Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 2. Формы участия населения в местном самоуправлении 343

входящим в компетенцию органов данного муниципального образова-

ния. Для его осуществления такое право должно быть предусмотрено

уставом муниципального образования. Для реализации народной пра-

вотворческой инициативы нужно подготовить письменный текст (про-

стого пожелания принять какой-либо акт недостаточно), требуется со-

брать определенное число подписей избирателей, оно не может быть

более 3% избирателей муниципального образования.

Проекты правовых актов, подготовленные населением, измене-

ния и дополнения к действующим актам вносятся в органы местного

самоуправления. Внесение проекта акта в виде народной правотвор-

ческой инициативы не влечет за собой обязанности органа местного

самоуправления принять акт. Представительный орган местного са-

моуправления, глава муниципального образования (если проект об-

ращен к нему) обязаны лишь рассмотреть такой акт.

Акт, внесенный в порядке правотворческой инициативы, может

относиться к компетенции представительного органа, главы муници-

пального заседания. В любом случае инициатором проекта должна

быть обеспечена возможность изменения своей позиции при рас-

смотрении проекта. Если проект относится к компетенции предста-

вительного органа, он должен быть рассмотрен на его открытом засе-

дании. В любом случае проект должен быть рассмотрен в течение

трех месяцев со дня его внесения. Отказ принять внесенный акт сле-

дует мотивировать, но сам по себе отказ не влечет никаких юридиче-

ских последствий. Обжаловать в суд его нельзя.

К народной правовой инициативе примыкают предложения граж-

дан на заседаниях о принятии или изменении тех или иных актов

представительного органа местного самоуправления. На этих заседа-

ниях могут присутствовать граждане и в соответствии с

некоторым]!

уставами с разрешения председательствующего они вправе вносить

коллективные и индивидуальные предложения (обычно это делает-

ся в устной форме), однако у председательствующего нет обязанно-

сти предоставить слово в этом случае. Если порядок правотворче-

ской инициативы граждан не урегулирован актами муниципального

образования или субъекта РФ, должны применяться правила феде-

рального закона.

Публичные слушания и собрания граждан. Они проводятся по

инициативе населения, представительного органа или главы админи-

страции. На таких слушаниях обсуждаются проекты правовых актов

по вопросам местного значения. В обязательном порядке на публич-

ные слушания должны выноситься проекты устава муниципального

образования, предложения об изменении устава, проекты бюджета и

344 Глава 18. Институты

непосредственной

демократии в местном самоуправлении

отчет о его исполнении, программы развития муниципального обра-

зования, вопросы о преобразовании муниципального образования.

Необходимо заранее оповестить

жителе]!

о предстоящих публичных

слушаниях, организовать заблаговременное ознакомление с проекта-

ми актов, выносимых на обсуждение.

Для

обсуждения

вопросов местного значения и информирова-

ния населения о деятельности органов местного самоуправления и

должностных лиц, а также для осуществления территориального об-

щественного самоуправления на части территории муниципального

образования могут проводиться собрания граждан. Поскольку такие

собрания проводятся лишь на части муниципального образования

(обычно по участкам территориального общественнго самоуправле-

ния), они не имеют решающих полномочий. Собрания созываются

по инициативе населения, представительного органа, главы муни-

ципального образования, а также в случаях, предусмотренных уста-

вом территориального общественного самоуправления. На собра-

ниях могут приниматься обращения к органам и должностным ли-

цам местного самоуправления, избираться лица, уполномоченные

представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и

должностными лицами местного самоуправления. Если собрание

проводится по вопросам, связанным с осуществлением территори-

ального общественного самоуправления, и является его собранием,

то оно может принимать решения, но только по вопросам, отнесен-

ным уставом территориального общественного самоуправления к

его компетенции. Обращения, принятые собранием граждан, подле-

жат обязательному рассмотрению органами и должностными лица-

ми местного самоуправления с направлением в адрес организаторов

собрания письменного ответа. Итоги собрания граждан подлежат

обязательному опубликованию (обнародованию).

Полномочия собрания граждан могут осущетвляться конференци-

ей граждан (собранием делегатов). Порядок проведения конферен-

ции, избрания делегатов определяются уставом

муниципального

об-

разования, другими правовыми актами его представительного органа.

Опрос граждан. Опрос граждан имеет целью выяснение мнения

населения и его учет для принятия решений органами местного само-

управления, должностными лицами, а также органами государствен-

ной власти. Его результаты имеют рекомендательный характер.

Опрос проводится на всей территории муниципального образова-

ния по инициативе представительного органа или главы администра-

ции муниципального образования - по вопросам местного значения

либо по инициативе органов государственной власти субъекта РФ -

§ 2. Формы участия населения в местном самоуправлении 345

для учета мнения населения при решении вопросов об изменении це-

левого назначения земель муниципального образования для разме-

щения объектов регионального и межрегионального значения. В нем

вправе участвовать жители муниципального образования, обладаю-

щие избирательными правами.

Решение о назначении опроса принимается представительным

органом муниципального образования. В его постановлении указыва-

ется дата опроса, формулировка вопроса

(вопросов),

методика прове-

дения опроса, форма опросного листа, минимальное число жителей

(избирателей), которые должны быть опрошены, для того чтобы мне-

ние было представительным (в опросе участвуют не все жители).

О проведении опроса жители информируются за 10 дней.

При проведении опроса жители отвечают в письменном виде на

вопросы опросного листа. Ответы не подписываются и могут оста-

ваться конфиденциальными.

Индивидуальные и коллективные обращения граждан. Граждане

обращаются в органы и к должностным лицам местного самоуправле-

ния довольно часто и по самым различным вопросам (жилье, ремонты,

деятельность торговли, сферы обслуживания и т.д.). Это

—

распро-

страненная форма непосредственной демократии в управлении.

Право граждан обращаться лично, а также направлять индивиду-

альные и коллективные обращения в государственные органы и орга-

ны местного самоуправления установлено ст. 33 Конституции РФ.

В Федеральном законе об общих принципах местного самоуправле-

ния 2003 г. говорится также о праве обращаться к должностным ли-

цам местного самоуправления (ст. 26). На практике право на обраще-

ние осуществляют также объединения (например, творческие союзы,

предприятия, учреждения), должностные лица для защиты своих

прав и свобод и по другим вопросам. Нет препятствий и для обраще-

ний неграждан.

Федеральным актом, регулирующим это право на федеральном

уровне, до сих пор остается Указ Президиума Верховного Совета

СССР

от

4 марта 1980 г. «О порядке рассмотрения предложений, жалоб

и заявлений граждан»

(действуете

дополнениями от 2 февраля 1988 г.).

В некоторых субъектах РФ приняты соответствующие законы.

Обращения возможны в устной форме, но, как правило, подают-

ся в письменной форме. Устные обращения рассматриваются в тех

случаях, когда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны,

не требуют дополнительной проверки, а личности обращающихся из-

вестны. На устные обращения ответ дается, как правило, в устной

форме. Письменные обращения граждан должны содержать опреде-

346 Глава

18.

Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

ленные реквизиты: наименование и адрес органа и должностного

лица, к которому обращаются; изложение существа дела; фамилию,

имя, отчество обращающегося; адрес либо данные о месте работы,

учебы; дату; подпись. Анонимные обращения не подлежат рассмотре-

нию (кроме сигналов о преступлениях, поступающих в правоохрани-

тельные органы).

Срок рассмотрения обращений граждан не должен превышать од-

ного месяца. Если обращение не требует дополнительной проверки,

оно должно быть рассмотрено, как правило, в течение 15 дней. Если

для изучения обращения необходима дополнительная проверка, при-

влечение и изучение иных материалов, то срок может быть продлен

еще на 1 месяц с извещением об этом лица, подавшего

обращение.

Подача обращений в клеветнических целях влечет ответственность.

Лица, нарушающие установленный порядок рассмотрения обраще-

ний, виновные в волоките, преследовании граждан за содержащую-

ся в обращении критику, несут ответственность.

В законодательстве различаются несколько форм обращений:

предложения, заявления,

жатобы,

ходатайства и др. Предложения гра-

ждан

—

это их обращения по конкретным вопросам, не связанные с на-

рушением их прав. Их целью является улучшение деятельности орга-

нов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций,

расположенных на территории данного муниципального образования.

Предложение может касаться не подчиненных муниципальным орга-

нам предприятий и учреждений, если их деятельность затрагивает ме-

стные вопросы. Таково, например, предложение о проведении собра-

ния жителей квартала (поселка и т.д.) для обсуждения вопроса о месте

создания свалки бытовых отходов, предложение об изменении часов

торговли местного магазина. Заявление — это обращение граждан по

вопросам реализации принадлежащих им прав, установленных зако-

ном (например, заявление гражданина об улучшении жилищных усло-

вий, инвалида о социальном обслуживании). Жалоба заявление

гражданина по поводу нарушенных прав и законных интересов. Чаще

всего жалобы подаются на незаконные действия должностных лиц ме-

стного самоуправления (например, незаконное исключение граждани-

на из очереди на получение муниципального жилья). Ходатайством

называются некоторые обращения с просьбой пересмотреть решение,

которое заявитель считает ошибочным.

Предложения и заявления подаются в тот орган местного само-

управления и тому должностному лицу, в чьей компетенции нахо-

дится решение данного вопроса. Жалобы подаются в вышестоящий

орган или вышестоящему должностному лицу, по отношению к тому,

чьи действия обжалуются. Жалобы запрещается пересылать для ре-

Территориальное общественное самоуправление 347

шения тому органу или должностному лицу, на кого жалуются. Хода-

тайства, как правило, подаются в орган, которому органы и должно-

стные лица, от которых зависит решение вопроса, не подчинены.

В местном самоуправлении ходатайство почти не встречается, хотя

эту форму предусматривает, например, закон об обращениях граждан

Воронежской области 1998 г. Существует и такая форма обращений,

как коллективная петиция — обращение группы граждан в предста-

вительный орган местного самоуправления.

§ 3. Территориальное общественное самоуправление

Территориальное общественное самоуправление — специфическая

форма участия граждан в местном самоуправлении, существую-

щее в различных странах

(США,

Китай и др.). При использовании этой

формы не принимаются решения, касающиеся всего муниципального

образования, они могут относиться только к его отдельным частям.

В одних субъектах РФ (Алтайский край, г. Москва и др.) приня-

ты законы о территориальном общественном самоуправлении, в дру-

гих эти вопросы регулируются общими законами о местном само-

управлении.

Территориальное общественное самоуправление — это самоор-

ганизация граждан по месту жительства на части территории муни-

ципального образования (микрорайоны городов, улицы, поселки,

дома, подъезд многоквартирного жилого дома, небольшой сельский

населенный пункт и др.), территориальная община жителей. Она не

создает отдельного муниципального образования. Органы террито-

риального общественного самоуправления не пользуются правами

органов муниципальных образований. Такая самоорганизация соз-

дается для самостоятельного и под свою ответственность осуществ-

ления инициатив населения по вопросам местного значения (напри-

мер, для благоустройства) непосредственно жителями. Границы

территории, на которой осуществляется территориальное общест-

венное самоуправление, определяются жителями деревни, поселка,

квартала и т.д. на своих собраниях, но устанавливаются представи-

тельным органом муниципального образования. В уставе террито-

риального общественного самоуправления (территориальной общи-

ны) должны быть указаны: территория, на которой оно осуществля-

ется; цели, задачи, направления деятельности; формы территори-

ального общественного самоуправления; порядок формирования,

прекрещения полномочий; права и обязанности его органов; поря-

док принятия решений; порядок приобретения имущества (включая

348 Глава 18. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

финансовые средства), распоряжения ими; порядок прекращения

территориального общественного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется

путем проведения

собраний

и конференций граждан, а также посред-

ством создания органов территориального общественного самоуправ-

ления. Оно может являться юридическим лицом. Устав территориаль-

ного общественного самоуправления подлежит регистрации

но

про-

цедуре и форме, установленным

д-1я

некоммерческой организаций.

Органами территориального общественного самоуправления яв-

ляются собрания и конференции граждан. Эти органы правомочны,

если в собрании участвует не менее половины жителей территории, а

в конференции — не менее

избранных делегатов, представляющих

не менее половины жителей соответствующей территории (участни-

ками собраний и конференций могут быть лица, достигшие 16 лет).

К исключительным полномочиям собраний и конференций отно-

сятся: установление структуры органов территориального общест-

венного самоуправления; принятие устава, изменений и дополнений

к нему; избрание других органов общественного самоуправления;

оп-

ределение основных направлений деятельности территориального

общественного самоупрвления; утверждение сметы доходов и расхо-

дов общественного самоуправления и отчета о ее исполнении; рас-

смотрение и утверждение отчетов о деятельности избранных органов

общественного самоуправления

Избираемые собраниями, конференциями другие органы терри-

ториального общественного самоправления (это могут быть комите-

ты, группы уполномоченных, старшие по подъездам и другие органы,

предусмотренные уставом) представляют интересы его населения,

выполняют решения собраний и конференций, могут осуществлять

хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, бла-

гоустройству территории и другую хозяйственную деятельность в це-

лях удовлетворения социально-бытовых потребностей граждан дан-

ной территории. Эта деятельность может осуществляться как за счет

граждан, так и на основании договора между органами территориаль-

ного общественного самоуправления и органами местного само-

управления за счет средств местного бюджета. Органы общественно-

го самоуправления вправе вносить в органы местного самоуправле-

ния проекты нормативных актов (не только по своим вопросам), ко-

торые подлежат обязательному рассмотрению органами или должно-

стными лицами муниципальных образований.

Органы

территориатьного

общественного самоуправления созда-

ются путем выборов, которые могут проводиться на общих собраниях

(конференциях) жителей или путем голосования бюллетенями на из-

§ 3. Территориальное общественное самоуправление 349

бирательном

участке. Способ выборов устанавливается законами

субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Органы тер-

риториального общественного самоуправления занимаются организа-

цией окружающей среды (зеленых насаждений в городах и др.), следят

за сохранностью жилищного и нежилого фонда, объектов социальной

сферы, занимаются организацией досуга населения, особенно детей

(создают детские площадки и др.), содействуют охране правопорядка,

соблюдению прав потребителей, воспитанию детей и молодежи, осуще-

ствляют контроль за обслуживанием населения и т.д. Представитель-

ные органы местного самоуправления и местная администрация могут

устанавливать сферы совместной компетенции с органами территори-

ального общественного самоуправления. Они также наделены правом

устанавливать перечень вопросов, решения по которым не могут быть

приняты без согласования с территориальными органами обществен-

ного самоуправления. Вместе с тем органы местного самоуправления

не могут передавать территориальным органам решение вопросов, вхо-

дящих в компетенцию органов местного самоуправления.

Если территориальные общины являются юридическими лицами,

они обладают своими финансами, складывающимися из собственных

ресурсов, из средств, выделяемых им из бюджета местного само-

управления,

(не в административном порядке, а по договору). На эти

средства, которые создаются за счет доходов от своей экономической

деятельности, добровольных взносов и пожертвований граждан,

предприятий, организаций (какие-то обязательные сборы эти органы

устанавливать не вправе), может быть приобретено имущество, кото-

рое является собственностью территориальной общины. Такие общи-

ны вправе осуществлять собственную хозяйственную деятельность,

заключать хозяйственные договоры с другими юридическими лица-

ми (например, по благоустройству дворов), принимать на свой ба-

ланс различное имущество, получать кредиты и ссуды, приобретать

акции и облигации и т.д.

Органы территориального общественного самоуправления не

реже одного раза в год должны отчитываться о своей деятельности

перед собранием (сходом, конференцией) жителей территориальной

общины. Жители могут потребовать отчета и во внеочередном поряд-

ке. Решения органов территориального общественного самоуправле-

ния не должны противоречить законам, актам муниципального обра-

зования. Для предприятий, учреждений, должностных лиц, граждан

на данной территории такие решения имеют только рекомендатель-

ный характер. Публичной власти территориального коллектива эти

органы не имеют.

Глава 19

ОРГАНЫ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Роль органов и должностных

лиц

местного самоуправления в обществе

Органы местного самоуправления и органы государства. Органы

местного самоуправления и его должностные лица (представитель-

ные органы, главы муниципальной администрации, муниципальные

служащие и др.). как и государственные органы, участвуют в управ-

лении делами общества. Они издают обязательные постановления,

могут взимать местные налоги и сборы (в установленных законом

пределах), занимаются вопросами образования, здравоохранения,

строительством различных сооружений, дорог, ремонтом и обслужи-

ванием и т.д. Однако в данном случае такое управление осуществля-

ется, во-первых, путем использования не государственной власти, а

власти территориального коллектива, во-вторых, только на местном

уровне (свои органы действуют в пределах каждого муниципального

образования), в третьих, только присущими им средствами и метода-

ми, установленными законом, изданным государством, органами го-

сударственной власти. Органы местного самоуправления не вправе

применять многие средства, используемые органами государствен-

ной власти (например, уголовные наказания). Хотя в России органы

местного самоуправления

не

BXOZIHT

систему органов государствен-

ной власти, основы их организации и деятельносги определяются ак-

тами государственной власти - федеральными законами РФ и

законами субъектов РФ.

В местном самоуправлении следует не только различать институ-

ты непосредственной демократии и органы местного самоуправле-

ния, но среди последних выделять представительные органы и сход, с

одной стороны, и собственно управленческие, административные ор-

ганы (мэр, исполнительный орган, департаменты и др.), — с другой.

Системы органов местного самоуправления. В мире действуют

четыре системы управления делами на местах. Три из них являются

системами органов муниципального управления, четвертая госу-

дарственного управления.

§ 1. Роль органов и должностных лиц местного самоуправления в обществе

351

Первая система — англосаксонская — предполагает управление

местными делами через выборные органы общей компетенции (со-

вет, мэр и др.). В мелких общинах совет заменяет общее собрание жи-

телей (сход), а мэра заменяет староста. Жители могут избирать непо-

средственно также и других должностных лиц, имеющих отраслевые

полномочия (например, казначея общины, шерифа, ответственного за

соблюдение общественного порядка). Эта система принята в странах

с влиянием англосаксонского права, но применяется и в России, где

во всех звеньях большинства субъектов РФ действуют только выбор-

ные органы общей компетенции, хотя в отдельных республиках, кра-

ях, областях выделены административно-территориальные единицы,

куда органы субъекта РФ назначают для управления ими чиновни-

ков (администраторов) общей компетенции (Удмуртия, Иркутская

область и др.).

Вторая система получила название романо-германской, или кон-

тинентальной. Она предполагает существование избранного совета и

его председателя, являющегося исполнительным органом совета,

а в общинах и городах — совета и мэра (исполнительного органа).

Кроме общины в более крупных территориальных единицах есть на-

значаемые чиновники общей компетенции (префекты и др.), которые

занимаются многими вопросами местной жизни (охрана порядка и

др.) и одновременно являются представителями государства, контро-

лирующими законность деятельности местных органов самоуправле-

ния. В общинах таким представителем назначается избранный мэр.

При данной системе советы могут избираться не во всех администра-

тивно-территориальных единицах. В некоторых их звеньях имеются

только назначенные чиновники общей компетенции (такие единицы

не являются территориальными коллективами — Германия, Финлян-

дия и др.).

Третья система — иберийская (от старого названия Пиренейского

полуострова) — применяется во многих странах Латинской Америки

(Бразилия, Колумбия, Перу и др.). Население избирает совет и мэра

(в региональных единицах — префекта). После избрания префект и

мэр утверждаются в качестве представителей государственной вла-

сти. По должности они одновременно являются председателями со-

ветов и таким образом сосредоточивают в своих руках исполнитель-

ную власть на местах как по общегосударственным вопросам, так и

по вопросам местного значения.

Четвертая система управления на местах — государственная —

типична для стран тоталитарного социализма (ранее применя-

лась в СССР, Болгарии, Румынии и др., в настоящее время при-

нятая в Китае, КНДР, Кубе и др.). На местах создаются только орга-

352 Глава 19. Органы и должностные лица местного самоуправления

ны государственной власти, избираемые гражданами административ-

но-территориальных единиц Советы и органы государственного

управления общей компетенции исполнительные комитеты (в Ки-

тае они называются «местные народные правительства»). Понятие

местного самоуправления отвергается. Избранные в состав исполни-

тельных комитетов лица возглавляют отраслевое управление делами

на местах (отделы образования, здравоохранения и т.д.). Отделы на-

ходятся в двойном подчинении: соответствующему (как правило, од-

ноименному) министерству и своему исполнительному комитету. В

других системах двойное подчинение отделов местной администра-

ции не

предусмотрено,

они подчинены только органам местного са-

моуправления,

В России структуру органов местного самоуправления составля-

ют представительный орган местного самоуправления, глава муници-

пального образования,

местная

администрация (исполнительно-рас-

порядительный орган муниципального образования), контрольный

орган и иные органы, предусмотренные уставом муниципального об-

разования, если они обладают собственными полномочиями по во-

просам местного значения. Наличие в этой структуре представитель-

ного органа, главы администрации и местной администрации (испол-

нительно-распорядительного органа) обязательно (за исключением

мелких муниципальных образований, где, например, полномочия

представительного органа выполняет сход граждан).

§ 2. Представительные органы местного самоуправления

Виды представительных органов на местах. Почти во всех стра-

нах в системе местного самоуправления существуют выборные орга-

ны, которые занимают основное место в этой системе. Среди таких

органов главное значение имеет коллегиальный представительный

орган, состоящий из избранных депутатов или советников. В подав-

ляющем большинстве стран они избираются прямыми выбора-

ми, в общинах (низовом звене) - прямыми выборами, но в ряде стран

Востока (Алжир, Сенегал, Марокко, Египет и др.) некоторая часть

советников (а иногда — все) избирается непрямыми выборами или

делегируется общественными объединениями, нередко особое пред-

ставительство имеют женщины (Индия, Бангладеш и др.).

В России местные представительные органы называются по-

разному (советы, комитеты, управы). Нередко эти названия связаны

с национальными особенностями, местными традицими. Однако

в целом их организация однотипна, хотя представительные собрания

муниципальных районов могут иметь существенные особенности в