Богомолов В.А., Богомолова А.В. Антикризисное регулирование экономики: теория и практика
Подождите немного. Документ загружается.
Налог на профессию — основной источник поступлений местных бюджетов. По своей сути это налог на предприятие. Налоговой базой для него является стоимость
зданий, сооружений, машин, оборудования и фонд заработной платы. Коммуны имеют право сократить данный налог или вообще его отменить для конкретного
предприятия, если это делается для создания новых рабочих мест или по другим причинам.
К налогам на семью относятся налог на жилье, взимаемый с половины стоимости жилья, рассчитанной исходя из размеров жилой площади (с учетом всех
удобств и поправочных коэффициентов); налог на здания и постройки, уплачиваемый владельцами этой собственности исходя из ее стоимости. Размер ставок
учитывает расходы местных органов власти на благоустройство и развитие производственной и социальной инфраструктуры местности; ставки дифференцированы
и вносятся в бюджеты коммуны (примерно половина средств), департамента и округа; налог на землю, базой для исчисления которого является оценка стоимости
гектара земли или возможная стоимость арендной платы.
Местное самоуправление имеет ограниченную свободу в принятии решений: базы для налогообложения определяются государством, а налоговая ставка —
местными органами власти: но при этом существует предельный уровень ставок. У местных органов власти отсутствует право на введение новых налогов.
Французские местные бюджеты основываются на принципе бюджетного равновесия: они не должны иметь ни дефицита, ни профицита. Отсюда
первоочередной задачей при составлении местного бюджета является определение размеров расходов местных органов.
Между коммунами существует перераспределение средств, которое осуществляется департаментом. Из государственного бюджета выделяются целевые
субсидии для выравнивания экономического положения отдельных территорий. Имеет место и перераспределение средств между коммунами. Излишние средства
изымаются и передаются бедным регионам.
Местным органам предоставляются дотации из центрального бюджета (компенсационное возмещение коммуне инвестиционных расходов через два года после
их произведения и иного характера) и субсидии.
Более полную свободу местные органы имеют при привлечении собственных средств (налоги на спортивные сооружения, рекламу, от РЫНКОВ, от продажи
земельных угодий и т.д.).
8.2. Становление местного самоуправления в
дореволюционной России _____________________
Еще до образования какого-либо государства на территории нынешней России в Европейской ее части восточные славяне существовали в виде общины. С принятием
христианства на Руси в 988 г. появляется еще один субъект самоуправления — монастырское и церковное самоуправление.
В управлении русской общиной могли принимать участие только ее члены. Большинству общин была присуща вечевая форма управления, которая наиболее
ярко проявилась в Великом Новгороде, где возникли важные политические начала, ставшие впоследствии гарантиями вольного города:
1) избираемость высшей администрации (посадника и тысяцкого), которые менялись при смене князя. Однако в промежутке между правлением двух князей
новгородцы сами выбирали на этот срок нового посадника среди горожан и требовали от вновь прибывшего князя именно его утвердить в должности;
2) ряд — договор с князьями. Управление городом, а значит, и его развитие определялось отношением вольного города к князю.
Вече не носило постоянного характера и могло быть созвано князем, влиятельными городскими сановниками, посадником, тысяцким, а также частными лицами.
«Вече ведало всю область законодательства, все вопросы внешней политики и внутреннего устройства, а также суд по политическим и другим важным
преступлениям, соединенные с наиболее тяжкими наказаниями лишением жизни или конфискацией имущества и изгнанием»
1
.
Внешним органом власти было общегородское вече. Его решения были для всех обязательными к исполнению.
На вече избирались выборные должностные лица; таким образом оно было формой представительной демократии. Именно должностные лица являлись
исполнительными органами. Органом, которые осуществлял предварительную подготовку законов и решений, являлся Совет господ (высших сановников —
председателя и бояр). Реально именно этот орган и предопределял судьбу выносимых на рассмотрение вече вопросов.
В результате монголо-татарского нашествия вечевой принцип не терял свое объединяющее значение.
Во время правления Ивана Грозного была создана единая система управления, введен общегосударственный налог. Соборное уложение
принятое в 1649 г., окончательно закрепило крепостное право. Кроме того, в Уложении была ограничена компетенция местного самоуправления: отменено участие
представителей населения в судебных делах и т.п.
Дальнейшая история реформирования местного самоуправления связана с эпохой Петра I. В основном она касалась городского самоуправления русских городов.
В 1689 г. был издан указ, согласно которому за городом закрепляется право самостоятельно распоряжаться городской землей с согласия местного общества. Это
право осуществлялось через выборных старост и сотских.
Система государственного управления, созданная Петром I, сохранилась и после его смерти.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что «соотношение местного самоуправления с центральной властью в данный период носит разнообразный
характер. Оно в основном определялось политикой центральной власти»
1
.
21 апреля 1785 г. Екатериной II была издана знаменитая «Городовая грамота и городовое положение».
В «Жалованной грамоте на право и выгоды городам империи» под городской самоуправляющейся общиной понималось: наличие выделившихся своими
промышленными или специальными городскими профессиями равноправных граждан, управляющих самостоятельно, в качестве хозяев, всем хозяйством
общины и вообще заведующих всеми его материальными и духовными нуждами.
Таким образом, Жалованная грамота закрепила существование городского общественного, т. е. бессословного, самоуправления. По Жалованной грамоте
города приобрели свое окончательное устройство и городские сословия. Если до этого времени судебные дела решались в губернских и городовых
магистратах, то после возникают городские суды и полицейско-хозяйственные учреждения.
Судьба Жалованной грамоты городам была достаточно печальной. После смерти Екатерины Павел I отменил в 1798 г. «Городовое положение». Александр I
восстановил действие грамоты, но фактически восстановления городских учреждений не произошло.
При Николае I было введено (16 февраля 1846 г.) Положение для города С.-Петербурга, согласно которому все управление сосредоточивалось в руках
распорядительной Думы, состоявшей из 12 членов
^Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций вЗ кн. — М., 1997. — Кн. 1.
1
Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. — М.. 1995. -С.93.
(в основном купцов). Однако реально дума была полностью подотчетна генерал-губернатору.
Следующим этапом развития городского самоуправления явилась эпоха Великих реформ Александра II. Сразу же после освобождения крестьян было намечено
приступить к преобразованию городов. 20 марта 1862 г. было утверждено «Положение об общественном управлении города Москвы». Это было, говоря
современным языком, пробное положение.
В этом положении был ослаблен элемент сословности; впервые в городское управление были допущены крестьяне, уничтожено было привилегированное
положение дворян и купцов в распорядительной Думе (в ущерб мещанам и ремесленникам). Теперь общая Дума созывалась городским головою без предварительного
разрешения генерал-губернатора.
Городовое Положение 1870 г. вводило исполнительный орган - городскую Управу (городское общественное собрание) и совеща- тельный - городскую Думу.
Городское общественное управление занималось благоустройством городского хозяйства. Надзор за законным исполнением Положения был поручен губернатору на
точном основании правил данного Положения.
Одним из недостатков Городового Положения 1870 г. было соединение в лице городского головы председательства как в городской Думе, так и в городской
Управе, что практикуется до сих пор в некоторых городах России. Городская дума являлась органом, контролирующим исполнительный орган -Управу. Получалось,
что городской голова совмещал в себе и исполнителя, и контролера.
Основным результатом городской реформы 1870-х гг. стало освобождение городского управления от административного вмешательства губернатора, губернского
правления и местного полицейского начальства. Были созданы губернские присутствия смешанного состава. В них вошли: председатель окружного суда, председатель
земской управы и казенной палаты, городской голова. Губернские присутствия занимались не обсуждением хозяйственных дел города, а проверкой постановлений
Думы с точки зрения законности (раньше, этим занимался губернатор). В случае несогласия Думы с решением, губернского присутствия окончательное решение по
спорному вопросу выносил Правительствующий Сенат. Таким образом, вопросы разрешались Сенатом не по личным объяснениям губернатора, а по коллегиальному
множеству голосов.
Реформа 1861 г. сделала крестьян лично свободными и ликвидировала над ними власть помещика. Но земля передавалась общине.
Произошло расширение сферы действия общинной демократии. Согласно Манифесту 19 февраля 1861 г. было введено крестьянское самоуправление на уровне
волости, закреплено первичное звено — сельская община. Главой волостного общества является выборный из крестьян (как правило, зажиточный) — старшина. «В
рамках волости, — отмечает Л.И. Семенникова, — крестьяне самостоятельно, под руководством выборных решали такие вопросы, как: строительство школ,
пропаганда агротехнических знаний, организация пожарного дела, открытие библиотек, улучшение крестьянского быта, помощь и благотворительность для бедных»
1
.
Кроме крестьянских реформ (во множественном числе, так как для отдельных типов крестьян были свои условия реформирования) большое значение для
социального развития России имела реформа местного самоуправления. В соответствии с ней вводились выборные думы в городах и земствах, в губерниях и уездах.
Введение выборного местного самоуправления означало отделение общества от государства. Оно выразилось в следующем.
1. Самоуправление являлось важнейшим элементом гражданского общества западного типа.
2. Ломалась корпоративность российского общества, складывалось общество граждан.
3. Произошла частичная децентрализация: часть прав от государственного аппарата перешла к самоуправлению
2
.
Положение о крестьянах и о земских учреждениях было принято 1 января 1864 г. В составе органов местного самоуправления были представлены все сословия.
Сначала избирали уездные земские собрания, которые посылали своих гласных (депутатов) в губернское земское собрание. Однако выборы не всем предоставляли
равные права. Существовал ценз для земледельцев и граждан — 200 десятин земли или 6 тыс. годового дохода. Для крестьян выборы были не прямыми, а
многоступенчатыми. Больше всех получили преимущества дворяне: предводитель дворянства автоматически становился председателем земского собрания.
Губернские и уездные земские собрания формировали исполнительные органы - земские управы (соответственно губернские и уездные). Согласно реформе,
земства получили право собирать для собственных нужд налоги, а также нанимать служащих. К вопросам ведения земств были отнесены хозяйственные дела, школы,
медици-
Семенникова Л.И. Россия в мировом сообществе цивилизаций 1995. —С.267.
2
Там же. — С.270.
на, благотворительность. По сути, земства выполняли в тот период часть функций государства.
В 1889 г. был принят закон о земских начальниках. Согласно этому закону, местное крестьянское самоуправление было отдано под властный контроль земских
начальников — особых чиновников из числа местных дворян, которые соединили в себе административную и судебную функции. Было ограничено участие в
выборных органах гласных из крестьянства выбирает губернатор.
Новое Положение о губернских и уездных учреждениях было принято в 1890 г. Оно также усилило власть администрации (губернатора и министра
внутренних дел) над местным самоуправлением. Согласно Положению, для организации работы земств и контроля над ними были введены губернские
присутствия по земским делам. От земства в губернское присутствие входили губернский предводитель дворянства и один из губернских гласных. Выборы в земство
должны были проводиться строго по сословному признаку
1
на двух собраниях: в одном принимали участие только дворяне, в другом — остальные избиратели,
кроме крестьян.
Земельный ценз для дворян был снижен с 200 до 125 десятин. Результатом данной реформы стало увеличение представительства дворян в земствах; их
представителей стало больше, чем крестьян и горожан вместе взятых.
В 1900 г. земствам запретили увеличивать смету более чем на 3%1 от предыдущего года, но попытка введения финансового ограничения земств на практике не
имела успеха. Как отмечает Н.В. Постовой, «При всей ограниченности и противоречивости характера земской реформы, осуществленной на основе
"Положения о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г., ее сущность заключалась в изменении самых коренных условий системы
управления Россией, в разрушении ее старых основ и построении на началах почти совершенно ей до сих пор чуждой децентрализации и самоуправления»
2
.
Временное Правительство успело обратить внимание на местное самоуправление и собиралось повысить его роль в обществе. Так, 3 марта 1917г. была
принята декларация, касающаяся реформы местного самоуправления. В ее основу был положен принцип всеобщего избирательного права. Предполагалось
уменьшить влияние органов государственной власти на местное самоуправление. Для разработки
В земских собраниях участвовали три курии: дворяне, крестьяне и остальные граждане.
2
Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. — М., 1995. — С. 83.
реформы было создано Особое совещание по реформированию местного самоуправления. Основными направлениями реформирования должны были стать:
1) городское самоуправление — в одних городах предполагалось пересмотреть действовавшее на тот момент Городовое положение, в других — ввести его
впервые;
2) организация поселкового самоуправления (аналог упрощенного варианта городского устройства);
3) губернские и уездные земства, причем предполагалось ввести новую мелкую земскую единицу — волостное земство, а также нивелировалось влияние
государственной власти;
4) полиция; которая преобразовывалась в земскую и городскую выборную милицию; кроме того, были введены административные суды.
8.3. Местное самоуправление в России после 1917 года
После 1917 г. была создана новая структура общества. В ее основе лежали Советы, которые были призваны привлечь народные массы к управлению государством
в самом широком смысле этого слова. В 1918 г. была создана единая система Советов, которую возглавлял Всероссийский съезд Советов. На местах органами
советской власти являлись областные, сельские Советы. В основе из работы лежали принципы диктатуры пролетариата — союз рабочих и крестьян при
главенствующей роли рабочего класса — демократического централизма.
Советы полностью зависели от решений, принимаемых в партийных организациях, и не были самостоятельны. По сути, Советы дублировали партийную систему и
были ей подотчетны. С точки зрения законодательной практики можно выделить два момента: с одной стороны, дублировались функции и полномочия различных
уровней Советов, с другой — детально расписывались полномочия Советов по сферам деятельности, закреплялись формы работы по выполнению законов и
взаимодействию с населением. «Матрешечная» компетенция Советов — разные Советы имели одинаковую компетенцию, различие состояло лишь в разных
территориальных масштабах, и подотчетность вышестоящему органу могли привести к потере финансовых средств в любое время.
Помимо Советов существовали также исполнительные комитеты, которые имели двойное подчинение: вышестоящему органу управления и соответствующему
Совету, т. е. были также не самостоятельны в принятии решений. Реальная власть в государстве принадлежала партии.
Выборы в Советы на практике были безальтернативными, и это лишний раз свидетельствует о том, что Советы в действительности не были органами
государственного самоуправления. То, что решения принимались большинством голосов, свидетельствовало об отсутствии ответственности каждого участника,
хотя, с другой стороны, означало, что в принятии решений участвовал широкий круг лиц.
Хотя Советы не были органами местного самоуправления в период с 1917 по 1990 г., нельзя сказать, что самоуправление полностью изжило себя. Оно
существовало в форме общественного территориального самоуправления: в первые годы советской власти появились домовые, квартальные (уличные) комитеты. Они
имели в своем распоряжении финансовые средства и решали задачи коммунального и социального характера. Однако постепенно произошло подчинение домкомов,
уличкомов и др. Советам и их исполнительным органам. При исполкомах были созданы специальные органы — Советы домкомов, квартальных комитетов, куда
входили выборные представители последних.
Первоначально комитеты территориального самоуправления стали зарождаться в городах в конце 1980-х гг. Примером здесь послужила Москва. Традиция была
поддержана и другими российскими городами.
В сельской местности традиционной формой общественного самоуправления стали собрания проживающих там граждан. Также традиционно на селе выбирали и
старост.
С 1990 по 1993 г. Советы на местах выступали в двойной роли: с одной стороны, они все еще являлись органами государственной власти на местах, с
другой - органами местного самоуправления. Упразднение Советов произошло в октябре 1993 г. с выходом Указа Президента Российской Федерации «О
реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления РФ».
Таким образом, в период правления советской власти была выстроена система, основанная на иерархичности и подчиненности. Всё это необходимо было
реформировать в новых условиях жизни, с началом перестройки.
8.4. Местное самоуправление и создание гражданского
общества в России _____________________________
Проблема управления на местах, несмотря на широкую проработку этого вопроса в современной литературе и, что немаловажно, в литературе начала века, до сих
пор представляет собой камень преткновения в формировании системы органов власти.
Согласно ст. 12 Конституции РФ 1993 г., органы местного самоуправления исключаются из системы государственной власти. С точки зрения идеологии это
оправдано тем, что в отличие от системы государственной власти, удаленной от населения и подверженной бюрократизации, органы местного самоуправления
должны находиться в непосредственном и постоянном контакте с населением и служить для выражения и удовлетворения интересов последнего. С другой стороны, по
своим функциям, в которые входит и сбор налогов, являющийся прерогативой единственно государственной власти, органы местного самоуправления должны
принадлежать системе государственной власти. Данное противоречие лежит в основе множества конфликтов между властями субъектов Федерации и главами
местных администраций. По мнению В.И. Васильева, и мы с этой точкой зрения согласны, создатели Конституции скорее были движимы желанием «полнее учесть
особенности политического положения в России, быстрее отойти от старых форм государственного управления на местах, преодолеть сопротивление установлению
новых форм, обеспечить правовые гарантии необратимости утверждения этих форм» .
На основе рассмотренных теорий местного самоуправления можно выделить три альтернативы формирования органов местного самоуправления:
1) органы местного самоуправления полностью формируются вышестоящими органами власти;
2) вышестоящие органы власти лишь задают «правила игры», а представителей в органы местного самоуправления выбирает местное население;
3) совместное использование двух вышеназванных типов — часть состава работающих в органах местного самоуправления назначается государством, а часть
выбирается населением.
В настоящее время в России действует третий тип организации местного самоуправления, что свидетельствует о том, что сформировав-
]
Василъев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно -практич. пособие. — М.: Юринформцентр, 1999. —С.20.
шаяся система местных органов власти в России не является в полной мере ни системой местного самоуправления, ни системой местного управления. Она эклектична и
характеризуется, с одной стороны, автономией органов местного самоуправления и самостоятельностью в определении их структуры (ст.12 и 132 Конституции РФ), с другой —
значительной зависимостью местных властей от органов государственной власти вышестоящих уровней (ст. 4, 5 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в РФ»). Таким образом, можно утверждать, что в России сегодня существует парадоксальное новообразование, которое представляет собой децентрализованную систему местного
управления с достаточно широкими правами местных автономий".
В период 1988-1990 гг. в стране росло давление со стороны низших уровней власти, которые на фоне оживления политической жизни стремились к децентрализации и к
реальной власти. Толчком этому послужила чрезмерная централизация, стягивание функций и полномочий в высшие органы власти, что привело к инертности при
принятии решений, в результате чего назрела необходимость проведения реформ структуры государственной власти.
Н.В. Постовой выделяет два этапа реформирования самоуправления в 1990-е гг. Первый связан с начальными шагами реформ в 1990-1993 гг. и Законом 1990 г. «Об общих
началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Второй этап начинается 9 октября 1993 г., с Указа Президента РФ «О реформе представительных органов
власти и органов местного самоуправления РФ» и продолжается до сих пор. Однако данный подход, показывая решающие, переломные моменты и стороны реформы местного
самоуправления, не заостряет внимание на других существенных фактах.
Также можно выделить четыре этапа реформирования местного самоуправления.
1. 1990-1991 гг. Этот этап был связан с уже упоминавшимся законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР».
2. 1991-1993 гг. В этот период был принят аналогичный закон РСФСР (1991 г.).
3. Осень 1993 г.: ликвидация местных Советов, причем на местную администрацию до новых выборов были возложены все функции местного самоуправления. Слом
представительной власти.
Такова, на наш взгляд, ситуация на сегодняшний момент, т. е. до окончательного принятия пятая законопроекта, служащего «укреплению вертикали власти».
2
Васильев В.И. Указ.
соч. — С.20. Постовой Н.В. Указ. соч.
4. Декабрь 1993 г. — по настоящее время. В это время была принята Конституция РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Конституцией РФ и рядом других законов закрепляется положение, согласно которому местное самоуправление не входит в систему государственной власти, а представляет
собой одну из форм народовластия. По сути, в начале - середине 1990-х гг. произошел переход от «государственной» к «общественной» теории местного самоуправления.
Закрепленные в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наиболее общие принципы муниципального права предопределили дальнейшую
судьбу местного самоуправления в России.
Немаловажную роль в формировании системы органов местной власти сыграло Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О федеральной
программе поддержки местного самоуправления» и Постановление Правительства РФ «О некоторых мерах по реализации ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления РФ"».
Неадекватность существующей в России системы местного самоуправления сложившейся ситуации очевидна, в связи с чем возникает вопрос: а нужно ли в России местное
самоуправление вообще и если нужно, то в каких формах?
На этот счет существуют разные мнения. Например, В.И. Васильев считает, что «местное самоуправление необходимо как способ оптимизации государственного
управления, так как общественные процессы слишком сложны и многообразны». При этом суть местного самоуправления заключается в том, что «власть местного
самоуправления в делах местного значения осуществляется гражданами непосредственно и через выборные органы в рамках закона, но без вмешательства центральной
власти»
1
.
А.А. Замотаева признает, что «местное самоуправление — форма народовластия, обеспечивающая защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на
определенной локальной территории, из необходимости и неизбежности взаимодействия жителей этой территории . Местное самоуправление — неотъемлемая часть
общегосударственной системы сдержек и противовесов. В то же время местное самоуправление — не только оппонент, но и соратник государственной власти, а развитое
местное самоуправление освобо-
Васильев В.И. Указ. соч. — С. 11.
ждает органы государственной власти от «текучки», позволяет сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, способствующих оптимизации государственного
управления» .
Вместе с тем, если внимательно изучить тексты законов, в соответствии с которыми в течение первой половины 1990-х гг. формировалась система местного самоуправления,
нельзя не заметить, что, в отличие от Европейской хартии о местном самоуправлении, в которой говорится, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная
способность местных властей регламентировать значительную часть дел публичной власти и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах
местного населения»
2
, в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» утверждается, что местное самоуправление в РФ — признаваемая и
гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и осуществляемая под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы
местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций .
Определение и функции местной власти, записанные в Европейской хартии, как водится в документах международного уровня, достаточно размыты и неконкретны, из чего
можно сделать вывод, что этот документ не исключает и вообще не оговаривает принадлежность местной власти к системе органов государственного управления, в то время
как в цитированном Федеральном законе есть прямое указание на самостоятельность местного самоуправления и его независимость от центральной власти.
Исходя из вышесказанного, можно заключить, что действующие российские законы, регулирующие отношения в этой сфере, столь противоречивы и далеки от реальной
действительности, что естественным образом порождают ситуацию главенствующей роли неформальных правил.
Мы убеждены в необходимости местного самоуправления, но при этом оно никоим образом не должно противопоставляться государственной власти. В силу исторических
причин (именно на них обычно ссылаются противники концепции независимости местного само-
1Замотаева А.А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства: основные понятия и термины. Государственная власть и местное самоуправление в Рос-
сии. — М„ 1998. — С.57.
Европейская хартия о местном самоуправлении. Ст.З. Местное самоуправление: нормативная база. — М: Деловой Альянс, 1998. — С.4.
*ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Ст.2. — Там же —С.43.
управления), а также территориальных особенностей нашей страны на сегодняшний день Россия не готова придать местному самоуправлению ту меру независимости, свободы
и ответственности, наделить его достаточными финансовыми источниками, чтобы оно было именно тем/чем хотели его видеть создатели Конституции 1993 г.
Включение органов местного самоуправления в систему государственной власти представляется нам необходимым шагом, который, не внося кардинальных изменений
(ведь по существу органы местного самоуправления принадлежат системе государственной власти), позволит проводить дальнейшие реформы, избегая множества
противоречий.
Острый характер носит проблема противостояния региональных и местных властей. Сильное сопротивление местному самоуправлению наблюдается в тех субъектах
Федерации, главы которых открыто уклоняются от исполнения норм российского законодательства. Например, в Удмуртии попранные права местного самоуправления удалось
восстановить только после вмешательства Президента РФ.
Сегодня государственные полномочия передаются властями субъектов Федерации органам местного самоуправления по принципу «берите то, с чем мы не справляемся»,
причем без материальных и финансовых средств. Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности чаще всего остаются на бумаге. Во внебюджетных отношениях с
муниципальными образованиями государственная власть субъектов Федерации следует другому принципу: «распределяй и властвуй».
Региональные власти часто нарушают право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, аргументируя это тем, что населенный пункт
(сельский округ), в котором нет выборного органа местного самоуправления, не может претендовать на статус муниципального образования. Такое утверждение неправомерно,
по крайней мере, по двум причинам. Во-первых, после прекращения в октябре 1993 г. полномочий местных Советов народных депутатов в соответствии с указами Президента
РФ их функции перешли к местным администрациям, руководители которых получили статус глав местного самоуправления, т.е. местное самоуправление осуществлялось
повсеместно. Во-вторых, закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не требует установления или пересмотра статуса населенных пунктов
(городских и сельских поселений), в границах которых осуществлялось местное самоуправление. Он исходит из преемственности права жителей муниципального образования
на местное самоуправление, не допускает лишения этого права по причине их малочисленности, отсутствия муниципальной собственности или недостаточности доходов
местного бюджета.
Между тем при принятии уставов районов или городов населенные пункты и территории, где ранее осуществлялось местное самоуправление, без согласия населения
объявляются территориями, не получившими статус муниципального образования. Изменение границ территорий, где реализуется самоуправление, согласно Конституции и
упомянутому выше закону возможно только через референдум, так как сходы, собрания или опросы отражают мнение лишь части населения.
Противники местного самоуправления утверждают: если нет устава муниципального образования, то выборы проводить нельзя. Но согласно закону в таком случае
численность представительного органа должны установить законодатели субъекта Федерации или суд, если они этого не сделали. То же относится к установлению порядка
и даты проведения выборов.
Даже когда у муниципального образования нет своего устава и полномочного представительного органа, а власти субъекта Федерации затягивают принятие
соответствующего регионального закона, жители могут избрать орган местного самоуправления, обратившись в суд с заявлением о назначении даты выборов. Их права
защищает закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Приложением к
этому закону является «Временное положение о проведении выборов».
Еще один круг проблем включает вопросы о соответствии местно го самоуправления административно-территориальному устройств России, об оптимальной территории, на
которой должно осуществляться местное самоуправление, и блок вопросов, касающихся необходимости унификации моделей местного самоуправления на территории страны.
Следует заметить, что этот круг вопросов столь велик, что в данной работе мы коснемся этой темы лишь поверхностно, обозначим основные подходы.
Особенность административно-территориального устройства Российской Федерации такова, что с точки зрения управления городские образования и сельские поселения
приравниваются друг к другу. В то же время под терминами «город» и «сельское поселение» скрываются очень разные, неоднородные типы населенных пунктов. В ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в РФ» это