Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

МЕЖДУНАРОДНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ В МОСКВЕ

ФАКУЛЬТЕТ УПРАВЛЕНИЯ КРУПНЫМИ ГОРОДАМИ

В.Е. ЧИРКИН

СИСТЕМА

ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО

УПРАВЛЕНИЯ

Допущено Советом УМО по образованию

в области менеджмента в качестве учебника

для студентов вузов, обучающихся

п о специальности «Государственное

и муниципальное управление»

МОСКВА

ЮРИСТЪ

2005

УДК 351/354(075.8)

ББК 67.401

4-64

Рецензенты:

Т. Я. Хабриева, доктор юрид. наук, профессор;

Н. Ю. Халшнева, доктор юрид. наук, профессор;

А. Д. Керимов, доктор юрид. наук, профессор.

Чиркин В.Е.

4-64 Система государственного и муниципального управления:

Учебник. - М.: Юристъ, 2005. 379 с.

ISBN 5-7975-0798-6 (в пер.)

Рассматриваются система государственного и муниципального управления,

взаимосвязи,

особенности,

органы,

должностные лица государственного и муни-

ципального управления, вопросы эффективности различных структур управле-

ния, анализируются возможности и своеобразие управленческих институтов и

процедур.

Для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и

муниципальное управление», «-Юриспруденция*. Будет полезен для сотрудни-

ков органов управления.

УДК 351/354(075.8)

ББК 67.401

[SBN 5-7975-0798-6

Оглавление

Принятые сокращения 9

Предисловие 10

Глава 1. Государственное и муниципальное управление — соци-

альная деятельность, отрасль знания, учебная дисциплина ... 12

§ 1. Государственное и муниципальное управление —

системное управление 12

§ 2. Государственное и муниципальное управление

как отрасль знания и учебная дисциплина 16

Глава 2. Территориальный публичный коллектив, публичная

власть и публичное управление 23

§ 1. Территориальный публичный коллектив 23

§ 2. Государственное и муниципальное управление —

реализация публичной власти и публичного

управления 28

Глава 3. Структура государственного и муниципального

управления

.31

§ 1. Субъект, объект, содержание государственного

и муниципального управления

§ 2. Представительная, непосредственная и «управленческая»

демократия в государственном и муниципальном

управлении 35

§ 3. Необходимость, возможности и пределы

государственного и муниципального управления 43

§ 4. Институты, формы и методы в государственном

и муниципальном управлении 47

§ 5. Администрирование и менеджмент в государственном

и муниципальном управлении 54

§ 6. Нормативная основа государственного

и муниципального управления 70

Глава 4. Государство как управляющая система 76

§ 1. Государство, государственное образование,

территориальная автономия и административно-

территориальное деление 76

Оглавление

§ 2. Государственная власть, государственное управление

и государственный режим . , 89

§ 3. Государственный аппарат, государственная служба

и должностное лицо .... 99

§ 4. Институты непосредственной демократии

в управлении государством

112

Глава 5. Государственное управление: человек, коллектив,

общество

115

§ 1. Государственное управление и человек 115

§ 2. Государственное управление и коллектив 121

§ 3. Государственное управление и общество 127

Глава 6. Территориальные уровни государственного

управления . 135

§ 1. Территория и управление. 135

§ 2. Общегосударственное управление 136

§ 3. Государственное (государствоподобное) управление

субъекта федерации ....

140

§ 4. Государственное управление и территориальная

автономия

143

§ 5. Государственное управление, административно-

территориальные единицы и муниципальные

образования 145

§ 6. Особенности управления крупными городами 148

Глава 7. Функции государства и государственное управление ...

156

§ 1. Функции государства . . . 156

§ 2. Государственное управление в сфере экономики

160

§ 3. Государственное управление в сфере социальных

отношений 173

§ 4. Государственное управление в административно-

политической сфере . . . 180

§ 5. Государственное управление в. сфере культуры

и идеологии

192

§ 6. Государственное управление и сфера личной жизни

человека 194

§ 7. Межотраслевое государственное управление 195

Глава 8. Глава государства в системе управления

государством 197

§ 1. Роль главы государства в управлении государством . . .

197

§ 2. Полномочия и деятельность Президента РФ 203

Оглавление 7

§ 3. Досрочное освобождение Президента РФ от должности

и его ответственность 215

§ 4. Глава администрации субъектов РФ и его роль

в управлении 217

Глава 9. Законодательная власть в системе управления

государством 222

Роль законодательной власти в государственном

управлении 222

§ 2. Структура, полномочия и порядок деятельности

российского парламента 226

§ 3. Законодательный процесс

241

Законодательные органы субъектов Федерации

и их роль в управлении 247

Глава 10. Исполнительная власть в системе управления

государством 251

§ 1. Роль органов исполнительной власти в государственном

управлении 251

§ 2. Состав, порядок формирования и отставка

Правительства РФ 253

§ 3. Полномочия Правительства РФ и

его

деятельность . . . 258

§ 4. Ответственность Правительства РФ 265

§ 5. Правительства в субъектах Федерации и их роль в управле-

нии 266

Глава 11. Судебная власть в системе управления

государством 268

§ 1. Роль судебной власти в государственном управлении . . 268

§ 2. Судебная система в Российской Федерации 272

§ 3. Конституционные принципы правосудия 280

Глава 12. Прокуратура в системе управления государством . . 282

Место и роль прокуратуры в государственном

управлении 282

§ 2. Прокурорский надзор 285

Глава 13. Другие органы в системе управления государством

и органы государственного управления на местах 288

§ 1. Центральные органы с особым статусом 288

§ 2. Органы государственного управления на местах 297

Глава 14. Муниципальная публичная власть и местное

самоуправление 300

§ 1. Понятие местного самоуправления 300

Оглавление

§ 2. Правовые основы и гарантии местного самоуправления. 303

Глава

15.

Муниципальное образование 307

§ 1. Классификация местных территориальных единиц

и понятие муниципального образования 307

§ 2. Муниципальные образования и объединения

муниципальных образований в России 310

Глава 16. Полномочия органов Российской Федерации,

ее субъектов и муниципальных образований

в сфере местного самоуправления 314

Глава 17. Экономические основы местного самоуправления .319

Глава 18. Институты непосредственной демократии

в местном самоуправлении 328

§ 1. Формы непосредственного осуществления населением

местного самоуправления 328

§ 2. Формы участия населения в местном самоуправлении . 342

§ 3. Территориальное общественное самоуправление .... 347

Глава 19. Органы и должностные лица местного

самоуправления 350

§ 1. Роль органов и должностных лиц местного

самоуправления в обществе 350

§ 2. Представительные органы местного самоуправления . . 352

§ 3. Выборные должностные лица местного самоуправления . . 359

§ 4. Администрация муниципального образования 362

§ 5. Муниципальная служба. 365

§ 6. Государственный контроль за деятельностью органов

местного самоуправления 368

Глава 20. Ответственность в государственном и муниципальном

управлении 372

§ 1. Правонарушения и ответственность 372

§ 2. Ответственность государственных и муниципальных

органов, организаций, служащих за правонарушения в сфере го-

сударственного и

муниципального

управления

373

§ 3. Ответственность негосударственных организаций и лиц,

не находящихся на государственной или муниципальной

службе, за правонарушения в сфере государственного

и муниципального управления 378

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской

Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административ-

ных правонарушениях

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Феде-

рации

ПРЕДИСЛОВИЕ

Подготовка по специальности

061000

«Государственное и муниципаль-

ное управление» предполагает изучение многих общегуманитарных

(например,

философия),

о6ше1грофессиональных

(теория управления)

и специальных

(административное

право и др.) дисциплин. Данный

учебник призван дать студенту, будущему менеджеру, общее представ-

ление о системе государственного и муниципального управления. По-

добного рода комплексных учебных пособий нет ни в России, ни за ру-

бежом, да и сама эта специальность введена в российских вузах сравни-

тельно недавно.

В учебнике государственное и муниципальное управление изуча-

ется в целостном виде, как определенная система элементов (органов,

должностных лиц, связей между ними, их деятельности. Где бы ни ра-

ботал затем выпускник вуза в центральном аппарате министерства,

у губернатора субъекта РФ, в мэрии, районной управе, функционером

общественного объединения, в управлении акционерным общест-

вом и т.д., он должен иметь представление о целостной системе

управления в обществе.

Автором используется в основном российский материал, но для

сравнения привлекаются данные и по другим странам. В процессе ос-

вещения тех или

иных^вопросов

выявляются позитивные и негатив-

ные стороны различных управленческих структур и процедур, анали-

зируются вопросы повышения эффективности управления, необходи-

мые и своеобразные взаимосвязи в деятельности различных управлен-

ческих институтов, в том числе различия и взаимосвязи государствен-

ного и муниципального управления, обратные связи населения и

управляющих структур, формы участия граждан, их

объединений

в го-

сударственном и муниципальном управлении.

В учебнике принят широкий подход к управлению, которое выхо-

дит за пределы собственно администрирования. Управление в данном

случае понимается не в узком юридическом смысле этого слова как ад-

министрирование, а в более широком, социологическом аспекте. В не-

которых языках для таких различий есть особые термины (например,

Предисловие

англ.

gouvernement,

administration,

menagement).

Думается, что такой

подход наилучшим образом способствует подготовке менеджеров в

различных областях общественной жизни.

Первое издание учебника вышло в свет в 2003 г. под названием

«Государственное и муниципальное управление». Опыт преподавания

привел к изменению его назания в соответствии с федеральным обра-

зовательным стандартом, а также частично — его содержания.

Глава 1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ

УПРАВЛЕНИЕ

СОЦИАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ,

ОТРАСЛЬ ЗНАНИЯ, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

§ 1. Государственное и муниципальное управление —

системное управление

Управление в природе и обществе. «Система государственного и му-

ниципального

управления»

комплексная учебная дисциплина, на-

звание которой состоит из нескольких слагаемых. Одним из ключевых

слов является «управление». В предельно широком смысле управле-

ние — это воздействие субъекта (субъектов) на объект (объекты), из-

меняющее положение, поведение или свойства объекта (объектов).

Управление

универсальный и необходимый элемент окружающего

нас мира. Управлять можно естественными объектами (например, с

помощью упорных тренировок человек может изменить свою фигуру),

физическими процессами (управление ядерной реакцией с целью по-

лучения «мирной» энергии, а не взрыва), техническими системами

(автомобилем). С позиций наиболее широкого подхода даже тяготе-

ние планет Солнечной системы можно в какой-то мере рассматривать

как взаимное многостороннее управление.

Управление необходимо. Без него невозможно равновесие в систе-

ме мироздания, развитие в природе (превращение саженца в плодоно-

сящее дерево), деятельность коллективов людей, функционирование

общества. Без управления наступает коллапс, беспорядок, анархия.

При сбоях команд генов, отвечающих за наследственность,

организ-

ме возникают необратимые последствия, при потере управления учеб-

ной ракетой она сбивает гражданский самолет, без должного управле-

ния фирма терпит банкротство и т.д.

В приведенных выше примерах управление

рассматривается

с по-

зиций широкого подхода, включая процессы саморегулирования.

Та-

кие процессы всегда существуют не только в природе, но и в обществе

и изучаются некоторыми общественными науками (например социо-

логией). Б специальных курсах по управлению в обществе (в том чис-

ле в данном курсе, в юридических дисциплинах) под управлением по-

нимается не стихийное, а целенаправленное воздействие людей, соз-