Белокреницкий В.Я., Москаленко В.Н. История Пакистана. XX век

Подождите немного. Документ загружается.

Следует отметить, что в этот период среди всех гражданских

органов власти именно исполнительная «ветвь» занимала преоб-

ладающее положение. Элементы этого явления, определяемого

ролью и характером исполнительной власти, имеют место даже в

обычное время. Значимость этой «ветви» власти в Пакистане в то

время определялась прежде всего тем, что именно она была глав-

ным проводником интересов правящей военной верхушки и сред-

ством претворения их в жизнь.

Напомним, что одновременно с гражданской действовала и

военная администрация. Последняя действовала на основе зако-

нов военного положения и при опоре на армию. Естественно, она

имела приоритетное значение в общей системе государственного

управления в годы военного режима.

При этом военная администрация не являлась каким-то осо-

бым органом с собственным аппаратом, делопроизводством и т. д.

Попытка заменить некоторые административные органы военны-

ми, предпринятая сразу же после переворота, быстро показала

нереальность такого хода. Поэтому военные администраторы

всех уровней выполняли свои функции посредством граждан-

ской, прежде всего исполнительной администрации. Военные

администраторы отдавали распоряжения, которые были обяза-

тельны для всех гражданских органов соответствующего уровня

и беспрекословно ими выполнялись.

Главный военный администратор издавал предписания, кото-

рые имели силу закона и во многом регулировали жизнь об-

щества и государства. В большинстве своем эти указы (всего их

было около ста) касались сферы «безопасности и внутреннего

порядка». В то же время некоторые из них предусматривали

проведение важных социально-экономических преобразований,

регулирование отношений между трудом и капиталом и пр. и

стали законами страны после введения Конституции (о земельной

реформе, строительстве новой столицы и др.).

Распоряжения военной администрации были обязательны для

всех органов гражданской власти. Губернаторы провинций, ко-

миссары (руководители) областей, заместители комиссаров (ру-

ководители округов) по всем важным вопросам консультирова-

лись с соответствующими военными администраторами. Однако

сама администрация по осуществлению военного положения бы-

ла свободна от контроля со стороны гражданских органов и, что

150

особенно важно, находилась вне сферы судебного надзора. Этот

надзор распространялся только на гражданскую власть; судебные

органы не могли оспаривать действия военной администрации и

принимать против нее свои постановления.

Контрольные функции судебных органов были еще более

ограничены тем, что в период военного режима суды потеряли

право надзора над некоторыми сферами внутренней жизни стра-

ны. Так, трудовые конфликты между рабочими и хозяевами стали

предметом разбирательства специальных промышленных трибу-

налов, их решения были окончательными и не подлежали пере-

смотру в какой-либо судебной инстанции. Важной в этом плане

была поправка к Уголовному кодексу, на основании которой

репрессивные законы «об охране безопасности», принятые еще в

начале 1950-х годов, стали рассматриваться как постановления

военной администрации и, таким образом, были выведены из

сферы судебного надзора.

Еще раз обратим внимание на своеобразие обстановки в Паки-

стане в 1958-1962 гг., когда одновременно действовали обычные

законы и законы военного времени, гражданская и военная адми-

нистрации. Формально последняя действовала только для того,

чтобы проводить в жизнь постановления, ею же самой провоз-

глашенные. На деле ее роль и значение далеко выходили за эти

рамки. Военная власть была ядром всей государственно-полити-

ческой системы Пакистана. Исходившие от него импульсы при-

водили в движение и направляли все без исключения органы

управления. Основываясь из внешнего восприятия, иногда гово-

рят о существовании в рассматриваемый период «двоевластия».

Термин этот не соответствует реальному положению властных

структур в тот период, который правильнее рассматривать как

дихотомию, в которой одна часть играет главенствующую роль, а

Другая - ей подчиненную и второстепенную. Созданная прави-

тельством для разработки новой Конституции Комиссия в своем

представленном в 1961 г. докладе указывала: «Управление госу-

дарством осуществляется посредством как гражданских законов,

так и законов военного положения; превосходство последних

общепризнанно»

. Особо подчеркивалось, что «гражданская ад-

министрация находится под контролем военных властей»

. При

всем этом хотелось лишь заметить, что острота проблемы соот-

ношения гражданской и военной власти в какой-то мере ослаб-

151

лялась, поскольку во главе обеих администраций находился один

человек.

Перед новым правительством Пакистана стояли большие зада-

чи преобразования основных сфер жизнедеятельности общества,

ликвидации пережитков феодализма и колониализма, модерниза-

ции страны. В предшествующие годы в этом плане было сделано

очень и очень мало. О широте задач, которые предстояло решать

новым властям, в какой-то мере говорит тот факт, что в начале

деятельности правительства М. Айюб Хана им были созданы

22 комиссии для изучения проблем и представления проектов

реформ в области аграрных отношений, национального производ-

ства, налогообложения, образования, здравоохранения, админи-

стративного аппарата, судопроизводства, семейного права и пр.

Проведение подобных преобразований требовало значительного

времени и огромных усилий. Необходим был также определен-

ный период подготовки к осуществлению столь серьезной пере-

стройки. Крайне тяжелое экономическое положение страны и

огромное в связи с этим недовольство широких масс населения

требовали проведения мер, эффект от которых проявился бы в

самые короткие сроки. М. Айюб Хан подчеркивал в своей «Поли-

тической автобиографии», что народ ждал быстрых и непо-

средственных результатов

. Поэтому правительство, готовясь к

осуществлению долгосрочных мероприятий, стало проводить

чрезвычайные, рассчитанные на быструю отдачу действия по

стабилизации экономического положения страны, борьбе с кон-

трабандой, спекуляцией, черным рынком, коррупцией. Разумеет-

ся, самое пристальное внимание было обращено на «укрепление

порядка и безопасности» в стране, пресечение оппозиции, недо-

пущение антигосударственной деятельности.

Правительству М. Айюб Хана уже в первые месяцы его дея-

тельности удалось добиться в этом направлении определенных

результатов. Разумеется, это было достигнуто прежде всего за

счет жестких мер чрезвычайного положения. Военные власти

успешно провели операции против спекулянтов и контрабандис-

тов, деятельность которых наносила серьезный ущерб экономи-

ческому положению страны: ежегодно контрабанда одним лишь

золотом достигала 300 млн. рупий, а в 1956/57 г. стоимость всей

незаконной торговли составила 600 млн. рупий

. Были обнару-

жены скрытые большие запасы золота и инвалюты, продоволь-

152

ствия,

медикаментов, тканей, сделанные спекулянтами и контра-

бандистами

. В литературе приводится такой любопытный факт:

полиция Карачи за предшествующие 11 лет обнаружила спрятан-

ные товары и золото на 30 млн. рупий, а за один месяц военного

режима «доход» от этой акции правоохранительных органов сто-

лицы составил 20 млн. рупий

. Властям удалось выявить укры-

ваемые от налогов доходы, что дало казне в год дополнительно

около 400 млн. рупий

. Всего скрытых доходов было обнаруже-

но на

млрд. 340 млн. рупий

Подобными мерами удалось достигнуть некоторого

временного улучшения в экономическом положении страны,

прежде всего в сфере финансов. Замедлились темпы роста денег в

обращении. Одновременно выросли золотовалютные резервы

Впервые за несколько лет платежный баланс Пакистана были

сведен с положительным сальдо

. Правительство отказалось от

практики дефицитного финансирования. Размеры текущего долга

в 1958/59 г. были сокращены на 176,2 млн. рупий

В октябре 1958 г. был установлен контроль над ценами на

некоторые продовольственные товары (пшеницу, рис, сахар,

овощи, чай) и промышленные товары широкого потребления -

текстильные изделия, сигареты и др. Одновременно правитель-

ство ограничило размеры торговой и предпринимательской при-

были. В результате в течение короткого периода существования

нового режима цены на товары первой необходимости снизи-

лись

. По свидетельству иностранных наблюдателей, многие па-

кистанские семьи впервые получили возможность купить гото-

вую одежду, домашнюю утварь и т. д.

Из-за крайне тяжелых жилищных условий в стране (по дан-

ным проведенного в конце 1958 г. обследования, только в Карачи

600 тыс. человек фактически были бездомными

) власти приняли

решение о строительстве жилых домов в крупных городах. Вбли-

зи Карачи в местечке Коранги было начато сооружение города-

путника. В течение пяти месяцев там было построено 15 тыс.

квартир и расселено около 75 тыс. человек. Определенные успехи

были достигнуты в улучшении санитарного состояния городских

Улиц, снижении преступности.

Правительство М. Айюб Хана предприняло действия и в

дру-

гих

сферах жизни страны. Важной проблемой стало укрепление и

Улучшение деятельности госаппарата, состояние и работа кото-

153

рого не соответствовала стоявшим перед ним задачам. Реоргани-

зация и совершенствование административной машины проводи-

лись в течение всего времени существования военного режима.

В первый период были осуществлены меры, которые аналогично

мерам в других областях были нацелены на быструю отдачу и

ликвидацию наиболее вопиющих недостатков. В целом действия

властей сводились к мероприятиям по улучшению работы госу-

дарственного аппарата без коренной его перестройки - борьбе с

расхлябанностью, разложением и коррупцией бюрократии, до-

стигших внушительных размеров, и улучшению дисциплины и

отношения к работе чиновников и т. д.

В ноябре 1958 г. были созданы специальные комиссии «по

изучению деятельности, поведения, а также способностей» всех

государственных служащих. Весной 1959 г. результаты своей ра-

боты и соответствующие рекомендации эти комиссии представили

правительству, после чего несколько тысяч чиновников подверг-

лись различным наказаниям (отставка или увольнение со службы,

понижение в должности, перевод на другую работу и т. д.)

Специально образованные органы, возглавляемые высшими чи-

нами полиции, занимались проблемами искоренения коррупции в

госаппарате. Руководители всех государственных учреждений

были обязаны лично заниматься борьбой с коррупцией среди сво-

их подчиненных и регулярно направлять правительству отчеты о

проделанной в этом направлении работе. Серьезно упрощалась

процедура судебного преследования лиц, подозреваемых в кор-

рупции. Дела, связанные со «злоупотреблением властью», разби-

рались специальными судами. К середине 1959 г. за различные

провинности были наказаны 6600 чиновников, в том числе 1662

работника центрального аппарата

Меры по улучшению работы администрации принимались,

прежде всего, в интересах правящей элиты, поскольку были на-

правлены на совершенствование их главного аппарата управле-

ния. Вместе с тем некоторые выгоды от этой работы получили и

простые люди, которым приходилось сталкиваться с деятель-

ностью отдельных звеньев административной машины. Так, не-

сколько ускорилось рассмотрение жалоб, петиций, различных

прошений; количество незаконченных дел сократилось с 250 тыс.

на начало октября 1958 г. до 90 тыс. на начало февраля 1959 г.

Репрессии против погрязших в коррупции и взяточничестве

154

чиновников хотя бы на какое-то время уменьшили лихоимство и

вымогательство бюрократов.

Одновременно режим принял решительные меры по «укреп-

лению своего тыла». Не допускалось даже малейшего появления

оппозиции. Для разбора дел, связанных с нарушением военного

положения, были созданы специальные и дисциплинарные суды

(первые рассматривали более крупные дела, чем вторые, и могли

вынести любой приговор, включая смертную казнь). Эти суды

учреждались военными администраторами. В стране была запре-

щена деятельность политических партий, молодежных организа-

ций, введена строжайшая цензура, распущены многие органы

местного самоуправления. Правительство ввело законы, по кото-

рым «созыв или посещение митингов или демонстраций на поли-

тической основе» карались семью годами строгого тюремного

заключения; за «забастовки и агитацию» грозило тюремное

заключение на 10 лет, за «антигосударственную деятельность» -

15 лет

. Жители страны, в соответствии со специальным поста-

новлением, были обязаны сообщать властям об известных им

случаях нарушения законов военного положения; при этом поло-

вина взысканной с арестованного суммы штрафа передавалась

доносчику

Проводя чистку госаппарата, военное правительство преследо-

вало также и политических деятелей, занимавших в прошлом ве-

дущие посты в системе государственного управления. На осно-

вании так называемого закона о дисквалификации, принятого в

начале 1959 г., к судебной ответственности «за плохое управ-

ление» и «превышение власти» в разное время были привлечены

такие видные политики, как Х.Ш. Сухраварди, М.Ф.К. Нун,

М.М. Даултана и др. Всем им было запрещено заниматься поли-

тической деятельностью в течение нескольких лет (в основном до

31 декабря 1966 г.). Ясно, что эта мера, кроме пропагандистского

предназначения, имела целью не допустить к управленческой

деятельности опытных и старейших государственно-полити-

ческих деятелей страны. Более суровым наказаниям подверглись

видные руководители национального и демократического движе-

ния, лидеры профсоюзных, крестьянских и молодежных органи-

заций, левые деятели культуры. Были арестованы и приговорены

к различным срокам тюремного заключения А. Гаффар Хан,

155

Г.М. Саед, А.С.Х. Ачакзай, А.Х. Бхашани, М. Ибрагим, Ф.

Ман-

сур и другие

Впоследствии правительство стало проводить более гибкий

курс - в определенных рамках были разрешены деятельность

оппозиции при условии, что она «не направлена на подрыв бе-

зопасности государства», и критика властей, если она «конструк-

тивна и информационна»

. В мае 1959 г. было объявлено о

запрещении лишь «незаконных забастовок». Отменялась цензура,

однако запрещалась публикация материалов, которые могли «вы-

звать враждебность к вооруженным силам и распри в об-

ществе»

. Власти изобретали хитроумные ходы для достижения

своих целей не столь грубыми методами, как прежде. Так, в

1959 г. правительство приняло поправку к одному из законов «об

охране общественной безопасности». Согласно ей, власти, вместо

того чтобы закрыть неугодное периодическое издание, получили

право менять руководство любого издания и тем самым, сохраняя

его название и популярность, использовать его в иных целях. Так

было сделано в отношении широко известных демократических

газет «Пакистан таймс» и «Имроз». Кроме того, контрольный па-

кет акций издательства, которое публиковало эти газеты, принад-

лежавший видному политическому деятелю, лидеру Националь-

ной народной партии М.И. Ифтихаруддину, был продан с аукци-

она. Усилиями властей в 1959 г. была создана Гильдия писателей

Пакистана, которая поставила задачу сделать писателей разных

направлений проводниками официальной идеологии, вытравить

социальное содержание из их произведений

Таким образом, военное правительство сразу же после при-

хода к власти провело серию мероприятий, главная цель которых

была укрепление нового режима. Одни мероприятия носили

чисто репрессивный характер, другие были направлены на идео-

логическую обработку населения, наконец, ряд мер ослабил неко-

торые наиболее отрицательные последствия прежних режимов,

содействовал улучшению социально-экономических условий, что

несколько стабилизировало положение различных слоев населе-

ния и породило в массах большие надежды. Однако эти меры, в

силу их чрезвычайности, вскоре стали терять свой позитивный

характер и, соответственно, свою привлекательность. Поскольку

не было проведено никаких существенных экономических преоб-

разований, то все меры социально-экономического характера

156

были ограничены прежними узкими финансово-экономическими

рамками и проводились по принципу «тришкина кафтана». Так,

для улучшения финансового положения, особенно в отношении

золотовалютных ресурсов, был существенно ограничен импорт.

Но это вскоре привело к дефициту сырья, энергии, оборудования

для промышленного производства, к нехватке товаров первой

необходимости, в условиях которой потерял свое значение конт-

роль над ценами: в открытой торговле по твердым ценам приоб-

рести товары широкого потребления стало невозможно, и опять

приходилось обращаться к черному рынку с его баснословными

ценами

. Недовольство в стране вновь начало нарастать. В по-

добной сложной, противоречивой, но еще достаточно благопри-

ятной обстановке правительство М. Айюб Хана приступило к

широкому реформированию пакистанского общества. Начало оно

с преобразований в области сельского хозяйства и аграрных

отношений.

Аграрная реформа. Сельское хозяйство всегда было важней-

шей отраслью экономики Пакистана, с ним связано подавляющее

число жителей страны. Именно здесь создавалась большая часть

национального дохода страны, основная часть поступлений ино-

странной валюты обеспечивалась за счет экспорта сельскохозяй-

ственных продуктов. Между тем состояние этой отрасли эконо-

мики Пакистана в конце 1950-х годов было крайне тяжелым, что

проявлялось в медленном росте общего производства продуктов

земледелия, их низкой урожайности, растущем импорте продо-

вольствия. Ежегодно до 100 тыс. акров пахотной земли станови-

лись непригодными для обработки вследствие засоления и забо-

лачиваемости почвы

Тяжелое состояние сельского хозяйства Пакистана было

обусловлено совокупностью причин, главными из которых были

его общая отсталость, низкий уровень технической базы, допо-

топные методы ведения хозяйства, существовавшая в стране си-

стема аграрных отношений, которая во многом была «ответ-

ственна» за указанные и многие другие причины бедственного

положения ведущей отрасли народного хозяйства страны. Для

аграрной системы характерным было господство крупного поме-

щичьего землевладения, наличие многочисленных колониальных

полуфеодальных пережитков, крестьянское малоземелье и

безземелье. По официальным данным, к 1959 г. в руках 6 тыс.

157

крупных помещиков (владения свыше 500 акров) находилось

более 7,5 млн. акров земли (1 акр составляет 0,4 га), тогда как

3,3 млн. владельцев мелких участков (менее 5 акров) имели

7,4 млн. акров. (Общая обрабатываемая площадь в Пакистане со-

ставляла в то время около 45 млн. Акров, или 18 млн. га.) Между

тем устойчивый прожиточный минимум мог обеспечить кре-

стьянской семье участок в 12,5 акров

. Поэтому значительная

часть крестьян вынуждена была на кабальных условиях арен-

довать землю у помещиков. Помимо высокой арендной платы

они платили проценты на денежные ссуды или предоставляемые

помещиками семена, рабочий скот, а также различные феодаль-

ные поборы - «на дверь», «на право жениться» и т. д. Естествен-

но, что подобная ситуация не способствовала улучшению агри-

культуры и технической базы отрасли; арендатор, который в

любой момент мог быть согнан помещиком с земли, не горел

желанием вкладывать в нее большие средства и усилия, а поме-

щик не делал этого, поскольку жесткими экономическими и вне-

экономическими мерами мог получить большой доход со сда-

ваемой в аренду земли

Прямым наследием феодально-колониального прошлого яви-

лось существование джагиров, то есть помещичьих владений,

освобожденных от каких-либо государственных налогов. Несмот-

ря на официальный запрет, продолжала действовать практика

принудительного неоплачиваемого труда арендаторов (бегар).

Положение в сельском хозяйстве, от которого зависела вся

экономика страны, условия жизни основной массы населения -

крестьянства, рост его недовольства давно вызывали беспокой-

ство у наиболее дальновидных представителей правящей элиты,

настаивавших на решительных мерах в области сельского хозяй-

ства и аграрных отношений, хорошо понимавших, что от этого

зависит развитие всей экономики страны и сохранение «внутрен-

него мира». В тексте первого пятилетнего плана, например, под-

черкнуто, что «структура земельных отношений является не толь-

ко главным фактором роста национальной экономики, но и sine

qua поп социальной стабильности и политического прогресса го-

сударства»

. Видный государственно-политический деятель

страны, представитель земельной аристократии М.М. Даултана,

выступая в парламенте еще в сентябре 1958 г., заявил: «Ленд-

158

лордизм

в его нынешней форме не может больше существовать и

должен исчезнуть»

Сознавая, что неспособность прежних режимов провести аг-

рарные преобразования была важной причиной их дискредитации

в глазах общества, новое правительство начало проводить свои

экономические мероприятия прежде всего в сфере сельскохозяй-

ственного производства. Целью этих мер были модернизация

сельского хозяйства, развитие предпринимательства в земледе-

лии, рост производства в этой отрасли экономики. В социально-

политическом плане власти надеялись таким образом разрядить

недовольство миллионных масс крестьянства.

Уже в конце октября 1958 г. была создана Комиссия по подго-

товке аграрной реформы. Свой доклад она представила 20 января

1959 г., и через несколько дней президент по радио объявил о

начале проведения реформы.

Наиболее существенную сторону реформы составляло поло-

жение об ограничении земельных владений 500 акрами орошае-

мой и 1000 акрами неорошаемой земли. Излишки за соответ-

ствующую компенсацию изымались и за выкуп распределялись

среди крестьян, в первую очередь это касалось арендаторов, об-

рабатывавших эту землю до реформы. Помещикам разрешалось

оставить у себя дополнительно 150 акров земли, на которой рас-

полагались животноводческие фермы, конные заводы, сады и дру-

гие объекты, где в той или иной форме велось капиталистическое

предпринимательство. Кроме того, помещики могли передать на-

следникам (то есть в замаскированном виде оставить в собствен-

ном владении) до 250 акров

. Введена была сложная система

определения величины поместий, которая позволяла в зависимости

от плодородия земли оставлять помещику более 500 акров.

Закон предусматривал выплату помещикам компенсации за

отчуждаемые земли в виде свободно передаваемых четырехпро-

центных облигаций, погашаемых в течение 25 лет. Распределяе-

мая среди крестьян земля подлежала выкупу, сумма которого

погашалась в течение 25 лет в виде ежегодных взносов

Отменялась система джагирдари без какой-либо компенсации.

Однако джагирдарам оставалась земля размером максимального

помещичьего надела. Снова объявлялось о запрещении бегара.

По всей видимости, на этот раз с этим реликтом феодального

прошлого было покончено; во всяком случае, в следующих

159