Богомолов В.А., Богомолова А.В. Антикризисное регулирование экономики: теория и практика

Подождите немного. Документ загружается.

получению услуг в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения; поддержка некоторых низкорентабельных и убыточных производств, ликвидация которых

нежелательна из-за опасности резкого увеличения безработицы или по другим причинам. При этом прибыльность как отдельных государственных предприятий, так и

государственного сектора в целом отступает на второй план. Основным источником финансирования таких предприятий являются налоговые поступления в бюджет.

Обычно основные критерии народнохозяйственной и социальной эффективности функционирования государственного сектора формулируют следующим образом:

• соответствие обеспеченности общественными благами национальным потребностям;

• вклад государственного сектора, в частности, в области инфраструктуры, научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, энергетики и экологии, в

снижение издержек частного предпринимательства и повышение его конкурентоспособности;

• вклад в обеспечение его национальной безопасности.

По отношению к объектам государственной собственности чисто производственного назначения, объектам бизнеса с государственным участием, государственному

имуществу, сдаваемому в концессию, аренду, цели и задачи эффективного управления формулируются по-иному. В этом случае управление государственной

собственностью должно строиться таким образом, чтобы обеспечивалась наибольшая экономическая эффективность.

Согласно ст.8 Конституции РФ в «Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы

собственности». А Гражданский кодекс РФ постулирует, что «Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на право

собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации —

республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации)» (ст.214).

Согласие Гражданскому кодексу управление государственной собственностью от имени Российской Федерации и субъектов РФ осуществляют органы государственной

власти в рамках их компетенции, государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане в случае и в порядке предусмотренных

законодательством.

Различные аспекты регулирования и управления государственной собственностью изложены в ряде законодательных документов: Законе РФ от 21 июня 1997 г. «О

приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ», Федеральном законе РФ «О государственном регулировании и

программах экономического и социального развития Российской Федерации», постановлении Правительства РФ «О передаче государственных предприятий, находящихся в

федеральной собственности, в собственность субъектов РФ».

Законодательство в области регулирования управления государственной собственностью и само осуществление этого регулирования страдают рядом недостатков.

В постановлении Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. «О концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ» выделены основные

недостатки в управлении государственной собственностью и определены цели, задачи и принципы управления.

Концепция определяет государственный сектор экономики как совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества,

закрепленного за федеральными и государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления

государственными учреждениями, государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в

коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджетный

процесс).

Не являются предметом рассмотрения этой концепции земля, недра, леса и другие природные ресурсы, принадлежащие Российской Федерации, объекты

интеллектуальной собственности и права на эти объекты.

В рамках упомянутой концепции Правительством РФ будут установлены меры ответственности федеральных органов исполнительной власти за реализацию

предоставленных им полномочий по управлению и распоряжению государственным имуществом.

Государство в силу многообразия объектов управления, их специфики, невозможности оперативной обработки актуальной информации о состоянии каждого объекта

управления, необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческих решений, в большинстве случаев не может и не должно определять способы

достижения цели, т.е. детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления. Способ достижения цели определяется в

рамках установленной (как правило конкурсной) процедуры назначения управляющего и утверждается уполномоченным государственным органом. Ответственность за

осуществление утвержденного способа достижения цели возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его деятельность, но и сводить к минимуму

риски государства в том случае, если запланированный качественный результат управления не будет достигнут.

Согласно вышеупомянутому постановлению Правительства РФ, в 1999 г. в Российской Федерации было 13 786 унитарных предприятий и 23 099 государственных

учреждений.

Функции по управлению унитарными предприятиями четко не разделены между федеральными органами исполнительной власти.

Министерство государственного имущества Российской Федерации наделяет унитарные предприятия имуществом, относящимся к федеральной собственности, и

согласовывает вопросы, связанные с распоряжением недвижимым имуществом, ведет реестр унитарных предприятий, решает вопросы их реорганизации, осуществляет

контроль за эффективностью использования имущества, закрепленного за ними.

Отраслевые федеральные органы исполнительной власти утверждают уставы унитарных предприятий, назначают и освобождают от должности их

руководителей, заключают, изменяют и расторгает контракты с ними. Правда, с большинством руководителей унитарных предприятий контракты не заключены, а

имеющиеся не предусматривают ответственности руководителей за результаты деятельности.

Количество унитарных предприятий, как уже указывалось, весьма значительно, основная их деятельность не всегда отвечает интересам государства.

Предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд

отрицательных свойств.

Юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению

имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляются единолично руководителем тарного предприятия, взаимоотношения которого с собственником

регулируются законодательством о труде. Напротив, круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определен

исчерпывающим образом. Вмешательство государственных органов в деятельность унитарных предприятий (их руководителей) вне установленного круга полномочий

является неправомерным.

Трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты

деятельности предприятия.

Определенные в упомянутой Концепции управления государственным имуществом цели и задачи управления унитарными предприятиями и учреждениями заключаются в

следующем.

• Повышение эффективности их деятельности, а также эффективности использования закрепленного за ними имущества.

• Оптимизация количества унитарных предприятий и учреждений.

• Создание системы экономического мониторинга, ужесточение контроля за деятельностью унитарных предприятий и учреждений.

• Погашение этими предприятиями и учреждениями кредиторской задолженности, прежде всего — по налогам, обязательным платежам и по заработной плате,

следствием чего должно стать увеличение поступлений в федеральный бюджет от использования государственного имущества, закрепленного за унитарными

предприятиями.

Д. Снижение расходов федерального бюджета на содержание казенных предприятий и учреждений.

Достижение этих целей и решение задач управления унитарными предприятиями и учреждениями связано как с построением системы взаимоотношений с их

руководителями, стимулирующей эффективную деятельность последних в интересах собственника, так и с непосредственным управлением государственным имуществом.

Для этого могут приниматься решения о создании, реорганизации, ликвидации юридических лиц, определении предмета и целей их деятельности, соответствующей целям

государства, приватизации государственного имущества, согласовании предложений по распоряжению государственным имуществом, осуществлении контроля за

использованием его по назначению и сохранностью, изъятии, и т.д.

Если принимается решение о несоответствии деятельности унитарного предприятия или учреждения его задачам, оно может быть преобразовано в акционерное

общество, либо проведена приватизация соответствующего государственного имущества иным способом, либо может быть осуществлена реструктуризация унитарного

предприятия.

«В результате массового акционирования государственных предприятий, — отмечает В.М. Шупыро, — естественным образом возник огромный набор пакетов акций,

закрепленных в госсобственности государство выступило не только в роли всесильного "начальника", разрешающего и регулирующего создание АО, но и в друге

своей ипостаси — учредителя последних»

Отправная позиция в решении этого вопроса, как представляется, разделение всех акционерных обществ с госучастием на две группы.

Первая группа включает акционерные общества, госпакеты акций которых целесообразно реализовывать в краткосрочной перспективе путем его продажи.

Вторая группа охватывает общества, государственный пакет акций которых разумно в течение относительно длительного времени сохранить за государством.

Основные задачи государственных органов здесь состоят в обеспечении устойчивой работы предприятия развитии целевой производственной деятельности, а также

получении существенных дивидендов на акции при условии направления необходимой части прибыли на развитие и модернизацию производства. Представители

государства в органах управления такого акционерного общества обязаны обеспечивать умеренно растущую курсовую цену акций, по возможности не допуская

спекулятивно резких изменений (для этого может быть использован широкий спектр средств, включая заключение договоров между акционерными обществами и

фондовыми институтами о маркетмейкерском и депозитарном обслуживании, а в отдельных случаях и выкуп самим акционерным обществом части своих акций).

По данным В.М. Шупыро, Российская Федерация является участником (акционером) с долей не менее 25% уставного капитала 2,5 тыс. акционерных обществ, а

всего Российская Федерация участвует в 3,9 тыс. хозяйственных товариществ и обществ. Кроме того, в отношении 580 акционерных обществ используется специальное

право на участие Российской Федерации в их управлении (специальное право «золотой акции»).

В зависимости от степени участия государства в уставных капиталах акционерные общества могут быть подразделены на следующие группы:

По организационно – правовой форме организаций, в уставном капитале которых имеется доля государства, подразделяются на :

Государство управляет принадлежащими ему акциями, а также осуществляет свои права участника в хозяйственных товариществах я обществах через институт своих

представителей, назначенных Правительством Российской Федерации. Общее их число составляет примерно 2000 человек, причем 99% из них — это государственные

служащие. Профессиональные менеджеры к управлению государственными пакетами акций привлекаются крайне редко.

Принципы и подходы к управлению акциями (долями), принадлежащими Российской Федерации, аналогичны механизму управления унитарными предприятиями и

учреждениями.

В каждом конкретном случае участия государства в хозяйственных товариществах и обществах должна быть определена и зафиксирована его цель, и именно ею должны

руководствоваться лица, привлекаемые в качестве управляющих. Способы достижения цели определяются государственными органами в исключительных случаях и только при

назначении государственных служащих представителями в указанные организации. Предложения о способе достижения цели представляются управляющими и оцениваются на

конкурсной основе.

Попытка установить оптимальный правовой статус руководителей госпредприятий (как казенных, так и коммерческих) осуществлена указом Президента РФ от 10 июня

1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой». Указом установлено, что правительство или уполномоченные им

федеральные органы исполнительной власти заключают с хозяйственным руководителем контракт, базирующийся не на трудовом, а на гражданском законодательстве. В

Указе перечислены обязательные условия, которые должны содержаться в контракте, включая порядок и условия его досрочного расторжения и даже ответственность

менеджера за ущерб, причиненный предприятию в результате его действий или бездействия.

В упомянутой выше работе В.М. Шупыро приводятся следующие данные. В федеральной собственности находятся объекты нежилого фонда общей площадью 337 млн м

, от аренды которых получено в 1995 г. 95,5 млн руб., в 1996 г. — 223 млн, в 1997 г. - - 305 млн и в 1998 г; — 466,6 млн руб. (в ценах 1998 г.).

Одним из направлений совершенствования системы управлений принадлежащими государству пакетами акций в хозяйственных обществах является создание

механизма контроля над деятельностью таких компаний. Очевидно, что первым шагом на пути создания такого механизма должно быть получение информации об их

деятельности и ее анализ. Поэтому чрезвычайно важным является создание реестра показателей экономической эффективности деятельности ОАО с участием

государства на основе отраслевых и территориальных баз данных, предусмотренное Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г.

В то же время наблюдается разрыв функций управления и paспоряжения государственным имуществом между многочисленными органами федеральной

исполнительной власти. Проблема усугубляется тем, что одновременно происходит процесс разграничения собственности по юридическим лицам между РФ и ее

субъектами, а пав кеты акций приватизированных предприятий на компенсационной основе передаются регионам. Многосубъектность управления государственной

собственностью возвращает ей статус «ничейной» собственности, за которую фактически никто не несет ответственности. Это приводит к значительным потерям

государственного имущества, нецелевому его использованию.

Эффективность в широком смысле следует понимать как соответствие потребностям, желаниям и ресурсам общества, клиента, пользователя и потребителя

. В рамках

этого определения можно оценить качество работы государственных служб.

Государство в рыночной экономике — это не более чем агент, выступающий от имени общества , но такой агент, роль которого сильно

возрастает и необходимость которого становится ясно ощутимой, когда речь заходит об обеспечении благосостояния всего общества, о достижении общественно

значимых целей.

Распространенное сегодня в некоторых странах мнение о том, что правительства должны меньше вмешиваться в те сферы экономической деятельности, где

эффективно работает рыночный механизм, должно подразумевать не уменьшение объема государственного управления, а изменение его форм и улучшение

качества

Эпштейн П. Измерение результатов деятельности в государственном секторе // Эффективность государственного управления / Под ред. С.А. Батчикова, С.Ю. Глазьева.

— M.I Консалтбанкир, 1998. —С.224.

Атктсон Э.Б., Стиглиц Дж.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора. —М: АспектПресс, 1995. — С.5-6.

3Бухарт Г. Ретроспективный анализ производительности в государственном секторе Эффективность государственного управления. — М.: Консалтбанкир, 1998.

7.2. Национализация и банкротство

В многочисленных публикациях, посвященных вопросам преобразования отношений собственности, было неоднократно показано, что приватизация и национализация

(ренационализация, деприватизация) выступают как две неотъемлемые и «равноправные» составляющие этого важнейшего из реформационных процессов.

Национализация и приватизация как правовые институты характерны для многих западных государств. Приватизация и национализация явление неразрывно

сопровождающие экономическую и государственную жизнь, более того, они - необходимый элемент этой жизни и правовой системы. Поэтому законы о приватизации и о

национализации являются важнейшими правовыми актами Российского государства.

Как свидетельствует опыт мирового социально-экономического развития, приватизационные процессы периодически сменяются процессами национализации —

обращения в государственную собственность имущества граждан и (или) юридических лиц. Национализация может подразумевать переход объектов частной, корпоративной,

акционерной собственности в федеральную собственность, в собственность субъекта Федерации, а также в муниципальную собственность.

Национализируемое (огосударствляемое) имущество может находиться в негосударственной собственности полностью или частично; де-юре или, что происходит

намного чаще, де-факто (в рамках набирающего силу общемирового процесса «расщепления прав собственности»), временно (например, на период проведения санации

стратегически важных предприятий с использованием средств государственного бюджета), либо без установления временных ограничений.

Разновидностью национализации является деприватизация — обращение в государственную собственность приватизированного раньше имущества. Примером

повторной национализации может служить деприватизация черной металлургии в Великобритании в 1967 г., которая была национализирована в первые годы после Второй

мировой войны, а затем подверглась денационализации очередным правительством консерваторов

. Уточним, что под денационализацией обычно понимается обращение в

собственность граждан или государственных лиц государственного имущества, либо созданного в этой форме, либо ставшего государственным в результате предыдущей

национализации.

'См.: Управление государственной собственностью (учебник) / Под ред. В.И. Кошкина, В.М. Шупыро. — М: Инфра-М, 1997.

В истории дореволюционной России как приватизация, так и национализация имущества, прежде всего связанного с обороной страны и ведением военных действий

(артиллерийские, пороховые заводы и др.), проводились неоднократно и использовались государством в зависимости от складывающейся обстановки. Поэтому в

принципе и национализацию, и приватизацию нельзя считать какими-то неожиданными и ранее неизвестными явлениями государственной и экономической жизни.

Конституция Российской Федерации признаёт принципиальна возможность «отчуждения имущества для государственных нужд» (п.З ст.35). В соответствии с этим

Гражданский кодекс РФ определяет: «Обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц

(национализация), производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества» (п.2 ст. 235).

На первом этапе экономических реформ в России преобразование форм собственности носило однонаправленный характер, осуществлялось посредством приватизации

объектов государственной и муниципальной собственности. Такой односторонний подход наносит в ряде случаев ущерб государству и регионам во имя удовлетворения

интересов частных компаний и лиц. К тому же итоги приватизации свидетельствуют, что применительно к определенным объектам приватизация порождает снижение

эффективности использования объекта, потерю его социальной значимости.

Решение об обращении в государственную собственность в порядке национализации принимается, как правило, на основе закона, определяющего условия, порядок и

механизм национализации конкретного имущества. В исключительных случаях национализация проводится путем принятия правительством специального постановления.

Предметом национализации является право частной собственности, причем, как правило, не просто на имущество, а на имущественные комплексы, на предприятия в

смысле ст. 132 ГК РФ. При этом нельзя забывать, что в процессе обмена акций (долей, паев) хозяйственных обществ на государственные облигации не происходит перехода

частной собственности на имущественный комплекс, а потому, согласно современному российскому законодательству, такой обмен не может расцениваться как

разновидность национализации.

Применительно к нашей стране необходимо также учитывать обстоятельство, что для большинства российских предприятий характерно преобладание морально и

физически устаревших фондов технологий. Так, согласно экспертным оценкам, около 80% отечественных предприятий остро нуждается в модернизации производства.

Собственными силами, без государственной поддержки российский частный капитал не в состоянии в настоящее время осуществлять реконструкцию и финансовое

оздоровление многих (если не большинства) своих предприятий.

Вопрос о национализации тех или иных объектов хозяйственной деятельности должен решаться в первую очередь с учетом целесообразности подобных действий. Цели

национализации могут быть разнообразны:

• сохранение предприятий и других объектов производственной и социальной сферы, имеющих стратегическое значение для обеспечения национально-

государственной безопасности страны или необходимых обществу;

• обеспечение экологической безопасности страны;

• защита потребителей от злоупотреблений, к которым может привести нахождение в частной собственности естественных монополий;

• осуществление структурной перестройки народного хозяйства;

• пресечение незаконного перевода прибылей за границу;

• установление контроля над использованием финансовых ресурсов, которыми располагают банки и другие учреждения кредитно-финансовой сферы;

• обеспечение реализации главных социально-экономических целей, намеченных национальным планом

При решении вопроса о национализации всего того, что составляет финансово-кредитную систему российской экономики, в первую очередь банков и страховых компаний,

не нужно забывать об альтернативных вариантах достижения цели — установления контроля за использованием финансовых ресурсов, которыми располагают банки и

другие учреждения кредитно-финансовой сферы. Огосударствление банков дает определенные выгоды физическим лицам — вкладчикам банков. Часть 2 п.1 ст. 840 ГК РФ

устанавливает, что «возврат вкладов граждан банком, в уставном капитале которого более пятидесяти процентов акций или долей участия, имеют Российская Федерация и

(или) субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования, ... гарантируются их субсидиарной ответственностью по требованиям вкладчика к банку»

Ходов Л. Г. Указ. соч.

Национализация в российском гражданском праве: история и современность. Инфра-М, 1999.

Целесообразность принятия государством на себя функций субъекта хозяйствования нередко отвергается по причине априорной, будто бы более низкой, чем у частных,

эффективности работы государственных (национализированных) предприятий; обычно данный тезис подтверждают ссылками на результаты конкретных сравнительных

обследований.

По этому поводу следует отметить два момента. Во-первых, в нынешних условиях хозяйствования ни одна форма собственности в принципе не позволяет осуществить

свои потенциальные экономические преимущества, и эффективная работа тех или иных предприятий совершенно независимо от формы их собственности возможна либо на

исключительном оборудовании, либо если продукт обладает заведомой конкурентоспособностью (например, нефть, газ, цветные металлы), либо в случае предоставления

государством особых льгот.

Во-вторых, нельзя игнорировать объективное различие между предприятиями коммерческого государственного субсектора и некоммерческого субсекторов.

Эффективность функционирования последних нельзя оценивать на основе традиционных рыночных показателей, особенно на макроуровне, который позволяет корректно

оценивать конечные итоги хозяйственной деятельности исключительно государственных предприятий, ориентированных на решение народнохозяйственных задач, с

которыми не в состоянии справиться рыночная конкуренция.

Согласно ч.З ст.35 Конституции РФ «принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии

предварительного и равноценного возмещения». Размеры возмещения зависят от того, о какой национализируемой собственности идет речь. Если дело касается

национализации частной собственности, созданной ее владельцами, то размеры возмещения могут быть определены исходя из рыночной стоимости имущества и

убытков, которые могут возникнуть у собственников в результате национализации. Иное дело, когда принимается решение об обращении в государственную

собственность приватизированного ранее имущества, полученного его новыми владельцами, как правило, по сильно заниженным ценам. В этом случае размеры

возмещения могут быть определены исходя из сумм, фактически уплаченных новыми владельцами во время приватизации государственного имущества с учетом

коэффициента инфляции.

Трудно не согласиться с утверждением, что «вопрос о целесообразности или нецелесообразности проведения национализации в России в масштабе, порядке и

условиях ее осуществления должен решаться исходя из прагматических соображений, а не политических предубеждений («орудие социалистического переустройства

российского общества» и т.п.). Тем более что уже есть прецеденты национализации (ЗИЛ и др.)»

По законодательству Российской Федерации национализированное предприятие может иметь статус унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного

ведения (ст.114 ПС РФ) или унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления (ст. И 5 ГК РФ).

Кроме того, в любой цивилизованной стране с развитой экономической системой одним из основных элементов механизма правового регулирования рыночных отношений

является законодательство о несостоятельности (банкротстве). Существование института банкротства обусловлено несколькими причинами. Во-первых, необходимо оградить

экономический оборот и его участников от последствий неэффективной работы тех, кто оказался не способен надлежащим образом исполнять принятые на себя

обязательства, если эта неспособность приобретает стойкий характер.

Поскольку юридические лица отвечают всем своим имуществом, следует предотвратить обращение всего или большей части этого имущества на удовлетворение

требований одного или нескольких кредиторов и лишение остальных кредиторов возможности получить хотя бы частичное удовлетворение.

Основная цель включенного в 1992 г. в российское право института несостоятельности состояла в том, что из гражданского оборота исключались неплатежеспособные

субъекты (в случае их ликвидации), задерживавшие развитие рыночных отношений и стимулировавшие рост неплатежей. В соответствии со ст.З Закона «О

несостоятельности (банкротстве) предприятий» 1992 г. рассмотрение дел о несостоятельности (банкротстве) предприятий было отнесено к компетенции арбитражных судов.

В настоящее время основным нормативным документом, регламентирующим процедуру банкротства, является Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)»

от 8 января 1998 г. № 6-ФЗ. Необходимость принятия нового закона была обусловлена не только несовершенством Закона 1992 года, но и тем, что вступил в силу новый

Гражданский кодекс РФ. Содержащиеся в двух последних нор-

'Управление государственной собственностью / Под ред. В.И. Кошкина, В.М. Шупы-ро. — М.:Инфра-М, 1997.

мативных актах понятия не состыковывались друг с другом, что вызвало сложности при рассмотрении дел в арбитражных судах.

Практика применения закона «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» 1992 г. с первых шагов показала его несовершенство, значительные пробелы.

Отсутствие механизма реализации создавало трудности при его исполнении. Так например, в соответствии с п.1 ст.6, прежде чем подать иск в арбитражный суд,

кредитор обязан был направить должнику извещение с требованием в недельный срок выполнить свои обязательства, а также предупреждение о том, что в случае их

невыполнения в течение указанного срока кредитор обратится в арбитражный суд. При этом непонятно было, какие действия должен предпринять кредитор в том

случае, если должник перестал получать почту (поменял адрес или просто скрылся). Судьи же отказывались принимать заявления к производству, если не был соблюден

так называемый претензионный порядок, даже если на уведомлении о вручении стояла отметка почты о невозможности вручения.

Этот пример характеризует не самый большой недостаток, присущий закону 1992 г. Имел он и более существенные пробелы.

В частности, как отмечают авторы статьи, посвященной анализу российского закона «О несостоятельности (банкротстве) предприятий», «само понятие и признаки

банкротства, которыми оперировал прежний закон, не отвечают современным представлениям об имущественном обороте и требованиям, предъявляемым к его

участникам»

. В соответствии с п.1 ст.1 указанного закона под несостоятельностью (банкротством) понималась неспособность удовлетворить требования кредиторов по

оплате товаров (работ, услуг), включая неспособность обеспечить обязательные платежи в бюджет и внебюджетные фонды в связи с превышением обязательств

должника над его имуществом или в связи с неудовлетворительной структурой баланса должника. Исходя из определения несостоятельности, заложенного в законе,

банкротом можно было признать предприятие только в том случае, когда кредиторская задолженность превышала балансовую стоимость имущества. А как быть в

ситуации, если общая сумма обязательств равнялась общей стоимости имущества, но само имущество является неликвидным и не может быть продано за эту сумму?

Ответа на этот вопрос закон не содержал.

В отличие от мирового опыта, исходящего из того, что банкротом может стать тот, кто не в состоянии оплачивать долги, российский закон 1992 г. создавал условия,

когда более-менее юридически грамотные руководители коммерческих организаций, не опасаясь банкротства и не расплачиваясь по обязательствам, могли довольно долго

использовать предназначенные для этих целей денежные суммы в качестве собственных оборотных средств, — лишь бы общая сумма кредиторской задолженности не

превышала стоимость активов этой организации. Действовавшие легальные понятия и признаки банкротства защищали недобросовестных должников и тем самым разрушали

принципы имущественного оборота. И как показывает практика, арбитражные суды признавали банкротами в основном лишь небольшие предприятия.

Федеральный закон 1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)» по-новому, путем указания на существенные черты, определил понятие о несостоятельности. В

соответствии со ст. 2 нового закона под несостоятельностью (банкротством) понимается признанная арбитражным судом или объявленная должником неспособность

должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей. Иными

словами, теперь при определении критериев несостоятельности (банкротства) принимаются во внимание лишь денежные обязательства должника и его обязанности по

уплате обязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды. Из определения исчезла несвойственная для него характеристика экономического положения должника, как

неудовлетворительная структура баланса.

Кроме того, закон 1992 г., в отличие от ныне действующего законодательства, не подразделял хозяйствующих субъектов-должников на различные категории:

юридическое лицо и индивидуальный предприниматель; торговое предприятие и фермерское хозяйство; промышленное предприятие и кредитная организация.

Признаки и процедуры банкротства для всех категорий хозяйствующих субъектов были одинаковыми, хотя совершенно очевидно, насколько различными будут последствия

их применения

Недостатки закона 1992 г. заставили Правительство РФ, Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве), арбитражные суды самостоятельно

восполнять пробелы в правовом регулировании данного института. Были разработаны и приняты Постановление Правительства РФ от 20 мая 1994 г. № 498 «О некоторых

мерах по реализации законодательства о несостоятельности (бан-

Витрянстй В.В., Баребони П., Петрова С. Новое законодательство о несостоятельности (банкротстве) // Хозяйство вправо. — 1998. —№ 3. — С.54.

Витряиский В,В. Реформа законодательства о несостоятельности (банкротства) 'Специальное приложение к Вестнику Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

— 1998. — № 2. -.- С.81.

кротстве) предприятий» и Распоряжение Федеральной службы по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению от 12 сентября 1994 г. «Временные

методические рекомендации по оценке финансового состояния предприятий, имеющих признаки несостоятельности» .

Изучая вопрос становления института банкротства в России, нельзя обойти вниманием такой орган, как Федеральная служба по делам о несостоятельности и

финансовому оздоровлению, имеющая статус самостоятельного федерального органа исполнительной власти. К основным задачам этого органа относится проведение

государственной политики, направленной на предотвращение несостоятельности предприятий, представление интересов государства при решении вопросов, связанных с

возбуждением производства по делу о несостоятельности предприятий и принятием решений о проведении санации государственных предприятий, оказание помощи

предприятиям, имеющим признаки банкротства и т.д. Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2264 «О мерах по реализации законодательных актов о

несостоятельности (банкротстве) предприятий» этому органу поручено представлять от имени государства интересы собственника при решении вопросов о несостоятельности

в отношении федеральных государственных предприятий, а также организаций, в капитале которых есть доля РФ. Согласно Постановлению Правительства от 20 мая 1994 г.

№498 «О некоторых мерах по реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве) предприятий» служба выступает от имени государства как кредитора при

решении вопросов о банкротстве предприятий любой организационно-правовой формы но случае неисполнения ими обязательств по платежам в федеральный бюджет и

внебюджетные фонды.

Новый закон регулирует весь спектр отношений, возникающих в связи с банкротством. Прежде всего, в нем определяются критерии и признаки банкротства, основания

применения к должнику соответствующих процедур. Специфической чертой закона является включение в него не только норм материального права, но и большое

количество норм процессуального характера, в частности требования к заявлению о признании банкротом, о подсудности дел, о видах процессуальных документов и т.д.

7.3. Социально-экономическое прогнозирование и индикативное планирование

В развитии методологии прогнозирования социально-экономических процессов большую роль сыграли научные разработки отечественных и зарубежных ученых -

А.Г. Аганбегяна, И.В. Бестужева-Лады, Л. Клейна, В. Гольдберга, А. Анчишкина. В их работах рассматривается значение, сущность и функции прогнозирования, его

роль и место в системе планирования, исследуются вопросы методологии и организации экономического прогнозирования .

Под прогнозом понимается суждение о возможных состояниях объекта в будущем, об альтернативных путях и сроках его осуществления. Процесс разработки прогнозов

называется прогнозированием. Согласно одному из определений, «прогноз — это комплекс аргументированных предложений (выраженных в количественной и качественной

формах) относительно будущих параметров экономической системы»

. Прогноз является необходимой предпосылкой разработки того или иного плана.

В СССР планирование выполняло как технико-экономические, так и экономические функции. «Народнохозяйственное планирование, — утверждалось в одном из

учебников, — выступает важнейшей формой экономической политики социалистического государства, оно имеет партийный характер. Планы развития народного хозяйства

являются директивным партийным документом и после утверждения высшими законодательными органами страны приобретают силу юридического закона»

Такой подход основывался на обобществленной форме собственности. В рыночной экономике использование директивного всеобъемлющего плана невозможно, что,

прежде всего, связано с существующей формой собственности. Однако частично он используется при планировании, например, бюджетов различных уровней,

функционировании государственных предприятий и т.д.

В рыночной экономике широко используется индикативное планирование, меняется сам подход к реализации принятой правительственной политики.

'Российская газета. — 1994. — 27 мая.

См.; Банкротство предприятий: Сборник нормативных актов. — М., 1995. — Ст.222.

См.: Бестужев-Лада И.В. Нормативное социальное прогнозирование. Возможные пу-

111

реализации целей общества. — М.: Наука, 1987.

"Прогнозирование и планирование в условиях рынка / Под ред. Т.Г. Морозовой, А.В. Пи-

М.: Юнити-Дана, 2001. — С.9.

Планирование народного хозяйства / Под ред. Л.Я. Бери. — М.: Экономика, . С.7.

Одной из важнейших теоретических проблем экономического прогнозирования является построение типологии прогнозов. Последняя может строиться в

зависимости от различных критериев и признаков целей, задач, объектов, методов организации прогнозирования т.д. К числу наиболее важных из них относятся:

масштаб прогнозирования, время упреждения, характер объекта, функция прогноза.

По времени упреждения прогнозы подразделяются на оперативные (до 1 месяца), краткосрочные (от 1 месяца до 1года), среднесрочные (от 1 до 5 лет),

долгосрочные (от 5 до 15-20 лет) и дальнесрочные (более 20 лет).

Связь различных видов прогнозов получает свое выражение также в последовательности их разработки: экономические прогнозы разрабатываются вслед за

прогнозами научно-технического прогресса, естественных ресурсов, демографических процессов и т.д.

По функциональному признаку (направлениям прогнозирования прогнозы подразделяются на два типа: поисковый и нормативный.

Поисковый прогноз основан на условном продолжении в будущем тенденций развития исследуемого объекта в прошлом и настоящем, и отвлекается

от условий, способных изменить эти тенденции (планов, программ и т.д.). Его задача — выяснить, как будет развиваться исследуемый объект при

сохранении существующих тенденций. Нормативный прогноз, в отличие от поискового, разрабатывается на базе заранее определенных целей. Его задача

— определить пути и сроки достижения возможных состояний объект прогнозирования в будущем, принимаемых в качестве цели. Во время как поисковый

прогноз при определении будущего состояв объекта отталкивается от его прошлого и настоящего, нормативны: прогноз осуществляется в обратном порядке:

от заданного состояния в будущем к существующим тенденциям их изменения в свете поставленной цели.

С типологией прогнозов тесно связан вопрос об источниках формации о будущем и способах прогнозирования. Различают основных источника

прогнозной информации: накопленный основанный на знании закономерностей протекания и развития следуемых явлений, процессов, событий;

экстраполяция существующих тенденций, закон развития которых в прошлом и настоящем достаточно известен; построение моделей прогнозируемых объект

применительно к ожидаемым или намечаемым условиям. По отношению к другим источникам информации применяют экспертный способ прогнозирования,

основанный на предварительном сборе информации (анкетирование, интервьюирование, опрос) и ее обработке, а также на, суждениях экспертов относительно

поставленной задачи прогноза.

Западные экономисты выделяют следующие основные теории планирования

• всеобъемлющий рациональный подход;

• протекционное планирование;

• аполитичная политика;

• критическая теория планирования;

• стратегическое планирование;

• инкрементализм.

Всеобъемлющий рациональный подход состоит из ряда процедур, при помощи которых уточняются задачи, проводится системный анализ, позволяющий

вырабатывать политические альтернативы, устанавливаются критерии для выбора оптимальной версии из этих альтернатив и анализируются результаты. При этом

анализ должен быть всеобъемлющим.

Аполитичная политика исходит из того, что планирование определяется как использование технических знаний для достижения политических или управленческих

компромиссов.

Критическая теория планирования анализирует методы распределения власти в обществе и определяет степень влияния этого распределения на планирование.

Она фокусирует свое внимание на неравномерном распределении власти и на важности свободных коммуникаций.

Стратегическое планирование зарождается в недрах корпоративного мира, что и определяет специфические особенности его принципов и методов, и отражает

недоверие к человеческим способностям предсказывать будущее. В этом заключается существенное отличие стратегического планирования от всеобъемлющего: оно

никогда не имеет логического завершения, а всегда касается частного и заранее выработанного. Стратегическое планирование основывается на представлении

случайностей и способности указать на необходимость организационной интеграции и координации для адекватного реагирования на возникающие случайности.

Инкрементализм как теория планирования исходит из того, что процесс принятия решения является бесконечно малым приращением, а выбор основывается на

последовательных, но ограниченных сравнениях нескольких альтернатив. В неопределенной обстановке группы

Более подробно см.: Кущ Г., Одоннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций.— М: Прогресс, 1981. —Т. 1.