Белокреницкий В.Я., Москаленко В.Н. История Пакистана. XX век

Подождите немного. Документ загружается.

народной партии, необходимо остановиться на аграрной рефор-

ме, а также преобразованиях в административной и конституци-

онной сферах.

О земельной реформе З.А. Бхутто объявил по радио и теле-

видению 11 марта 1972 г. Хотя она готовилась и проводилась при

активном участии Ш.М. Рашида, на ней, как и на последующих

декларациях об изменениях в аграрной области, ощущалась пе-

чать личного вклада главы режима. Ибо Бхутто, как крупный

лендлорд, был хорошо знаком с ситуацией в сельской местности,

особенно в Синде и прилегающих к нему районах. К тому же база

его политической поддержки была во многом сельской, зависела

от настроений как крестьян, так и помещиков в обширном ареале

пустынных и новоорошенных земель.

Реформа в то же время, по сути, продолжала предшествующие

преобразования, в первую очередь последнюю из них - земель-

ную реформу 1959 г., принятую в первый год правления Айюб

Хана. Она более чем втрое понижала установленный тогда пото-

лок индивидуального землевладения - с 500 до 150 акров ороша-

емой и с 1000 до 300 акров неорошаемой земли (1 акр = 0,4 га).

Предусматривалось, что излишки сверх лимита (крупные земле-

владельцы могли «распределить» наследственные владения среди

членов семьи, а иногда и верных слуг) отбираются государством

без компенсации и распределяются бесплатно среди безземель-

ных и малоземельных крестьян. Бесплатная раздача отличалась

от практики выкупа, установленной в 1959 г., и невыплаченные

взносы за землю по той реформе отменялись

Более популистский характер реформы не изменял, конечно,

существа земельных отношений, но имел определенные социаль-

ные последствия. Как и при проведении других реформ, в вы-

игрыше должны были оказаться самые низшие и бедные слои.

Однако облагодетельствовать всех или сколько-нибудь значи-

тельную часть деревенской бедноты было невозможно. Через три

года реформы земля была отобрана и перераспределена только у

пятой части владельцев, заявивших о наличии излишков (пример-

но 2 тыс. из 10), и ее получили 53 тыс. крестьян

Характерно, что реформа отменяла или ставила под вопрос

владения, предоставленные прежними режимами на льготных

условиях (за службу) отставным военным и чиновникам, а также

купленные на аукционах состоятельными горожанами ново-

260

орошенные земли. Полной ревизии подвергалось, в частности,

распределение участков, ирригированных в конце 1960-х годов

каналом Патфидер в Белуджистане (на границе с Синдом). Тем

самым Бхутто давал понять потомственным лендлордам, что не

будет поощрять вторжение людей со стороны в зону их традици-

онного влияния и избавит от конкуренции

. Одновременно это

было уступкой центральных властей местным племенам полуко-

чевников, согнанным прежним режимом с территорий, которые

они считали своими.

Несмотря на ограниченные размеры, реформа привела в ряде

мест к напряженности в отношениях между землевладельцами и

арендаторами. Даже в Синде при поддержке активистов ПНП как

партии власти подняли голову забитые и приниженные хари

(традиционное безземельное крестьянство). На упомянутом выше

съезде синдского отделения партии некоторые делегаты из числа

крестьян критиковали бюрократию за медленные темпы выпол-

нения земельной реформы

. Ожесточенные стычки между зем-

левладельцами и арендаторами происходили в ряде других райо-

нов страны, прежде всего в СЗПП, где арендаторы традиционно

занимали более прочное социальное положение

Волна реформ, символически начавшись с показательного мас-

сового увольнения с государственной службы коррумпированных

чиновников, в августе - ноябре 1973 г. привела к ревизии всей

административно-бюрократической системы. Указами З.А. Бхутто

упразднялась элитная Гражданская служба Пакистана (ГСП), на-

следница колониальной Индийской гражданской службы, кото-

рая на протяжении четверти века служила «стальным каркасом»

государства. В то время как общее число служащих в граж-

данском аппарате (включая и низших, вплоть до сторожей и

уборщиков, пеонов и чапраси) к началу 1970-х достигало почти

миллиона, в ГСП насчитывалось всего 320 членов. Между тем из

300 человек, занимавших ответственные посты в госаппарате (по-

стоянных секретарей в центральном и провинциальном прави-

тельствах, руководителей государственных корпораций, глав об-

ластей и округов), 225 были членами элитной службы. ГСП

имела свою академию в Лахоре и пополнялась ежегодно всего на

25 человек

. Таким образом, члены этого полузакрытого клуба

(институциональной корпорации), обновлявшегося путем отбора

за проявленные на конкурсных экзаменах способности, возглав-

261

ляли разветвленную и специализированную сеть гражданских

служб.

Главный результат реформы состоял в замене старой бюрокра-

тической элиты новой, пополнившейся за счет лично преданных

Бхутто людей и сторонников его партии. На первых порах в груп-

пу высших бюрократов попали представители интеллигенции и

общественных кругов, близкие к левопопулистским деятелям из

ПНП. Характерно, что созданную в апреле 1972 г. комиссию для

разработки реформы возглавил министр без портфеля Хуршид

X. Мир, в то время как его заместителем стал «феодальный друг»

Бхутто из Синда, тогда также министр центрального правитель-

ства Гулам Мустафа Джатой

Реформа провозглашала демократизацию сферы управления,

упраздняла бонусы и привилегии, а также сверхоклады высших

бюрократов, вводя единую систему должностных ступеней и та-

рифных ставок. Унифицированные службы (всепакистанская,

федеральная и провинциальная) имели единую тарифную сетку

оплаты труда, состоявшую из 22 ступеней

. Наиболее массовый

отряд чиновничества (людей с образованием и квалификацией)

занимал 16-ю ступень, разряды с 17 по 20 предназначались для

ответственных чиновников, а две верхние ступени - для высших

бюрократов, «генералов» от гражданской службы. Впрочем, ре-

формой не предусматривалось гарантий пребывания на «гене-

ральских» должностях. Ранее члены ГСП пользовались такими в

соответствии с конституционными уложениями: они имели право

дослужить до выхода на пенсию, отстранялись от должности

лишь в случае грубых нарушений и могли апеллировать к судеб-

ным органам.

Ликвидация корпорации высших чиновников ставила их в

прямую зависимость от автократического режима власти. Одно-

временно это лишало ответственных управленцев самостоятель-

ности в принятии решений. Уменьшая привилегии и избранность,

реформа подрывала не только элитность и кастовость высшей

гражданской бюрократии, но и ее моральные принципы (насле-

дие уходящей традиции), увеличивая склонность к незаконным

действиям, обогащению путем коррупции. В остальном иерархи-

ческая система воспроизвела себя, но стала «сплющенной»,

разросшейся и менее эффективной.

262

Падение стандартов в работе государственных дел сопровож-

далось сознательным стремлением новых властей уменьшить

засилье урдуязычных мухаджиров (выходцев из Индии) в

госаппарате. В первые годы существования Пакистана они там

доминировали, а затем сохраняли главенствующие позиции, по-

степенно отступая перед напором «инсайдеров», представителей

местного населения, прежде всего уроженцев Панджаба и СЗПП.

Просуществовавшая с 1949 г. система квот при подборе кадров

для гражданских ведомств была изменена реформой таким обра-

зом, что наибольшую выгоду получили сельские районы Синда

(предмет особого внимания режима, так как там находилась

«естественная» база его власти), а также другие более отсталые и

окраинные области

Поскольку квотирование распространялось на все ступени

госаппарата, начиная с 3-й, оставленная квота в 10 % для запол-

нения по итогам конкурса до известной степени позволяла со-

хранять компетентность высшего чиновничества, хотя и делала

его зависимым от земляческих связей. Несомненно, возросло

также значение личностных и политических пристрастий. Подбор

ответственных чиновников стал осуществляться вместо академии

гражданской службы конкурсной комиссией при Департаменте

ведомств, и за 1973-1977 гг. она приняла на службу почти 1500

человек, в три раза больше, чем было бы зачислено при прежней

системе

Преобразования в политической сфере.

Новая конституция

В течение первых месяцев пребывания во главе режима

З.А. Бхутто действовал в условиях сохранения военного положе-

ния. Произведя в марте 1972 г. замены в руководстве вооружен-

ными силами и добившись успехов в укреплении своей власти,

он почувствовал возможность отказаться от чрезвычайных юри-

дических мер, осуществляемых с опорой на армию. Тем более

что этого требовала значительная часть его сторонников из числа

студентов и интеллигенции

21 апреля Бхутто торжественно объявил об отмене военного

положения, существовавшего с марта 1969 г. За несколько дней

До этого на заседании Национального собрания была одобрена

263

временная конституция, в соответствии с которой он принес при-

сягу в качестве президента.

Необходимо отметить, что Национальное собрание нового

государства было сформировано по итогам выборов 1970 г. на

территории тогдашней западной части страны. Оно состояло из

144 депутатов (из них - 6 женщин): Панджаб представляли

85 депутатов, Синд - 28, СЗПП - 26 (из них 7 - «полосу племен»)

и Белуджистан - 5. Абсолютным большинством голосов распола-

гала Пакистанская народная партия - 85. Остальные места рас-

пределились между семью другими партиями и независимыми.

Помимо голосов ПНП, Бхутто мог твердо рассчитывать на

10 сторонников одной из фракций Мусульманской лиги, возглав-

ляемой политическим ветераном из СЗПП Абдул Кайюм Ханом,

на представителей «полосы племен», а также большую часть

независимых депутатов

Однако принятие временной конституции поддержали и оппо-

зиционные силы, не голосовавшие за избрание Бхутто президен-

том Национального собрания и страны. Это были добившиеся

успеха в двух западных провинциях - СЗПП и Белуджистане -

Национальная народная партия, две фракции Мусульманской ли-

ги и три религиозные партии. Все они исходили из чрезвычай-

ности ситуации и сугубо переходного характера конституционно-

го уложения. Вводя достаточно централизованную (с сильным

центром), но федеративную систему оно более всего напоминало

вице-королевское правление по Закону об управлении Индией

1935 г. Президент обладал полнотой исполнительной власти и

формировал кабинет министров, а законодательные функции он

делил с парламентом. Последнее действовало и как учредитель-

ное собрание, занятое выработкой постоянной конституции

Нужно подчеркнуть, что склонному к персоналистской власти

З.А. Бхутто была близка президентская форма правления, осо-

бенно французского, деголлевского типа. Однако он понимал не-

возможность ее введения при сложившейся в стране многопар-

тийности, а также наличии острых межпровинциальных проблем.

Бхутто поэтому согласился с лидерами оппозиционных сил и

либерально настроенными членами своей партии, такими как

М. Махмуд Касури, что по будущей конституции Пакистан ста-

нет парламентской федеративной республикой

264

Для выработки ее проекта Национальное собрание сформиро-

вало специальный комитет, в состав которого вошли как деятели

правящего блока, поддерживавшего правительство, так и пред-

ставители оппозиции. Работа над проектом конституции растя-

нулась почти на год. Только в апреле 1973 г. Национальное соб-

рание одобрило проект, причем за принятие голосовали 125 из

133 присутствовавших его членов. Такое единодушие в условиях

резко обострившейся к тому времени внутриполитической ситуа-

ции (см. об этом ниже) объяснялось главным образом характером

конституции, которая вводила режим парламентской и федера-

тивной республики. Видимо, неслучайно Конституция 1973 г.

оказалась самой жизнеспособной из всех предыдущих. Хотя ее

действие несколько раз впоследствии приостанавливалось и в нее

на время вводились поправки, существенно менявшие правила

функционирования политической системы, вопрос о ее замене

практически не возникал.

По конституции, вступившей в силу 14 августа 1973 г. (в День

независимости), Пакистан провозглашался Исламской Республи-

кой парламентского типа. Формальным главой государства и

символом его единства объявлялся президент, которым мог стать

только мусульманин не моложе 45 лет. Президент, по первона-

чальному тексту конституции, избирается тайным голосованием

членами обеих палат парламента - нижней (Национального соб-

рания), состоящей из 200 членов (после проведения очередных

выборов на срок в пять лет), и верхней, сената, где в равной

степени были представлены все четыре провинции, территория

племен федерального подчинения и столица (всего 63 члена)

Несмотря на большое количество полномочий, которые по

конституции получал президент (назначать на высшие государ-

ственные посты - губернаторов провинций, членов Верховного

суда, генерального прокурора, начальников штабов трех родов

войск и т. д.), он должен действовать при этом по совету

премьер-министра и такой «совет» обязателен для него. Указы

президента могли вступить в силу только если они также были

подписаны премьер-министром

Таким образом, центральной фигурой, согласно конституции,

являлся премьер, который становился главой исполнительной

власти. Он обязательно должен был быть мусульманином и де-

путатом Национального собрания. Премьер избирался простым

265

большинством голосов членов нижней палаты, а затем формиро-

вал правительство, назначая федеральных министров и государ-

ственных министров из числа парламентариев (нижней и верхней

палаты).

Введенная в Пакистане конституционная система следовала в

основном британской, вестминстерской, модели. Но были и су-

щественные отличия. Единоличная власть премьер-министра рас-

пространялась не только на период спокойного развития собы-

тий, но оказывалась решающей при политических кризисах.

В конституции прямо указывалось, что президент обязан дей-

ствовать по рекомендации премьера и в случаях роспуска Нацио-

нального собрания, введения указов в перерывах между сессиями

парламента, объявления чрезвычайного положения, принятия

экстренных мер и т. п.

Далее, хотя глава правительства мог

быть смещен простым большинством депутатов Национального

собрания, для укрепления его позиций в конституции был сделан

ряд оговорок. Во-первых, в течение 10 лет после введения в дей-

ствие конституции или пока не будут проведены вторые выборы,

если они состоятся позднее этого срока, поданный за резолюцию

о вотуме недоверия голос депутата, избранного от какой-либо

политической партии, не будет учитываться, если большинство

депутатов от этой партии проголосовали против резолюции. Во-

вторых, если резолюция о вотуме недоверия не прошла в Нацио-

нальном собрании, то другая подобная резолюция может быть

рассмотрена только через шесть месяцев

. В-третьих, резолюция

о недоверии не должна была вноситься на бюджетной сессии пар-

ламента. И наконец, в-четвертых, вотум недоверия мог выно-

ситься только в случае, если в резолюции упоминалось имя пре-

емника, нового премьер-министра

Итак, Бхутто, который должен был стать первым премьер-

министром по новой конституции, постарался застраховать себя

от любых неожиданностей по крайней мере на 10-летний срок.

Приведенный к присяге в качестве премьера 14 августа 1973 г.,

он сохранил прежнюю, почти абсолютную власть. Однако, не-

смотря на конституционные гарантии, по-прежнему чувствовал

себя недостаточно уверенным в ее прочности.

Бхутто полагал, что хорошо усвоил урок, преподанный Айюб

Хану - опасность могли представлять центробежные тенденции,

то есть этнический и региональный сепаратизм, плюс к тому

266

подрывающие стабильность инфляция и недовольство широких

масс.

Дополнительной угрозой для него как гражданского лица

являлась армия.

В новом Пакистане центробежные силы давали о себе знать в

так

называемых «малых провинциях» - СЗПП и Белуджистане.

Именно в них на выборах 1970 г. Бхутто и его партия получили

незначительную поддержку. Среди депутатов Национального

собрания, избранных от СЗПП, оказался только один представи-

тель Пакистанской народной партии, а от Белуджистана не про-

шел никто. На выборах в провинциальное собрание СЗПП ПНП

получила только 3 места из 40, а в законодательном собрании

Белуджистана оказалась не представленной

Бхутто, нужно отметить, попытался найти общий язык с лиде-

рами партий, победивших на провинциальных выборах. Среди

них выделялась еще более левая, чем ПНП, секуляристско-социа-

листическая Национальная народная партия (ННП). Она имела

сильные позиции в обеих «малых провинциях». Причем если в

СЗПП база ее поддержки находилась за пределами «полосы пле-

мен», в городской среде, традиционно настроенной оппозици-

онно к властям (недаром ее возглавлял Абдул Вали Хан сын

«пограничного Ганди» Гаффар Хана)

, то в наименее развитом,

по преимуществу сельском и трайбалистском Белуджистане пар-

тия имела опору в лице сардаров (вождей) крупнейших местных

племен - бизенджо, менгалов и марри.

В апреле 1972 г. в обмен на согласие поддержать Бхутто как

президента губернатором Белуджистана был назначен один из

видных деятелей ННП Гаус Бахш Бизенджо, а другой сардар из

этой партии Атаулла Хан Менгал был избран на пост главного

министра. В образованное последним правительство вошли также

представители одной из религиозных партий,

Джамиат-улъ-ула-

ма-и-ислам (ДУИ), имевшей последователей в северных округах

провинции, населенных главным образом пуштунами (среди ее

лидеров были так называемые левые улемы, выступавшие с по-

зиций исламской критики частных монополий и усиления роли

государства в экономике и социальных сферах). Одновременно

Бхутто согласился доверить власть в СЗПП той же коалиции

ННП - ДУИ, утвердив губернатором ее представителя А.

Сикан-

дер Хана. Главным министром коалиционного кабинета стал

267

лидер ДУИ Маулана Муфти Махмуд (отец нынешнего главы

ведущей фракции партии Фазлур Рахмана).

Противоречия между провинциями и федеральным центром

устранить, однако, не удалось. Новые власти в Белуджистане не-

медленно выдвинули ряд требований, такие как замена немест-

ных по происхождению государственных служащих на местных

жителей, удовлетворить которые в полной мере центр не мог

К концу 1972 г. обострилась внутренняя ситуация в этой провин-

ции, произошли столкновения между племенами, поддерживав-

шими провинциальные власти, и теми, кто находился в оппозиции

к ней. В связи с этим от Бхутто стали требовать вмешательства.

Выявились к тому же международные контакты радикальных

групп среди белуджей, лелеявших мечту о «Великом Белуджи-

стане» с включением в него районов проживания иранских бе-

луджей. Заграничный центр «панбелуджского» движения нахо-

дился в Багдаде. Шах Ирана оказывал давление на Исламабад с

целью побудить его ликвидировать угрозу региональной ста-

бильности

В начале 1973 г. отношения между центром и провинцией

резко ухудшились. Центральное правительство ввело войска на

территорию Белуджистана с целью наведения порядка, а в

середине февраля Бхутто отобрал губернаторские полномочия у

Г.Б. Бизенджо и распустил провинциальное правительство. Это-

му предшествовало обнаружение в посольстве Ирака в Пакистане

запасов оружия, по слухам, советского производства. Впрочем,

Исламабад не раскручивал эту тему и не называл инцидент при-

чиной принятых решений

В знак протеста против них подал в отставку и кабинет ми-

нистров СЗПП. Муфти Махмуд согласился на это под давлением

Вали Хана, который ссылался на «пакетное» соглашение с Бхут-

то, заключенное ими менее года назад, в апреле 1972 г. Центр

заменил своим человеком губернатора провинции, а прави-

тельство возглавил кабинет сторонников партий Бхутто и Му-

сульманской лиги Кайюм Хана (последний был министром внут-

ренних дел Пакистана).

Уже в мае 1973 г. в Белуджистане начались вооруженные

столкновения между повстанцами, главным образом из племен

менгал и марри, и регулярными войсками. В августе лидер

Национальной народной партии в Белуджистане Хайр Бахш

268

Марри вместе с бывшим губернатором Бизенджо и бывшим глав-

ным министром Менгалом были арестованы, брошены в тюрьму

и провели там более трех лет

Пик необъявленной войны между пакистанской армией и

белуджскими повстанцами пришелся на 1974 г. Количество по-

следних выросло до 55 тыс. Справиться с сопротивлением Паки-

стану активно помогал Иран, предоставляя авиацию. Общее

количество убитых за 1973-1977 гг. в примерно 200 крупных бое-

вых столкновениях составило почти 10 тысяч. При этом пов-

станцы потеряли приблизительно вдвое больше людей

. Бом-

бежки селений с воздуха вызывали разрушение белуджских по-

селений и гибель мирных жителей. Часть повстанцев была вынуж-

дена уйти за пределы Пакистана, главным образом в Афганистан,

где на юге они создали свои лагеря и тренировочные базы

Обстановка в СЗПП все это время продолжала оставаться на-

пряженной. Вернувшемуся из Кабула в начале 1973 г. Абдул

Гаф-

фар Хану оказали восторженную встречу. Перейдя в оппозицию,

Национальная народная партия использовала любой предлог для

атаки на действия местных и центральных властей. Летом 1973 г.

в Афганистане произошел государственный переворот: вместо

короля Захир Шаха страну возглавил в качестве президента его

кузен Сардар Мухаммад Дауд. Он был известен активной под-

держкой борьбы «зарубежных» (то есть пакистанских) пуштунов

за самоопределение. Изменения в соседней стране сделали более

напряженной ситуацию в провинции. В то время как Кабул под-

держивал пуштунских националистов, часть из которых скрыва-

лась в Афганистане, Исламабад проявлял сочувствие к противни-

кам афганского режима. Летом 1975 г. после разгрома антиправи-

тельственного мятежа происламских сил Бхутто предоставил убе-

жище его участникам, в том числе известным впоследствии

борцам за веру (муджахедам) и официальным лицам страны

Б. Раббани, Г. Хекматьяру и др.

Антагонизм между центром и оппозицией во главе с ННП

обострился. Гонения против активистов и сторонников этой пар-

тии в СЗПП и других провинциях в 1974 г. усилились. В начале

февраля 1975 г. в главном городе СЗПП Пешаваре во время ми-

тинга взрывом бомбы был убит глава местного отделения партии

Бхутто и его любимец, старший министр провинциального каби-

нета Афтаб М.Х. Шерпао. Премьер отреагировал мгновенно -

269