если;

1) если вследствие реше-

ний, действий (бездействия)

органов-

местного самоуправления воз-

никает просроченная задолженность муниципального образования

по исполнению его долговых и (или) бюджетных обязательств, пре-

24 - 7977

370 Глава 19. Органы

должностные лица местного самоуправления

вышающая

30% собственных доходов муниципального образования

за финансовый год или 40% всех бюджетных ассигнований (при ус-

ловии,

что бюджетные обязательства Федерации и соответствующего

субъекта РФ перед муниципальным образованием выполнены); 2)

при осуществлении государственных полномочий, переданных муни-

ципальному образованию, допущено нецелевое расходование бюд-

жетных средств или нарушение законов.

В случаях отсутствия органов муниципального образования по

причине стихийных бедствий высшее должностное лицо субъек-

та РФ на основании решения представительного органа муниципаль-

ного образования, принятого не менее

голосов от установленной

уставом численности, принимает постановление (указ и др.) о вре-

менном

осуществлении]!

государственными органами отдельных

полномочий муниципального образования. Такое постановление

должно содержать: перечень осуществляемых полномочий; указание

на исполнительные органы или должностных лиц субъекта РФ, кото-

рые должны осуществлять полномочия; срок, который не может пре-

вышать периода, необходимого для устранения препятствий, порож-

денных стихийным бедствием; источники и порядок финансирова-

ния для временного осуществления передаваемых полномо-

чий. В этот период органами субъекта РФ не могут осуществляться

полномочия органов местного самоуправления по принятию устава

муниципального образования, внесению в него изменений, установ-

лению структуры органов, преобразованию и изменению границ му-

ниципального образования.

Если речь идет о задолженности муниципального бюджета, то

прежде всего этот факт должен быть установлен решением арбитраж-

ного суда. Затем по ходатайству представительного органа муници-

пального образования или его главы высшее должностное лицо субъ-

екта РФ вводит на срок до одного года временное финансовое управ-

ление в муниципальном образовании. Проводится восстановление

платежеспособности, предпринимаются меры по реструктуризации

просроченной задолженности, разрабатывается проект бюджета му-

ниципального образования на следующий финансовый год. Если при

этом имело место нецелевое использование субвенций, то проводит-

ся их изъятие.

Решения высшего должностного лица субъекта РФ о введении

временного финансового управления (равно как и в случае передачи

полномочий в условиях стихийных бедствий) могут быть обжалова-

ны в суд.

Ответственность органов местного самоуправления перед населе-

нием, физическими и юридическими лицами может иметь разные фор-

§ 6. Гос. контроль за деятельностью органов местного самоуправления

371

мы. Она может быть политической (досрочный отзыв депутатов

представительного органа, главы муниципального образования), а

может иметь юридический характер. За ущерб, причиненный физи-

ческим и юридическим лицам незаконными действиями органов и

должностных лиц муниципального образования, они несут от-

ветственность в соответствии с нормами гражданского права (в дан-

ном случае речь идет об ответственности в связи с должностным по-

ложением). Кроме того, лица, входящие в состав муниципальных ор-

ганов, за свои действия несут ответственность и как обычные гражда-

не в уголовном, административном, гражданско-правовом порядке.

Глава 20

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В

ГОСУДАРСТВЕННОМ

И МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ

Правонарушения и ответственность

В сфере государственного и муниципального управления осуществля-

ется множество различных действий. Среди них могут быть поступки,

вызывающие осуждение окружающих. Грубое обращение государст-

венного или муниципального должностного лица, служащего с при-

шедшими к нему на прием гражданами, порочащее поведение в обще-

ственном месте (например, появление в нетрезвом виде), невыполнен-

ные обещания и т.д. Рядовой гражданин тоже совершает нехорошие

поступки, затрагивающие сферу государственного или муниципаль-

ного управления (грубит милиционеру, который делает ему справед-

ливое замечание, бросает бытовые отходы во дворе и т.д.). Такие по-

ступки влекут за собой отрицательную оценку поведения служащего

или гражданина со стороны населения, - форму моральной ответст-

венности. В данной главе речь идет о другом - о противоправных дей-

ствиях (бездействии) — преступлениях, проступках, причинении иму-

щественного и иного вреда, т.е. о правонарушениях.

Правонарушение включает действие или бездействие,

обязатель-

ное наступление вредных последствий и в большинстве случаев вину

субъекта, причинившего вред (умышленную вину или по неосторож-

ности в форме небрежности или легкомыслия). Бывают и просто

упущения по службе (например, государственный или муниципаль-

ный служащий не выполнил вовремя задание начальника) или нару-

шение гражданином правил по незнанию (например, лов рыбы во

время нереста, что было запрещено постановлением государственно-

го или муниципального органа). Такие поступки могут повлечь за со-

бой различные формы юридической ответственности, которая вы-

полняет карательные, воспитательные, предупредительные, восстано-

вительные функции.

Неправомерные поступки могут исходить от управляющих субъ-

ектов, органов государства и местного самоуправления, служащих

(должностных лиц), несущих за свои действия ответственность (на-

пример, конфискация собственности служащим государственной та-