Белокреницкий В.Я., Москаленко В.Н. История Пакистана. XX век

Подождите немного. Документ загружается.

обеспечения рабочих и служащих затрагивали лишь часть этой

сферы. Вне ее оставались значительные группы наиболее экс-

плуатируемых групп трудящихся (сельскохозяйственных рабо-

чих, поденщиков, работающих по контракту и др.). Не были уста-

новлены пенсии по возрасту, пособия по безработице, не сокра-

щен рабочий день в жаркие месяцы. Неизменной сохранилась

система посредничества при наборе рабочей силы. По-прежнему

не было никаких гарантий в отношении занятости рабочих.

Все эти обстоятельства существенно снижали эффективность

правительственных мер по социальному обеспечению трудящих-

ся. Даже официозные органы расценивали эти меры как «недо-

статочные»

168

. Напомним также, что некоторое улучшение мате-

риального положения рабочих сопровождалось ограничением их

политических прав.

Восстановление гражданского правления

Отмена военного режима. В начале 1960-х годов стало расти

недовольство правлением военных. Оппозиция усиливалась и

слева и справа. Демократические круги считали, что в условиях

военного режима нарушаются права человека, отсутствует сво-

бодное волеизъявление народа. Правые полагали, что парламент-

ские институты дадут им определенные возможности для выра-

жения своих интересов на общегосударственном уровне. За отме-

ну военного режима выступали крупные политические деятели

(М.М. Даултана, М.А. Хуро, М.А. Чоудхури и др.), которые были

отстранены военными от государственно-политической деятель-

ности и всеми силами стремились к ней вернуться. В стране

нарастало движение основных слоев населения - рабочих, служа-

щих, учащихся, интеллигенции. Помимо требований, которые

определялись их социальным положением, общим лозунгом была

отмена военного режима. То же самое можно сказать и о нацио-

нальных движениях в Белуджистане, пуштунских районах, Синде

и особенно в Восточном Пакистане

169

Именно рост недовольства в стране и усиление оппозиции

военному режиму явились причиной его отмены в июне 1962 г.

В то же время не следует представлять, что положение, сложив-

шееся в начале 1962 г., делало абсолютно невозможным дальней-

шее существование военного режима. Здесь мы имеем дело с

210

осуществлением стратегии «опережения», со своеобразным ма-

невром предупреждения дальнейшего неблагоприятного и все

ухудшавшегося течения событий. К тому же военный режим уже

исчерпал себя, с точки зрения стоявших перед ним задач. Он

отвел страну от социально-политического взрыва, к которому она

стремительно приближалась, осуществил меры, укрепившие по-

зиции правящей элиты в целом. Да и в армии крепли настроения,

что она должна прекратить выполнение не свойственных ей

функций и вернуться к своей обычной деятельности (напомним,

что речь идет о первом выходе армии на государственно-поли-

тическую арену).

Ставя вопрос об отмене военного режима, его руководители

делали все, чтобы ему на смену пришли такие формы государ-

ственного управления, которые позволили проводить в целом

прежний курс, прикрытый гражданскими конституционными ин-

ститутами. Подчеркивалась невозможность функционирования в

стране парламентской демократии, как не соответствующей усло-

виям страны и духу народа. Главное, что предъявлялось к буду-

щему государственному устройству, это обеспечение политиче-

ской устойчивости «при любых обстоятельствах». Только ста-

бильность, по утверждению военных руководителей, смогла бы

обеспечить процветание Пакистана, его безопасность и поступле-

ния иностранной помощи. Такое стабильное устройство государ-

ства виделось М. Айюб Хану и его окружению в президентской

форме правления, причем исполнительная власть и ее глава -

президент - не должны быть ничем ограничены, а значение и

роль законодательных и судебных органов сведены до минимума.

В стране не должно быть прямых выборов представительных ор-

ганов власти и не разрешена деятельность политических партий.

Подготовка к отмене военного положения заняла довольно

большое время. В целом можно сказать, что все проведенные

реформы и преобразования были направлены на обеспечение пе-

рехода к гражданскому правлению. Естественно, что особое вни-

мание было обращено на государственный аппарат - на повыше-

ние его эффективности, организационное укрепление, усиление

контроля вышестоящих органов над нижестоящими, а также на

улучшение его имиджа в глазах населения. Значимость государ-

ственного аппарата была четко определена официозом правитель-

ства газетой «Пакистан таймс»: «Какова бы ни была форма

211

государства - монархия, диктатура или демократия, хорошо орга-

низованная, действенная и эффективная администрация является

основой безопасности, стабильности и прогресса страны»

170

Военные власти значительно усилили вертикаль исполнитель-

ной власти. При этом расширение прав центральных министерств

и департаментов сопровождалось передачей части своих функций

провинциальным органам власти, а теми - нижестоящим органам

власти. Подобная децентрализация госаппарата придавала ему

большую гибкость, эффективность. Одновременно усиливался

контроль со стороны вышестоящих органов, и прежде всего руко-

водства исполнительной власти во главе с президентом. Некото-

рые важные общегосударственные организации после расшире-

ния их прав включались в состав президентской администрации

(так произошло с Плановой комиссией, которую к тому же и

возглавил сам президент). Все вопросы, связанные с положением,

условиями службы, материальным обеспечением чиновников,

ранее находившиеся частично в ведении кабинета и парламента,

полностью сосредоточились в руках президента. Для облегчения

контроля над деятельностью государственных органов была про-

ведена унификация законов и постановлений, касавшихся бюро-

кратии, были кодифицированы условия службы различных групп

чиновничества

171

Были предприняты также меры по улучшению работы чинов-

ников, укреплению дисциплины, по борьбе с расхлябанностью,

разболтанностью и коррупцией, которые достигли в стане бюро-

кратии огромных размеров. Проводились чистки госаппарата, что

привело к некоторому численному сокращению чиновничества.

Одновременно власти улучшали материальное положение госслу-

жащих. Многим их категориям, особенно низкооплачиваемым,

было увеличено жалованье. Расширялось и улучшалось обучение

и подготовка будущих чиновников, повышалась квалификация

работавших служащих.

Но особенно большое значение имело введение в стране сис-

темы «основ демократии», предусматривавшей создание в стране

пятиярусной системы органов местного самоуправления. Она со-

ответствовала основным единицам административно-территори-

ального деления Пакистана: волость, район, округ, область, про-

винция. Как будет ясно из последующего рассмотрения этой

212

системы, роль ее выходила далеко за скромные рамки местного

самоуправления.

Нижнее звено «основ демократии» представляли органы само-

управления в волостях (группа деревень, поселках, районах круп-

ных городов). Структура этих органов по всей стране была еди-

ной: они состояли из 10 избранных населением депутатов.

Каждый из них представлял 1 тыс. жителей. В обеих провинциях

было создано одинаковое число органов самоуправления нижне-

го звена (по 4 тыс.) и их членов (40 тыс. человек в каждой про-

винции). Эти органы, помимо административно-хозяйственной

деятельности на своей территории, играли важную роль в об-

щественных делах и политико-идеологическом курсе военного

режима. Дело в том, что низшее звено «основ демократии»

являлось и коллегией выборщиков президента, парламента и

законодательных собраний провинций. Таким образом, прямые

всеобщие выборы высших органов власти заменялись косвенны-

ми выборами, в которых участвовала небольшая группа избирате-

лей. Этот механизм, опробованный в военное время и получив-

ший высокую оценку его создателей, предназначался и для

гражданского правления, чтобы не допустить весь потенциаль-

ный электорат к избирательным урнам.

Остальные звенья системы самоуправления не избирались.

Они состояли из председателей первичных органов самоуправле-

ния, чиновников различных департаментов и лиц, назначенных

вышестоящими властями. Таким образом, вся система само-

управления находилась под контролем государственных чинов-

ников и, по сути, являлась частью бюрократического аппарата.

Система «основ демократии», широко разветвленная и единая по

всей стране, была крайне важна для военного режима, который не

имел приводных ремней к массам в лице политических партий с

их низовыми организациями. И после отмены военного правле-

ния эта система должна была заменить политические партии,

сделав их существование ненужным.

Срок полномочий всех звеньев системы «основ демократии»

устанавливался в пять лет. В декабре 1959 г. - январе 1960 г.

состоялись выборы в низшее звено этой системы. В выборах

участвовали лица, достигшие 21 года. После выборов началось

формирование органов самоуправления на всех остальных уров-

нях. 14 февраля 1960 г. были проведены выборы президента.

213

М. Айюб Хан был единственным кандидатом на этот пост. За не-

го проголосовало подавляющее большинство членов избиратель-

ной коллегии. 28 апреля и 6 мая 1962 г. состоялись выборы

соответственно в парламент и провинциальные законодательные

собрания.

Все было готово к переходу от военного режима к граждан-

ской власти. Имелась новая Конституция страны (см. ниже), име-

лись «законно» избранные высшие органы власти, сроки дей-

ствия которых захватывали и значительный период времени

нового режима. Наконец, имелась система «основ демократии» -

гарантия авторитаризма.

8 июня 1962 г. состоялось первое заседание парламента

Пакистана. На этом заседании был приведен к присяге в качестве

президента республики М. Айюб Хан. Он объявил об отмене

военного режима и о введении в действие новой Конституции

страны. Кончился период военного положения, но авторитарное

правление продолжалось.

Конституция 1962 г. Юридической базой авторитаризма яв-

лялась сама Конституция. Прежде всего следует отметить, что

для ее создания был выбран наиболее недемократический путь.

Вместо разработки Основного закона всенародно избранным

Учредительным собранием, Конституцию подготовила назначен-

ная правительством в феврале 1960 г. комиссия. Ей было офици-

ально указано исходить в своей работе из проведенных властями

реформ, особенно из факта введения системы «основ демокра-

тии». Таким образом, деятельность конституционной комиссии

была фактически запрограммирована правительством. Комиссией

было опрошено всего несколько тысяч человек. Ряд предложений

опрошенных не был включен в доклад (например, о пропорцио-

нальной системе выборов парламента). Некоторые предложения

самой комиссии, не приемлемые для правительства, были им

отвергнуты (об ограничении власти главы государства, прямых

выборах, разрешении деятельности политических партий, двух-

палатном парламенте и др.)

172

. Подготовленный Комиссией док-

лад был передан президенту 6 мая 1961 г., после чего он несколь-

ко месяцев изучался специальным комитетом. 31 октября 1961 г.

был назначен правительственный комитет во главе с видным спо-

движником М. Айюб Хана членом кабинета министров М.

Кади-

ром. В январе 1962 г. текст новой Конституции был утвержден

214

правительством, и 1 марта она была обнародована президентом.

После отмены военного положения М. Айюб Хан ушел с дей-

ствительной военной службы и оставил пост командующего во-

оруженными силами (как показали дальнейшие события, это

было большой ошибкой М. Айюб Хана, которую не повторил ни

один из будущих военных правителей Пакистана).

Конституция 1962 г. провозглашала Пакистан Республикой,

состоящей из двух провинций - восточной и западной. Главный

город Восточного Пакистана - Дакка объявлялся второй столи-

цей государства. Официальными языками являлись бенгальский

и урду. В «зоне племен» все управление регулировалось декрета-

ми президента и губернатора, здесь не действовали законы про-

винциального собрания и парламента.

Конституция гарантировала экономическую основу государ-

ства - частную собственность. В случае ее отчуждения в «об-

щественных интересах» обязательно предусматривалась компен-

сация. Провозглашались основные права человека (свобода слова,

собраний, организаций, вероисповедания, передвижения и пр.), а

также декларативные положения о равенстве и одинаковых воз-

можностях для всех граждан, равноправии меньшинств, поднятии

жизненного уровня населения и т. д. Все эти положения практи-

чески ничем не гарантировались. Основные гражданские права

существенно ослаблялись различными оговорками. Так, свобода

слова, собраний, создания организаций могла быть нарушена в

интересах «безопасности Пакистана», «сохранения общественно-

го порядка», в интересах «морали и нравственности» и т. д.

Устанавливались косвенные, тайные выборы президента, де-

путатов парламента и провинциальных законодательных собра-

ний. Для этого создавалась коллегия выборщиков; она состояла

из избранных гражданами, достигшими 21 года, членов нижнего

звена системы «основ демократии». Возрастной ценз для выбор-

щиков, депутатов парламента и провинциальных собраний был

установлен в 25 лет. Президентом мог стать только мусульманин

не моложе 35 лет. Срок полномочий всех избранных органов

власти - пять лет.

Для изменения Конституции требовалось принятие соответ-

ствующих поправок не менее чем двумя третями членов парла-

мента и последующее их одобрение президентом. Всего за

215

период действия Конституции (1962-1969 гг.) было принято во-

семь поправок.

Конституция устанавливала республиканское управление пре-

зидентского типа. Его основу составляла сильная исполнительная

власть во главе с президентом. Последний обладал также законо-

дательными, финансовыми и судебными полномочиями. Для по-

мощи в осуществлении своих функций как главы исполнитель-

ной власти президент назначал совет министров, членов которого

он подбирал по своему усмотрению. Поста премьер-министра не

существовало, правительство возглавлял президент. Он назначал

и смещал губернаторов провинций, членов Верховного суда, ге-

нерального прокурора, послов. Президент являлся верховным

главнокомандующим вооруженными силами страны, назначал

высших чинов в армии, военно-морском флоте и военно-воздуш-

ных силах. Все эти назначения не подлежали утверждению

парламентом.

Глава государства имел право созывать парламент, прерывать

и закрывать его сессию, досрочно распускать высший представи-

тельный орган. В период между сессиями парламента президент

мог издавать указы, имеющие силу законов. Все законопроекты,

принятые парламентом, должны были получить санкцию прези-

дента. Он мог воздержаться от одобрения какого-либо билля, в

этом случае парламент мог преодолеть президентское вето голо-

сами двух третей своих членов. Однако и после этого глава госу-

дарства мог снова отказаться утвердить законопроект. Тогда во-

прос выносился на референдум, но не всего народа, а лишь чле-

нов избирательной коллегии. Учитывая ее состав, а также то, что

президент был главой партии большинства и имел право распу-

стить «взбунтовавшийся» парламент, можно считать право вето

президента по Конституции 1962 г. практически абсолютным.

Важно отметить, что некоторые законопроекты, прежде всего

финансовые, могли вноситься в парламент только по рекоменда-

ции президента. Судебные полномочия президента давали ему

право помилования, смягчения и замены приговоров любого суда.

Значительными были чрезвычайные полномочия президента.

Он мог объявить в стране чрезвычайное положение в случае

угрозы войны, агрессии или внутренних беспорядков. В этом

случае президент получал право издавать указы, имевшие силу

закона, парламент не мог отменить эти указы. В период чрезвы-

216

чайного положения президент мог приостановить действие

основных прав граждан и судебный контроль над их исполне-

нием. Сроки существования чрезвычайного положения зависели

от решения президента. Так, в сентябре 1965 г. в связи с воору-

женным конфликтом с Индией М. Айюб Хан ввел чрезвычайное

положение и отменил его лишь в феврале 1969 г. В этот период

было приостановлено действие основных прав человека; таким

образом, за все время авторитарного правления М. Айюб Хана

эти права осуществлялись менее трех лет.

Отметим, что президент не мог быть смещен со своего поста,

иначе как в порядке импичмента. Однако осуществить это было

практически невозможно. Только для возбуждения дела требова-

лось письменное заявление не менее трети общего числа членов

парламента. Для смещения главы государства нужно было, чтобы

за это предложение проголосовало не менее трех четвертей об-

щего числа депутатов. Если же предложение об отставке прези-

дента не набирало половины голосов, то лица, подписавшие это

заявление, теряли депутатские мандаты

173

Конституция провозглашала, что высшая законодательная

власть страны состоит из президента и парламента. Тем самым

констатировалось активное участие президента в законодатель-

ном процессе (о чем было отмечено выше). Однопалатный парла-

мент (Национальное собрание) состоял из 150 депутатов, избран-

ных поровну от обеих провинций (впоследствии число членов

парламента было увеличено до 218 человек). Дополнительно

шесть мест (по три для Восточного и Западного Пакистана) ре-

зервировалось специально для женщин, которых избирали депу-

таты провинциальных законодательных собраний (с 1964 г. жен-

щин на эти места избирали члены парламента). Ежегодно прово-

дилось не менее двух сессий Национального собрания. Законы

принимались простым большинством голосов присутствовавших

на заседании депутатов. Законопроекты могли вноситься любым

депутатом,

однако принимались, как правило, те, которые вноси-

лись правительством

174

. Несмотря на провозглашенный пятилет-

ний срок деятельности избранных высших органов власти, первое

Национальное собрание должно было функционировать только

три года, с тем чтобы совпадали периоды деятельности прези-

дента и парламента.

217

Конституция 1962 г. «была сделана» под М. Айюб Хана, его

президентскую власть. Поэтому были приняты все меры для ее

укрепления, что, по мысли правящей верхушки, должно было

обеспечить наилучший переход от военного правления к граж-

данскому. В отличие от первого десятилетия существования

Пакистана, в стране была установлена президентская форма прав-

ления. Однако для усиления власти главы государства имели

место отступления от норм и традиций этой системы, введение

некоторых принципов других государственных систем. Напри-

мер, право роспуска парламента, что характерно для парламент-

ской формы правления. Отступлением от классической прези-

дентской формы, с ее четким разделением властей и системой

«сдержек и противовесов», было значительное усиление в паки-

станской Конституции исполнительной власти за счет остальных

ее ветвей.

Новая Конституция вызвала недовольство демократической

общественности. Она выступала за расширение полномочий зако-

нодательных органов, проведение всеобщих прямых выборов,

изменений системы «основ демократии», легализации политиче-

ских партий и т. д. В Восточном Пакистане росло движение за

широкую автономию провинции. Одновременно нападки шли со

стороны правых, коммуналистских сил. Попыткой ослабить дав-

ление левых и правых явились первая поправка к Конституции

(декабрь 1963 г.) и некоторые законодательные акты. Их резуль-

татом были ограничения, а затем и отмена института назначен-

ных членов в системе «основ демократии»; разрешение деятель-

ности политических партий; установление судебного контроля

над осуществлением основных гражданских прав; провозглаше-

ние, что ни один закон не может противоречить правам человека.

В то же время был усилен конфессиональный характер Консти-

туции - изменено название государства (оно вновь стало назы-

ваться «Исламская Республика Пакистан»), усилены полномочия

Консультативного совета исламской идеологии и другие меры,

которые были рассмотрены выше. Однако эти действия никого не

удовлетворили, и нападки на Конституцию продолжались.

218

Пакистан в период авторитарного правления

М. Айюб Хана

Политическое развитие Пакистана в 1962-1969 гг. Отмена

военного режима активизировала политическую жизнь в стране.

Большое значение имел закон от 14 июля 1962 г., разрешивший

деятельность политических партий, легально существовавших до

октября 1958 г. (другими словами, Коммунистическая партия

продолжала оставаться под запретом). В соответствии с этим

законом возобновила свою деятельность Мусульманская лига,

ставшая правящей партией, с декабря 1963 г. ее возглавил пре-

зидент. Мусульманскую лигу покинула крупная группировка ее

членов, которые создали свою партию под тем же названием,

ставшую в оппозицию к правительству. Оппозиционная Мусуль-

манская лига выражала интересы тех слоев, которые в том или

ином плане были ущемлены режимом М. Айюб Хана, возглавили

партию опытные политические деятели - X. Назимуддин, С. Ба-

хадур Хан, М.М. Даултана и др.

Возобновили деятельность Авами лиг, выражавшая интересы

широких слоев населения Восточного Пакистана (в 1966 г. ее

руководителем стал видный политический деятель Шейх Муджи-

бур Рахман), а также Национальная народная партия, выдвинув-

шая программу прогрессивных социально-экономических и поли-

тических преобразований; партией руководили деятели Восточ-

ного Пакистана и «малых» народностей западной части страны -

А.Х. Бхашани, Г.Б. Бизенджо, А. Вали Хан, А. Музаффар и др.

С 1966 г. в партии усилилась деятельность левоэкстремистских

элементов, которая привела в 1967 г. к образованию фактически

самостоятельной организации, руководимой А.Х. Бхашани и дей-

ствовавшей преимущественно в Восточном Пакистане. Новой

звездой на политическом небосклоне страны стала созданная в

1967 г. Пакистанская народная партия, возглавляемая З.А. Бхут-

то, который из сторонников М. Айюб Хана превратился к тому

времени в его противника. Партия привлекала широкие массы

юдей своими радикалистскими лозунгами.

На крайне правом фланге начали действовать религиозно-

общинные партии Джамаат-и ислами, Низам-и ислам, Джамиат

Ул-Улама-и Ислам, Джамиат ул-Улама-и Пакистан и др.

219