Билеты - Экзаменационные ответы по административному праву

Подождите немного. Документ загружается.

Первые из них - административно-правовые методы. В них проявляются все основные

качества, присущие государственно-управленческой деятельности, в рамках которой

реализуется исполнительная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или

ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной власти, управляющее

воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-

правовых форм управления. Налицо - прямая связь между административно-правовыми

формами и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод

управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах

управления.

32Формы осуществления исполнительной власти.

§ 2. Виды административно-правовых форм

Их регламентация имеет важнейшее значение с позиций обеспечения режима законности

в сфере государственного управления.

Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным

основаниям. Наиболее распространенным и обоснованным является их подразделение на

правовые и неправовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру

вызываемых ими последствий.

Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а

потому они в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве

административно-правовых форм управления. Речь идет о любых внешне выраженных

действиях соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых

непременно влечет за собой наступление определенных правовых последствий. Они

являются административно-правовыми формами в собственном смысле, т.е. формами

реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически властных

полномочий. Это прежде всего правовые акты. Неправовые формы прямых юридических

последствий не влекут. Например, это проведение семинаров, совещаний, инструктивных

сборов, обработка получаемой информации и т.п., т.е. осуществление различного рода

организационных действий либо материально-технических операций (экспедиция,

транспорт, охрана и т.п.).

Таким образом, классификационный подход к формам управления подводит к выводу о

наличии правовых либо неправовых форм. Реализация исполнительной власти возможна

только в административно-правовой форме. Внутриорганизационная деятельность может

быть выражена в обеих формах.

Административно-правовые формы могут быть классифицированы по ряду критериев,

образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц):

а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и

базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические

последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные,

разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечительные

действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать

степень их связи с изданием правовых актов управления;

е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например,

подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках

административного производства);

ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и

многосторонние (административно-правовые договоры);

и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного

или военного положения;

к) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с

законодательными (представительными) либо судебными органами;

л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы

собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие,

коллективные, частные, индивидуальные объекты);

м) по юридическому содержанию: предписывающие, запретительные либо дозволительные.

Таким образом, исполнительная власть имеет только юридические формы своего выражения

(власть не может быть выражена в семинарах и совещаниях, в моделировании, в

делопроизводстве и т.п.). В их системе главенствующая роль отводится правовым актам

управления.

33Понятие и виды актов исполнительной власти.

Правовые акты управления: понятие, юридическое значение

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-

правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Наиболее значимые

качества, определяющие юридическую природу правового акта управления, следующие:

б) издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-

управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим

законодательством либо административно-правовыми нормами;

в) это юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной

власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-

управленческой деятельности;

г) представляет одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное

началами, характеризующими исполнительную власть в целом;

д) содержит в себе юридически властное предписание субъекта исполнительной власти,

обязательное для адресата; он императивен;

е) определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;

ж) может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или

прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы),

либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или

прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа;

з) он подзаконен, т.е. может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в

соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами в интересах

обеспечения их исполнения;

и) занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает

соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам

вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;

4. Виды правовых актов управления

В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные и

индивидуальные.

Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного

права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные

управленческие общественные отношения путем установления определенных правил

должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное

применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т.е. персонифицированного, адресата

(например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, в санитарно-

гигиенических правилах и т.п., распространяются на всех, кто так или иначе совершает

определенные действия в названных областях).

Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации

исполнительной власти. Это - юридические акты подзаконного административного

нормотворчества или правоустановительные акты. Их подзаконность - свидетельство

вторичности такого нормотворчества. Тем не менее роль управленческих нормативных актов

существенна, что находит свое выражение в их содержании.

Такого рода правовыми актами:

а) обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных

объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т.п.);

б) конкретизируются нормы высшей юридической силы, т.е. содержащиеся в

законодательных актах. Например, на основании Федерального конституционного закона "О

Правительстве Российской Федерации" последним был утвержден Регламент Правительства,

конкретизирующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в названном Законе;

г) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы. Например,

программы приватизации, демонополизации и т.п.;

е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные

обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере

государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о въезде в

Российскую Федерацию и выезде из нее;

Нормативные акты управления являются одним из источников российского

административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и

прекращения конкретных административно-правовых отношений, но сами их не создают.

Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республиканское, краевое, областное и

т.п. значение, т.е. издаваться исполнительными органами всех субъектов Федерации и

действовать в соответствующих границах. Вместе с тем нормативные акты могут издаваться

исполнительными органами различного уровня, наделенными отраслевой (ведомственной)

или межотраслевой компетенцией. В специально предусмотренных административно-

правовыми нормами случаях нормативные акты отраслевого характера могут быть

юридически обязательными и за пределами данной отраслевой системы. Например,

Правительством РФ установлено, что Федеральная антимонопольная служба по вопросам

своей компетенции вправе принимать постановления, обязательные для исполнения всеми

министерствами, другими органами исполнительной власти, организациями независимо от

их ведомственной подчиненности и формы собственности. Аналогичную юридическую силу

имеют нормативные акты некоторых других исполнительных органов с межотраслевой и

отраслевой компетенцией.

Индивидуальные акты в отличие от нормативных носят ярко выраженный

правоисполнительный (правоприменительный) характер. По своему юридическому

содержанию это - распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое

выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов

исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений (предписаний) проявляется в

том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела или

вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они

персонифицированы, т.е. являются юридическими фактами, вызывающими возникновение

конкретных административно-правовых отношений. В качестве показательного примера

индивидуального административно-правового акта может служить приказ о назначении того

или иного лица на ту или иную должность в аппарате управления, постановление

полномочного органа (должностного лица) о назначении виновному в совершении

административного правонарушения административного наказания.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм

Правовые акты управления могут классифицироваться и по другим основаниям (критериям).

Интерес представляет классификация административно-правовых актов по их

наименованию. Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты

определенного наименования, установленного либо конституционными и законодательными

нормами, либо подзаконными нормами административного права. Последние, как правило,

содержатся в положениях о соответствующих органах (например, в положениях о

министерствах).

В настоящее время используются следующие официальные наименования правовых актов

управления:

1) указы и распоряжения Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ);

2) постановления и распоряжения Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ);

3) постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, уставы,

издающиеся федеральными органами исполнительной власти;

4) указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ.

Как правило, указы, постановления, приказы, инструкции, правила и положения являются

нормативными актами управления. Издание правовых актов нормативного характера в виде

писем и телеграмм не допускается <*>.

34. Требования, предъявляемые к актам государственного управления, и

последствия их несоблюдения.

Акты государственного управления

Итак, акт государственного управления - это управленческий документ, содержащий

властное волеизъявление уполномоченного субъекта государственного управления в виде

нормативного или индивидуального предписания, осуществленное в рамках его

компетенции и для целей решения задач управленческой деятельности, принятие которого

влечет определенные юридические последствия.

Являясь подзаконным актом, акт государственного управления должен отвечать

определенным установленным нормами действующего административного законодательства

требованиям. К сожалению, большинство требований к актам государственного управления

не закреплены прямо в законодательных актах, однако, систематическое толкование

позволяет выделить следующие из них:

1. Основные требования к актам государственного управления связаны с принципом

законности:

а) прежде всего, акт государственного управления должен соответствовать нормам

Конституции РФ и федеральных законов. Для актов разных уровней требование о

соответствии закону предполагает различный круг нормативно-правовых документов,

которым должен соответствовать акт. Если мы говорим об актах Президента РФ, то для них

критерием законности выступают только нормы основного закона и федерального

законодательства. Акты государственного управления, издаваемые в субъектах Российской

Федерации, помимо этого должны соответствовать актам Президента РФ, Правительства РФ,

а также нормам регионального законодательства;

б) акт государственного управления должен быть принят с учетом существующего в

нашей стране разграничения предметов ведения и полномочий между органами

государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации;

в) акт государственного управления должен быть принят в рамках компетенции

издающего органа государственного управления и должен соответствовать актам

вышестоящих органов государственного управления;

г) акт государственного управления должен быть юридически обоснованным, т.е.

содержать четкие целевые установки, порядок исполнения решения, предусматривать

возможные последствия введения акта и т.п., а также приниматься в связи с определенными

обстоятельствами, являющимися достаточным основанием для издания акта

государственного управления.

2. Еще одну весьма важную группу требований составляют требования к подготовке,

изданию и действию актов государственного управления, т.е. процедурные требования,

связанные с процессом создания и обретения юридической силы актом государственного

управления:

а) требования к подготовке актов государственного управления разрозненны и

неоднозначны. На каждом уровне государственного управления существуют собственные

правила создания актов управления. На федеральном уровне упорядочено принятие в

основном нормативных актов управления, однако, есть нормы, посвященные и

индивидуальным актом.

б) требования к действию актов государственного управления во времени и

пространстве, прежде всего, связаны со вступлением актов в законную силу. И здесь следует

вспомнить норму статьи 15 Конституции РФ, которая устанавливает, что любые

нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и

гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего

сведения.

3. Ряд требований предъявляется к содержанию и форме акта государственного

управления. Указанные требования не всегда закреплены законодательно, но они вполне

логически вытекают из целей принятия актов государственного управления.

Акт государственного управления индивидуального характера также должен отвечать

требованиям юридической техники. В последнее время все большее распространение

получает практика нормативного закрепления форм и порядка заполнения тех или иных

актов государственного управления. В частности, таким способом решают проблемы

юридической техники применительно в сфере налогового законодательства. Например,

Приказом МНС России от 8 октября 1999 г. N АП-3-16/318 "Об утверждении Порядка

назначения выездных налоговых проверок"*(198) утверждена форма решения о проведении

выездной налоговой проверки.

Юридическое значение перечисленных требований, предъявляемых к актам

государственного управления, чрезвычайно велико. Их несоблюдение может послужить

основанием для приостановления действия и отмены таких актов.

В качестве основания для отмены акта государственного управления могут выступать:

а) несоответствие содержания акта действующему законодательству либо актам

вышестоящих должностных лиц (органов);

б) несоблюдение установленных требований к порядку принятия и вступления в силу

актов (например, отказ в государственной регистрации);

в) нецелесообразность правового акта государственного управления.

Последнее из приведенных оснований может быть основанием для отмены только в том

случае, когда решение об отмене принимается непосредственно издавшим органом или

должностным лицом, а также вышестоящей инстанцией, наделенной соответствующими

полномочиями. Так, акты Правительства РФ не могут быть отменены Президентом РФ иначе

как по основанию их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам

Президента РФ.

Несоблюдение тех или иных требований может повлечь за собой как признание акта

государственного управления ничтожным (в случае, например, отказа от государственной

регистрации), что не предусматривает необходимости отмены акта, поскольку он признается

недействующим с момента принятия и не влечет юридических последствий, либо делает

возможным приведение в действие механизма оспаривания правомерности

соответствующего акта. Акт может быть обжалован в вышестоящий орган (вышестоящему

должностному лицу), обжалован или опротестован прокурором в суд, проверен на

соответствие Конституции РФ в Конституционном Суде РФ. В то же время не исключена

ситуация, при которой соответствие акта управления определенным требованиям

производится без постороннего вмешательства внутри системы государственного

управления. В такой ситуации акт перестает действовать в результате отмены другим актом

той же юридической силы, принятым по тем же вопросам, но позднее.

35Методы осуществления исполнительной власти.

Наряду с административно-правовыми формами в процессе практической реализации

исполнительной власти важная роль отводится методам управленческой деятельности

(методам управления). В чем их суть?

В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления

чего-либо. Применительно к государственно-управленческой деятельности под ним

понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной

власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе

закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме.

В подобном виде "метод" позволяет получить необходимое представление о том, как

функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются

управленческие функции, с помощью использования каких средств. Данная категория имеет

в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации

исполнительной власти, являясь одним из ее непременных элементов. Она служит также

целям придания управлению динамики.

Следовательно, метод управления есть средство практического осуществления функций

государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей.

Наиболее характерно для методов управления следующее.

1. Они органически связаны с целевым назначением этого вида государственной

деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной

власти.

2. Они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов

исполнительной власти на соответствующие объекты.

3. Они непосредственно выражаются в связях между субъектами и объектами

государственного управления.

4. Они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации

закрепленной за ними компетенции.

5. Метод управления всегда имеет своим адресатом соответствующий объект

(индивидуальный либо коллективный).

7. В методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение

государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

8. Метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его

исполнительному аппарату полномочия юридически властного характера.

9. Для методов управления характерна правовая форма их непосредственного

практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых

актах управления.

10. Выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой

зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов

исполнительной власти, но прежде всего - от особенностей объекта управления (например,

от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т.п.).

Метод управления, будучи способом непосредственного управляющего воздействия со

стороны исполнительного органа (должностного лица) на соответствующий объект, несет в

своем содержании определенный "заряд" юридически властных полномочий, совокупность

которых непосредственно предопределена сущностью административно-правового

регулирования.

Следует различать:

а) методы управляющего воздействия; они всегда имеют внешнее юридически властное

значение и выражение и являются собственно методами управления;

б) методы организации работы аппарата управления; они имеют чисто внутриаппаратное

значение;

в) методы совершения отдельных управленческих действий; это методы процедурного

характера.