Богомолов В.А., Богомолова А.В. Антикризисное регулирование экономики: теория и практика
Подождите немного. Документ загружается.
7.4. Зарубежный опыт индикативного планирования
Исторически первой формой индикативного планирования стала конъюнктурная форма, связанная с усилением влияния бюджета на темпы и пропорции
экономического роста по мере увеличения госбюджетных расходов в ВВП в условиях структурной перестройки экономик и их ускоренного развития.
В 1944 г. вышла книга П. Ландауэра «Теория национального экономического планирования». Система планирования, предложенная автором, позже стала
называться «индикативным планированием», рамках которого правительство воздействует на экономическое развитие скорее посредством координации и
обеспечения информацией чем с помощью решений и выдачи указаний
1
.
При индикативном планировании плановые документы содержат лишь контуры прогноза того, каким желательно видеть развитие экономики в целом, и кроме
того, фиксируют решения о государственных расходах и инвестициях, о текущих расходах госпредприятий. Прямой задачей плана здесь выступает координация
использования, прежде всего, государственных ресурсов, не претендующих на прямое определение решений частного сектора. Однако обнародуемые
макропараметры (включая темпы экономического роста) и основные параметры дельности государственных органов и предприятий призваны способствовать
формированию экономической среды, влияющей на действия частных предпринимателей. Это значит, что индикативное планирование оказывает воздействие на
частный сектор главным образом через спрос, через его стимулирующий или ограничительный характер, и только весьма опосредованным образом — через
госпредприятия — проявляется регулирующая роль давления предложения
2
. Предприятия, которые получают государственный заказ на производимую ими
продукцию, государственные инвестиции или налоговые льготы оказываются в доминирующем положении.
В мировой практике планирование представляет собой достаточно сложный и многоплановый вид экономической деятельности, который имеет следующие
принципиальные особенности.
1. Планирование всегда представляет собой предварительное принятие решений — оно направлено на достижение определенных результатов в перспективе.
2. Система планирования должна быть гибкой и способной адаптироваться к постоянным изменениям как объекта управления, так и внешней среды. План
нуждается в постоянной корректировке, поскольку достижение планируемого результата определяется действием большой совокупности условий и факторов,
приводящих к постоянным изменениям как в самом объекте, так и во внешней по отношению к нему среде. Будущее состояние любого объекта является
неопределённым.
3. Процесс планирования всегда направлен на достижение желаемого состояния экономики.
Необходимо определять приоритеты долгосрочного социально-экономического развития страны, разрабатывать целевые научно-технические программы.
Среднесрочный индикативный план рассчитан, как правило, на 5 лет. Он определяет приоритеты научно-технического и социально-экономического развития
страны, характерные для среднесрочного цикла индикативного планирования. Определяются возможные диспропорции и узкие места, затрудняющие социально-
экономическое развитие. Среднесрочный индикативный план позволяет вести поиск новых горизонтов, открывающихся вследствие глобального
НТП.
Годовое индикативное планирование отличается тем, что годовой цикл включает характеристику основных макроэкономических параметров (ВВП, инвестиции,
доходы, занятость населения и т.д.) и конкретные инструменты макроэкономического планирования (налоги, таможенные пошлины, процентные ставки .
По мере совершенствования и усложнения прогнозная деятельность стала отделяться от бюджетирования и методически, и организационно: если на первом
этапе национальные экономические планы (прогнозы) составлялись в министерствах финансов, то с начала 1960-х гг. создаются специальные плановые органы
(Генеральный комиссариат по планированию во Франции, Экономический совет в Канаде, Экономический консультативный совет в Японии, Центральное плановое
бюро в Нидерландах). В ЕЭС планирование быстро вышло на наднациональный уровень, органы Союза начали составлять кратко- и среднесрочные программы
хозяйственного развития региона, на основе которых готовились рекомендации для национальных экономик. Еще в 1962 г. появились «Перспективы экономического
развития ЕЭС на 1960-1970 гг.», затем были разработаны программы среднесрочной экономической политики на 1971-1975 и 1976-1980 гг.
Подключение к выполнению индикативных планов частных предприятий и территориальных властей с использованием налоговых льгот, льготных кредитов и
иных мер государственной поддержки в рамках селективной структурной политики породило соответствующую структурную форму индикативного планирования.
. См.: Ильин Р. Об индикативном (рекомендательном) планировании в капиталистических странах//Плановое хозяйство- — 1990. —№4. — С.11.
"См.: Индикативное планирование: о сущности и методологическом инструментарии. Российский экономический журнал. — 1997. — № 4. 'См.: Петров А. Н., Демидова
Л.Г., Климов С. М. Индикативное планирование: теория и пути совершенствования. — СПб., 2000
В ряде стран индикативные планы доказали свою эффективность в качестве одного из средств государственного макрорегулирования. Среди этих стран выделяется
Франция, причем французская система оказала стимулирующее влияние на развитие макропланирования в Германии и Великобритании, а в последнее время ее
принципы все более пристально изучаются и используются органами межгосударственного регулирования ЕС.
Во Франции система индикативного планирования использовалась при составлении четырех пятилетних планов начиная с 1947 г. Каждый план отличается
специфическими целями и ориентирован на решение таких задач, как модернизация производства, изменение структуры экономики, совершенствование
функционирования рынка, развитие жилищного строительства, образование, социальные преобразования и т.д.
В мировой практике существует достаточно много модельных инструментов и процедурных алгоритмов индикативного планирования. К первым относятся модели
трех типов:
1) макромодели среднесрочного планирования и перспективного прогнозирования в разрезе нескольких десятков отраслей (с выделением материально-
вещественного и денежного аспектов);
2) их модификации, полученные на основе использования межотраслевых балансов и системы национальных счетов;
3) одноуровневые разложимые динамические модели экономического роста, относящиеся преимущественно к классу моделей оптимального
программирования
1
.
Японские специалисты считают, что основной функцией индикативного планирования является ориентирование предприятий частного сектора экономики на
реализацию на практике государственной экономической политики. Появляется новая функция индикативного планирования — мотивационная. Следовательно,
важным для понимания процессов индикативного планирования является процесс, механизмы реализации индикативных планов.
С 1956 г. по настоящее время в Японии разработано 12 общегосударственных планов социально-экономического развития. Целью государственных планов
является решение наиболее важных проблем, встающих в тот или иной период.
Важнейшей отличительной чертой индикативного планирования в Японии можно считать его гибкость, обусловленную необходимостью разработки новых плановых
ориентиров, соответствующих изменяющимся внутренним и внешним условиям
1
.
По мере развития смешанной экономики и глобализации рынков эволюционировало и индикативное планирование: от «конъюнктурного» и «структурного» до
«стратегического». Эта эволюция заняла около 10 лет. Несмотря на изменения, основной остается координирующая функция индикативного планирования.
Ключевые разделы плана касаются экономического роста, инвестиций, финансовых потоков, сбалансированности экономики, инфляции и конкуренции. В большинстве
случаев стратегические задачи выражаются в конкретных плановых заданиях, но последние носят второстепенный характер. Главное содержание плана составляет
определение «актов государственного вмешательства», которые охватывают, во-первых, основные задачи государства в области экономического развития на
планируемый период, и во-вторых, их детализацию применительно к инвестированию и перераспределению государственных доходов с указанием источников
финансирования капитальных вложений и соответствующих государственных мероприятий (бюджетных субвенций, государственного кредитования, льготного
финансирования и т.д.).
Несмотря на то, что задания и показатели индикативного плана не являются обязательными, он, по сути, выступает в качестве активного средства
государственного регулирования экономики. С его помощью государство не только прогнозирует тенденции и показатели развития национальной экономики, но и
оказывает на них активное влияние. Оно может сравнивать плановые показатели с фактически достигнутым уровнем, а также проводить международные
сопоставления, выбирая в качестве базы сравнения сходные экономические системы в странах, где планирование отсутствует.
Важная составная часть системы государственного управления экономикой — различные целевые программы общенационального, регионального и местного
уровней, позволяющие форсировать развитие приоритетных отраслей хозяйства и отдельных регионов, привлекать для этого дополнительные инвестиции и
ресурсы.
При разработке стратегии правительство определяет главные приоритеты развития национального хозяйства, которые приобретают статус целевых
государственных программ.
Правительства развитых стран прибегают к целевым программам в тех случаях, когда обнаруживаются расхождения между интересами компаний частного
капитала и общегосударственными; если пред-
приниматели и владельцы капитала экономически не очень заинтересованы в решении общегосударственных проблем; когда правительство или местные органы
власти сами видят необходимость поддержать занятость отдельных фирм и корпораций в связи с кризисом или спадом производства; для нейтрализации
экономических и социальных негативных последствий рыночных отношений в инвестицией ной сфере; при формировании приоритетности инвестиционных
вложений с точки зрения общегосударственных или региональных интересов; для быстрой ликвидации дефицита отдельных материалов и готовой продукции,
возникающих в связи с конъюнктурными рыночными перекосами; для предотвращения срывов выполнения внешне экономических государственных обязательств.
Целевые программы в странах Запада служат также одним из инструментов структурной политики. В ряде отраслей — производственной и социальной
инфраструктуре, сфере НИОКР, ВПК — программы играют определяющую роль.
Широко известно осуществление программы ликвидации зависимости от импорта нефти из стран арабского Востока за счет форсированного освоения
нефтяных месторождений Аляски и строительства транс аляскинского нефтепровода (1976-1980 гг.). Средне региональных программ можно отметить
программу освоения развития ресурсов долины реки Теннеси, начатую в 1933 г. ещё президентом Ф. Рузвельтом, продолженную в 1970-1990 гг. и
пролонгированную до наших дней. Это типичная комплексная программа, преследовавшая социально-экономическое развитие всего штата Теннеси путем
совместного решения ряда частных задач: освоения потенциальных гидроэнергетических ресурсов; расширения существующих и создания новых водоемов,
служащих в качестве источников орошения земель; мелиорации и освоения засушливых земель штата; подъема сельскохозяйственного производства; развития
сети речного грузового и пассажирского транспорта; улучшения условий проживания населения, создания новых рабочих мест и зон отдыха, привлечения
притока населения из других штатов; улучшения экологических условий всего штата.
Федеральная программа «Освоение и развитие ресурсов долины реки Теннеси» является гордостью американских специалистов. По своим масштабам,
многоцелевой направленности и безошибочной быстроте реализации она не имеет себе равных.
И все-таки в области применения государственных целевых программ при проведении региональной политики лидирует Западная Европа. Интересный опыт
регионального программирования инвестиций накоплен в Германии. С помощью государственных целевых программ осуществлено развитие двух третей
территории ФРГ. Примечательно, что в основном законе этой страны фигурирует понятие «общественная задача», что в современном понимании соответствует
целевой программе.
В современных условиях для нашей страны наиболее целесообразно ориентироваться на разработку государственного стратегического плана развития
национальной экономики как трансформированную форму индикативного планирования. В соответствии с этим на федеральном уровне должен разрабатываться
стратегический план, в котором формулировались бы важнейшие стратегические цели развития общества, реализация которых на практике позволит осуществить
прорыв во всей экономической системе,
Рассмотрим законодательные особенности составления прогнозов в России.
Программа социально-экономического развития Российской Федерации - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития и
планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.
Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала,
накопленного национального богатства социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения
указанных факторов. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики. Прогнозы социально-экономического развития основываются на
системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов
отдельных общественно значимых сфер деятельности.
Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в нескольких вариантах, с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних
политических, экономических и других факторов.
Прогнозы социально-экономического развития включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической
ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и
качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем
образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.
Главной задачей прогнозно-аналитической стадии (стадии стратегического анализа) развития национальной экономики является определение допустимого
набора вариантов социально-экономического развития страны на основе анализа хода исследуемого процесса в прошлом и прогнозирования его возможного
протекания в будущем. На данном этапе разработки государственного стратегического плана реализуется на практике принцип вариантности планирования,
формируются требования к развитию национальной экономики, которые позволили бы реализовать возможные социально-экономические цели.
Важнейшим требованием, которое должно соблюдаться на прогнозно-аналитической стадии, является поиск возможных вариантов развития экономики страны.
Необходимо отметить, что в современных российских условиях государственное стратегическое планирование должно сочетаться с административными
методами государственного регулирования экономики. Последнее относится главным образом к предприятиям государственного сектора экономики, а также
предприятиям частного сектора экономики, которые вовлекаются в орбиту разработки и реализации государственных целевых программ.
Такого рода планово-прогнозные разработки государственные органы управления должны готовить совместно с представителями как государственного,
так и частного секторов национальной экономики. Другими словами, государственный стратегический план должен рассматриваться как результат
широкого общественной обсуждения путей развития национальной экономики и общества целом.
Кроме того, процесс разработки государственного стратегического плана должен предусматривать возможность осуществления постоянной его корректировки
по мере необходимости. В этих условиях бюджетно-налоговая, денежно-кредитная, научно-техническая и т. п. политика государства должна соответствовать логике
государственного стратегического плана.
Содержание конкретного механизма реализации государственного стратегического плана состоит в обеспечении целенаправленного воздействия
организационных структур представительной и исполнительной власти на субъекты хозяйствования всех форм собственности, направленного на достижение
намеченных целей стратегического плана. Последний может предусматривать разработку специального инструментария его реализации в виде государственных
целевых программ, контрактной системы и экономических стимулов. Контрактная система может включать государственные задания и заказы, объем которых
ограничивается возможностями государственного
бюджета.
Разработка механизмов реализации государственного стратегического плана в условиях переходной экономики России должна опираться на инструменты
государственного регулирования экономики, разработанные и апробированные мировой и отечественной практикой.
Глава 8
Альтернативы и перспективы местного самоуправления
8.1. Модели местного самоуправления
В любой стране именно то место, которое занимают органы местно власти, определяет как основы политического устройства, так компетенцию, меру
ответственности местной власти. Однако в России, несмотря на наличие фактически определенной и законодательно закрепленной концепции построения
органов государственного управления, до сих пор не существует унифицированного, научно обоснованного подхода к роли местного самоуправления, к тому,
каковы должны быть его территориальные и финансовые основы.
Между тем основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан.
При этом вопрос рациональности государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы
наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением
централизованных средств и ресурсов. Однако многие задачи реализуются не в
государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях
1
компактного
проживания граждан — муниципальных образованиях.
В разных странах в разные годы термин «местное самоуправление» понимался по-разному.
Юридически на международном уровне понятие «местное самоуправление» было закреплено в 1985 г., когда была принята «Европейская хартия о местном
самоуправлении». В п.1 ст.З этой хартии говорится: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления
регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»
'Европейская Хартия о местном самоуправлении // Местное самоуправление: нормативная база. — М.: Деловой Альянс, 1998. — С.4.
Можно выделить несколько наиболее распространенных теорий самоуправления: теорию «свободной (естественной) общины», «хозяйственную», «государственную» и
«политическую» теории.
В начале XIX в. немецкими учеными Гербером, Аренсом, Э. Мейером, О. Лабандом, О. Ресслером была сформулирована теория «свободной общины». Она
возникла в период наибольшей популярности теории естественного права, в основе которой лежали идеи английского философа Дж. Локка. Согласно теории
«свободной общины», общины, будучи предшественниками государства, должны оставаться независимыми от него. При этом круг взаимодействия общины и
государства должен ограничиваться совместным решением наиболее общих вопросов. Практического применения эта теория почти не получила, так как в ней
заключена опасность для целостности и единства государства.
Основоположниками государственной теории считаются немецкие юристы — Л. Штейн и Р. Гнейст. В России к сторонникам этой теории относят В.П. Безобразова,
А.Д. Грановского, К.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского.
В отличие от теории «свободной общины» государственная теория местного самоуправления не противопоставляет государство и местный уровень власти,
приравнивая органы местного самоуправления к органам государственного управления. Другими словами, концепция «государственной» теории исходит из того, что
органы местного самоуправления в то же время являются органами государственного управления. Считается, что компетенция органов местного самоуправления
полностью делегируется им вышестоящими уровнями власти и не имеет какой-либо «естественной природы».
Постоянная потребность местных органов власти в финансовых средствах для расширения расходов приводит к усилению контроля за местным
самоуправлением со стороны государства. Однако зачастую функции государства не ограничиваются лишь контролем за целесообразностью расходования средств, а
распространяются на другие виды деятельности органов местного самоуправления, направляя их в нужное для государства русло.
«Политическая» теория местного самоуправления исходит из того, что само управление местными делами должно осуществляться на безвозмездной основе. При
этом предполагается, что работа в органах местного самоуправления — это не основная деятельность наиболее авторитетных представителей местного населения.
В терминах современного законодательства можно провести аналогии между политической теорией местного самоуправления и территориальным общественным
самоуправлением, которое по своей сути является «самоорганизацией граждан по месту их жительства и части территорий муниципального образования для
самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив вопросах местного значения непосредственно населением или через
создаваемые им органы территориального общественного самоуправления» .
Существует несколько моделей местного самоуправления, характерных для разных стран. Одна из них именуется «позитивной»: полномочия местных органов
устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Органы местного самоуправления не вправе принимать решения, выходящие за этот
подробный перечень. В основном данная модель действует в англосаксонских странах: США, Великобритании, Канаде, а также в Дании и Израиле.
Другая модель основана на «негативном» принципе регулирования. Местные органы власти могут осуществлять лишь те полномочия, которые прямо не
запрещены законом и не закреплены за какими-либо другими органами. Данная модель характерна для стран ЕС. Этот принцип закреплен в п. 2 ст. 4 Европейской
хартии местного самоуправления 1985 г.: «Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для
осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти»
2
.
В США, как было указано, существует подробный перечень того, что могут, а что не могут органы местного самоуправления, т. е. здесь действует модель,
основанная на «позитивном» принципе. Действия, выходящие за рамки полномочий местного органа, считаются противозаконными. Здесь действует «правило
Диллона», которое гласит, что любое сомнение суда относительно полномочий муниципалитетов трактуется не в их пользу, а спорные положения отрицаются.
В США регулирование местного управления производится только штатами. Местные органы создаются исключительно в соответствии с законами штатов,
поэтому и их полномочия полностью исходят от штатов. Юридический статус, территориальные границы, организационные формы и полномочия местных властей
определяются без
1ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Местное самоуправление: нормативная база. — М: Деловой альянс, 1998. — С.57.
2Яндиев М. И. Региональные и местные бюджетные системы. — М.: ТЕИС, 1997. — Прил. 1: Европейская хартия о местном самоуправлении (русская версия Страсбург.
Совет Европы).
вмешательства федерального правительства, или правительства какого бы то ни было другого штата. Результатом этого является отсутствие единых принципов
административно-территориального деления, организации и функционирования местных органов власти, что ведет к многообразию, плюрализму форм местного
самоуправления.
Органы власти штатов и местные органы власти автономны в проведении бюджетной политики, в том числе имеют собственные непересекающиеся налоги и даже
независимые налоговые службы. Значительное место в отношениях между федеральным, региональными и местными бюджетами занимают трансфертные платежи;
местные бюджеты на 40% состоят из отчислений из вышестоящих бюджетов. К местным налогам относится налог с продаж, причем объектом налогообложения
являются валовая выручка с реализации и оборот по оказанию услуг населению. Местный подоходный налог в некоторых штатах отсутствует. Налогообложение
производится в штатах по единой схеме, различия заключаются в величине льгот и ставках. Объекты налогообложения, а также величина необлагаемого минимума в
разных штатах разные. Подоходные налоги, уплаченные на нижестоящих уровнях, подлежат вычету из доходов, по которым осуществляется выплата федеральных
налогов (обратная ситуация наблюдается в штатах Алабама, Аризона, Юта и Индиана).
Налог на прибыль корпораций взимается в 45 штатах. По налогу с наследства размер ставок варьирует по штатам и зависит от степени родства между
наследодателями наследополучателям. По данному налогу также существует необлагаемый минимум, который различается по штатам.
Расходные полномочия по своей сути означают функции, возложенные на местные органы управления. Они могут быть разделены на две большие группы
1
:
1) в области социального обслуживания и коммунального хозяйства (организация школьного обучения, руководство библиотека
ми, общественными парками, здравоохранение, социальное обеспечение);
2) административно-управленческие функции (поддержание порядка, обеспечение противопожарной охраны, руководство юсти
цией, взимание налогов, проведение выборов, регистрация актов гражданского состояния, контроль за качеством товаров, планирование строительства и
городское планирование, руководство государственной службой).
]
Шургына Е.С. Муниципальное право. — М.: Дело, 1999. — С.406.
За счет федеральных расходов происходит финансирование различных местных проектов — строительства дорог, мостов, тоннелей. Прямо или косвенно
оказывается помощь бедным семьям в финансировании медицинской помощи, осуществляется строительство жилья для малообеспеченных семей и т.д.
Государственные учебные заведения финансируются преимущественно из местных бюджетов. Администрирование расходных и доходных полномочий
осуществляется на всех уровнях власти.
Субсидии, предоставляемые штатам, распределяются среди местных сообществ в зависимости от количества жителей, налоговых возможностей и дохода на душу
населения (горизонтальное распределение).
В США финансовое выравнивание минимизировано. Практически нет никаких федеральных расходов, которые бы специально выделялись для компенсации
расходов экономически слабых регионов. Однако на уровне местных органов власти существует некоторое долевое распределение доходов, хотя и в весьма
ограниченных размерах.
В отношении займов федеральное правительство оказывает косвенное влияние на процентные ставки по местным ценным бумагам (обязательствам, в
основном облигациям), освобождая от уплаты федеральных налогов по процентам. В целом же, долги каждого уровня власти не обеспечиваются гарантиями другого
уровня.
Германия относится к странам, где действует принцип «негативного» регулирования местной власти.
Основной Закон (Конституция) Германии предоставляет местному самоуправлению самостоятельно распоряжаться своими собственными делами. В нем не
оговорен список конкретных функций местных правительств, но они могут быть перечислены в конституциях земель. В частности, местные власти
ответственны за строительство местных дорог, электроснабжение, подачу воды и природного газа, состояние канализационных систем, градостроительство,
строительство и ремонт школ, театров, музеев, больниц, спортивных сооружений и государственных плавательных бассейнов. Местные власти, а также
оказывают социальную помощь.
В соответствии с Основным законом (Конституцией) Германии федеральное правительство и земли проводят независимую бюджетную политику. Разграничение
предметов ведения и компетенции осуществляется на принципе выделения субсидий. Это означает, что федерация ответственна только за значимые для всех
проекты. Земли и местные органы лучше представляют себе слабые и сильные стороны экономической ситуации и ответственны за местное и региональное
развитие. Но, в отличие от США, в Германии федеральное правительство имеет право вмешиваться в дела земель, если последние и местные органы власти не могут
самостоятельно решить какие-либо задачи. Одним из объяснений данному явлению является проведение единообразной для всех политики.
Земли не обладают правом устанавливать размеры налогов, и их обычно устанавливает федеральное правительство (единственное исключение составляет
местный предпринимательский налог, который могут устанавливать местные органы власти). Однако земли могут влиять на общую политику государства путем
принятия налогового законодательства. Между землями и федерацией идет обсуждение распределения доли общих налогов. Часть поступлений от подоходного
налога и НДС относится к местному уровню. За это местные органы власти уступают часть местного предпринимательского налога как федеральному уровню, так и
землям.
Налоги, кроме общих, применяет только один уровень власти. К местным налогам в Германии относятся:
• уже упоминавшийся местный предпринимательский налог;
• налог на недвижимость;
• местные акцизные налоги.
В Германии действует принцип горизонтального распределения поступлений от налогов: распределение между местными правительствами только отчасти зависит
от местного объема сбора налога (например, это верно для местной доли личного подоходного налога).
В Германии функции местного управления делятся на три группы: 1) добровольные, 2) обязательные и 3) порученные. Обязательные и порученные вышестоящими
органами власти функции являются основными.
В особо важных инвестиционных проектах земель и местных органов власти принимает участие и федерация, которая может предоставлять субсидии на конкретные
цели:
1) предотвращение или устранение угрозы всеобщей экономической стабильности;
2) выравнивание региональных различий в экономическом развитии;
3) принятие мер в целях дальнейшего экономического роста.
Средства выделяются на основе единых требований и в соответствии с региональными приоритетами.
В Германии осуществляется горизонтальное выравнивание по землям. Кроме того, между земельными и местными правительствами осуществляются меры по
вертикальному выравниванию финансовых возможностей, так как для местного уровня налоговые поступления являются недостаточными. Субсидии местным органам
власти предоставляются под конкретные цели или для свободного использования. Цель такого выравнивания — сократить неравенство внутри каждой земли. Размер
предоставляемых субсидий зависит от численности населения, от объемов налоговых поступлений в землях. Местные доли земельных налоговых поступлений в разных
землях не одинаковы.
Великобритания также относится к странам, где действует «позитивное» регулирование. Как считают сами британцы, местное самоуправление обязано своим
существованием закону. Для получения дополнительных полномочий необходимо пройти либо сложную процедуру, связанную с обращением в Парламент (для
выпуска «частного» закона), либо, что проще, обратиться к государственному секретарю (министру) с просьбой о выпуске необходимого указа, который, однако,
обычно утверждается Парламентом.
Ситуация была несколько смягчена после принятия в 1972 г. закона о местном управлении, который позволил местным советам расходовать ежегодно не более
двух пенсов с каждого фунта налогов на любые цели.
Правительство Великобритании обладает правом регулировать финансовую деятельность английских муниципалитетов. Это возможно в силу того, что половину
бюджетов муниципалитетов составляют дотации из государственной казны (косвенное воздействие), а также потому, что правительство обладает правом
непосредственного уменьшения местных налогов'.
К местным налогам относятся:
• подушный налог;
• налог на компании, имеющие представительства на территории района;
• плата с лиц, проживающих в муниципальных домах;
• другие налоги, носящие территориальный характер.
Муниципалитеты несут ответственность за жилищное строительство и планирование, обеспечение людей жильем, систему образования, общественное питание,
защиту интересов потребителей, наличие медикаментов в местных аптеках, охрану окружающей среды, уборку мусора, очистку улиц, поддержание в хорошем
состоянии дорог, парков, музеев, библиотек, общественных купален, бань, кладбищ, предоставление социальных услуг инвалидам и тяжелобольным, наличие
достаточного числа мест для парковки машин, соблюдение правил гигиены труда на предприятиях.
Основная часть расходов местных органов идет на содержание школ и дошкольных учреждений, но средним и крупным начальным школам предоставляется
право выходить из-под контроля местных органов власти и получать бюджетное финансирование непосредственно из государственной казны. Муниципалитеты могут
предоставить финансовую помощь в оплате жилья тем людям, которые, по мнению муниципалитета, не могут все расходы нести самостоятельно. Полиция (кроме
Скотленд-Ярда) также непосредственно подчиняется местным органам власти. Примечателен тот факт, что муниципалитеты не несут ответственности за систему
здравоохранения, однако существуют соглашения между управлениями государственной системы здравоохранения и местным самоуправлением для принятия
скоординированных решений.
Органы местного самоуправления Великобритании в последнее время все меньше прибегают к выпуску муниципальных ценных бумаг (облигаций)'. Это
связано с тем, что муниципалитеты имеют возможность займа средств под низкие проценты и на длительный срок у центрального правительства через Социальный
совет по займам (Public Works Loan Board). Однако, как считают эксперты, скоро должно произойти изменение «правил игры» в данной области: будут введены
квоты на заимствования через этот совет, а также повышение ставок кредитования. В результате муниципалитеты возвратятся к банковскому кредитованию и
эмиссии долгосрочных облигаций.
Канада, как США и Великобритания, относится к странам с «позитивной» моделью регулирования органов местного самоуправления.
Бюджетный федерализм Канады несет в себе черты как американской, так и германской модели. С одной стороны, в Канаде наблюдается высокий уровень
децентрализации, достаточно большой перечень полномочий предоставлен провинциям; с другой стороны, как и в Германии, важную роль также играют
перераспределительные процессы, т. е. финансовое выравнивание.
Канадские муниципалитеты обладают самостоятельностью по отношению к установлению налогов. Основная часть налогов взимается с владельцев недвижимого
имущества. Существует еще два налога —
1
Например, так поступил кабинет М. Тэтчер в отношении 21-го муниципалитета, которые установили гораздо более высокий подушный налог в фонды местных
органов власти, чем предполагало правительство. Высокий суд, куда обратились рассерженные муниципалитеты, признал действия правительства правильными.
Костиков И. Рынок муниципальных облигаций: мировой опыт и российская специфика. //Мировая экономика и международные отношения. — 1999. — № 1.
на бизнес (промышленную или деловую собственность) и на собственность.
Муниципалитеты также устанавливают сборы на застройку своей территории, исходя из стоимости земли.
Оценка собственности для целей налогообложения производится провинциальными властями, так как считается, что в провинции необходим единый подход
к формированию скидок с данного налога. Оценке подлежат лишь здания и земля, она не распространяется на мебель, обстановку и оборудование. Оценка
производится без собственника, он оповещается об изменении стоимости собственности и налоговой ставки
1
.
На местном уровне, как и на уровне провинций, имеются весьма значительные различия в доходах и расходах. И в то же время в определенной степени уровни
доходов соотносятся с экономическим потенциалом местности, даже, несмотря на различия, существующие между провинциями в предметах ведения и
финансовых ресурсах. Поскольку слабые в финансовом отношении местные общины также получают трансферты от провинций, для предоставления субсидий
местным правительствам приходится формировать собственные фонды для выравнивания финансовых возможностей.
Размеры долга муниципалитета в Канаде строго регулируются. Долгосрочный долг местных органов власти не должен превышать 42% размера бюджета и не может
быть больше 1% стоимости собственности, облагаемой налогом. Выплаты по долгам не могут составлять более 20% текущих расходов местного органа власти. Выпуск
ценных бумаг местных органов власти должен обязательно быть целевым.
За возникновение дефицита бюджета мэр и члены городского совета отвечают всем своим личным имуществом в судебном порядке вплоть до уголовной
ответственности, если дефицит бюджета возник по их вине.
К местному управлению во Франции относятся коммуны, департаменты и округа, в основе которых лежит «негативный» принцип регулирования. Считается, что
государство должно решать проблемы общегосударственного значения, в то время как интересы жителей конкретной местности должны быть представлены
территориальными коллективами.
К прямым местным налогам во Франции относят налог на профессию и три налога на семью, уплачиваемые всеми, проживающими на территории органа
местного самоуправления.
]
Яндиее М.И. Указ. соч. — С.82.