Бандурка А.М. Административный процесс

Подождите немного. Документ загружается.

административных органов ограничивалась рамками

закона

В период правления гетьмана П.Скоропадского свое

законодательное закрепление получили положения, в

соответствии с которыми Генеральный Суд Украинской

державы представлял собой высший суд по

административным делам

Наиболее широко деятельность судебных органов по

административным делам регламентировал проект

Основного Государственного Закона УНР в период

существования Директории (1920 г.). Несмотря на то, что

этот проект не был претворен в жизнь, его положения

свидетельствуют о значительном внимании тогдашнего

правительства Украины к вопросам деятельности

органов административной юстиции. В частности,

предусматривалось введение в судебную систему

Украины Высшего Административного Суда. Этот суд

должен был рассматривать и разрешать, придерживаясь

судебного порядка, вопросы о законности распоряжений

административных органов и органов самоуправления, а

также споры между административными органами и

органами самоуправления. О роли, которая отводилась

Высшему Административному Суду в системе судебных

органов Украинского государства того времени,

свидетельствует тот факт, что в качестве

административных судов низшей инстанции должны

были выступать общие суды, которым предоставлялось

право решать, соответствуют ли распоряжения местных

органов требованиям закона и не превысила ли местная

власть своей компетенции

Анализ законодательства Украины 1918-1920 гг.

позволяет сделать вывод, что, несмотря на весьма

небольшой временной промежуток, система органов

административной юстиции получила значительное

развитие и уверенно ориентировалась на формирование

самостоятельных административных судов.

См.: Слюсаренко А.Г., Томенко М.В. История Украинской

Конституции. К., 1993. С. 83.

Там же. С. 90.

См.: Слюсаренко А.Г., Томенко М.В. Указ. соч. С. 114-116.

411

На начальном этапе существования Советского

государства, в условиях гражданской войны вопросы

формирования новой системы административной

юстиции, безусловно, не являлись первоочередными. На

первый план выдвигались задачи формирования и

усиления репрессивных органов.

Однако проблему контроля над деятельностью

административных органов нельзя было игнорировать.

Поэтому постепенно начали создаваться правовые

предпосылки рассмотрения дел, в которых проверялась

законность действий органов государственного

управления

. В частности, это проявилось в закреплении

подведомственности земельных споров волостным,

уездным и губернским земельным комиссиям

возможности обжалования в суд неправильности записей в

книгах актов гражданского состояния

. Постепенно стали

формироваться и основы процессуальной формы

рассмотрения жалоб граждан на действия должностных

лиц государственных органов. Так, постановление VI

Чрезвычайного Всероссийского съезда Советов (ноябрь

1918 г.) «О соблюдении законности» содержало положение

о необходимости «вменять в обязанность всем

должностным лицам и советским учреждениям по

требованию любого гражданина республики, желающего

обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его

законных притязаниях затруднения, составление

соответствующего краткого протокола. В протоколе

должны быть указаны время, место и имена должностных

лиц или название учреждения и сущность дела. Копия

протокола тут же выдается жалобщику...»

См.: Юрков Б.Н. Судебное обеспечение законности в деятельности

административных органов. Х., 1987. С. 44.

См.: СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.

См.: СУ РСФСР. 1918. № 76–77. Ст. 818.

Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и

резолюциях. М., 1935. С. 103–104.

412

Значительным шагом на пути обеспечения законности

в управлении было образование Центрального Бюро

жалоб и заявлений, а также местных отделений этого

Бюро

. Постановление Народного Комиссариата

Государственного Контроля «О Центральном Бюро жалоб

и заявлений»

, а также Положение «О местных

отделениях Центрального Бюро жалоб и заявлений»

достаточно детально регламентировали порядок подачи

и рассмотрения жалоб и заявлений, исполнения решений

по ним. Однако анализ указанных нормативных актов

позволяет сделать вывод о том, что наряду с

положительными сторонами (обособление от органов

активного управления, коллегиальность в принятии

решения, введение порядка рассмотрения жалоб в

определенные процессуальные рамки) в них имелись

также положения, не позволяющие рассматривать

названные бюро в качестве административных судов.

Прежде всего это касается характеристики состава этих

органов, порядка их образования. В частности, п.2

указанного Положения определяет, что «местные Бюро

при губернских контрольных отделениях образуются как

самостоятельный подотдел, во главе которого ставится

специальный заведующий из лиц, рекомендуемых

местными, партийными, профессиональными

организациями, а за отсутствием таковых – из лиц,

соответствующих требованиям партийных или

профессиональных организаций. Для ближайшего

участия в работе Бюро заведующий последним

обязательно приглашает представителей местных

рабочих и крестьянских организаций»

См.: Декрет ВЦИК от 9 апреля 1919 г.//Собрание узаконений и

распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1919. № 12. Ст.

122.

См.: Декрет ВЦИК от 9 апреля 1919 г.//Собрание узаконений и

распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1919. № 23. Ст.

271.

См.: Декрет ВЦИК от 9 апреля 1919 г.//Собрание узаконений и

распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1919. № 23. Ст.

272.

См.: Декрет ВЦИК от 9 апреля 1919 г. Собрание узаконений и

распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1919. № 23. Ст.

272.

413

Ясно, что при таком положении вещей вряд ли может

идти речь о несменяемости, независимости и

надлежащей профессиональной подготовке членов

Бюро. Игнорировался и принцип состязательности при

рассмотрении и разрешении жалоб.

Недостаточно четко был определен и круг

обжалуемых действий. Так, одним из оснований для

обжалования признавалась «несогласованность

обжалуемых действий... с общими направлениями

политики центральной власти»

В целом же практика законодательства первых лет

Советской власти давала основания предполагать, что

процесс развития административной юстиции пойдет по

пути создания системы именно административных

судов

, тем более, что такая тенденция складывалась в

теоретических разработках ученых-правоведов

Однако этого не произошло. Зарождавшийся

тоталитаризм требовал сильной, неподконтрольной

никому административной власти. Начала

формироваться всемогущая административно-командная

система, не нуждавшаяся в контроле извне, особенно

судебном. Вследствие этого вопросы судебного

обжалования действий административных органов

отошли на второй план. Складывалось положение, при

котором практически все вопросы о законности действий

органов управления разрешались в недрах самой

административной системы. Судебному контролю

подлежали лишь некоторые категории дел, в частности,

дела по жалобам на неправильности в списках

избирателей по выборам в Советы народных депутатов,

дела о недоимках и штрафах, дела о жалобах на

действия нотариусов и органов, выполняющих

нотариальные действия, а также по жалобам на

неправильность записей в книгах актов гражданского

состояния

Пункт 5 постановления НКГК «О Центральном Бюро жалоб и

заявлений при НКГК».

См.: Чечот Д. М. Административная юстиция (теоретические

проблемы). Л., 1973. С. 61.

См.: Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы в

теории и законодательстве. М., 1925. С. 50–53.

См.: Юрков Б.Н. Судебное обеспечение законности в деятельности

административных органов. Х., 1987. С. 52.

414

Введение в 1927 г. Административного кодекса

Украины было крупным шагом в развитии

административного законодательства

. Вводился

административно-процессуальный порядок рассмотрения

жалоб на действия местных административных органов.

Однако и в этом законодательном акте не

предусматривалось судебного обжалования, за

исключением жалоб на неправильное производство описи,

оценки имущества, предназначенного на продажу в случае

неуплаты необходимых платежей, а также неправильное

распределение полученных от продажи имущества сумм

Административный кодекс Украины упорядочил

систему органов и должностных лиц, которые были

уполномочены рассматривать дела об административных

правонарушениях, ввел в определенные процессуальные

рамки рассмотрение этих дел. При этом суды в число

органов, рассматривающих дела об административных

проступках, введены не были.

Законодатель пошел по пути предоставления

функций рассмотрения жалоб и привлечения к

административной ответственности большому

количеству исполнительно-распорядительных органов,

что негативно отражалось на качестве рассмотрения

конкретных дел и приводило к сужению гарантий

защиты гражданами своих прав и законных интересов.

Определенные изменения наметились с 60-х годов.

Основными этапами, способствующими усилению

юридических гарантий защиты прав и интересов

граждан, стали:

а) закрепление возможности обжалования в суд

постановлений о наложении штрафов

;

Следует особо подчеркнуть, что Административный кодекс

Украины был единственным в СССР. Никакая другая республика Союза

подобного законодательного акта не знала.

См.: Административный кодекс Украины. К., 1935. Ст. 158.

См.: Указ Президиума Верховного Совета от 15 декабря 1961 г.

УССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в

административном порядке».

415

б) введение в систему органов, уполномоченных

рассматривать дела об административных

правонарушениях, административных комиссий при ис-

полкомах районных, городских, сельских и поселковых

Советах депутатов трудящихся, к ведению которых было

отнесено значительное число дел об административных

правонарушениях. Указанные комиссии при рассмотрении

дел действовали на началах коллегиальности и

руководствовались процессуальными правилами,

получившими закрепление в Положении о них

в) усиление административно-процессуальных

гарантий рассмотрения жалоб, предложений и заявлений

граждан

г) принятие и введение в действие Кодекса Украины

об административных правонарушениях, закрепившего

подведомственность рассмотрения судами ряда

административных деликтов, характеризующихся

повышенной степенью общественной вредности, а также

более продуманную и детализированную процедуру

рассмотрения дел, принятия и исполнения решений

д) закрепление возможности судебного обжалования

неправомерных действий органов управления и

должностных лиц, ущемляющих права граждан

См.:Положение об административных комиссиях при

исполнительных комитетах районных, городских, сельских, поселковых

Советов народных депутатов Украинской ССР. Приложение 1 к Указу

Президиума Верховного Совета УССР от 15 декабря 1961 г.

См.: Указ Президиума Верховного Совета УССР от 12 апреля 1968

г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб

граждан» (в редакции от

4 марта 1980 г.) // Ведомости Верхов. Совета УССР. 1980. № 11. Ст. 192.

См.: Ведомости Верхов. Совета УССР. 1984. № 51. Ст. 1123.

См.: Ведомости Верхов. Совета СССР. 1987. № 26. Ст. 388.

416

Таким образом, к моменту обретения Украиной

независимости в законодательстве Союза ССР и

Украинской ССР все более намечалась тенденция к

построению системы административной юстиции в том ее

виде, который присущ значительному числу современных

развитых государств. Опыт этих государств, с учетом

особенностей правовой системы современной Украины, на

наш взгляд, даст возможность смоделировать

конструкцию административной юстиции, отвечающей

требованиям времени.

Рассмотрим подробнее систему и практику

деятельности органов административной юстиции в ряде

наиболее развитых государств мира.

417

Во Франции в течение длительного времени понятие

административных органов включало в себя и органы,

рассматривающие жалобы на действия администрации,

оценивающие законность их действий и решений, и

органы, осуществляющие активные административные

функции. В настоящее время различие между ними

значительно увеличилось, что позволяет выделить

собственно административные органы, принимающие или

подготавливающие исполнительные решения, и

административные судебные учреждения, принимающие

судебные акты или судебные решения

Судебный контроль за администрацией в основном

является прерогативой судебных учреждений

административной юстиции

, хотя в определенной степени

в осуществлении такого рода контроля участвуют и общие

суды.

См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 279.

Во французской юридической литературе совокупность

административных судебных учреждений обозначается собирательным

термином «административный суд».

418

Построение системы органов административной

юстиции включает в себя три звена: Государственный

совет – центральный и руководящий орган;

территориальные административные суды, называемые

административными судами общего права и

подчиняющиеся Государственному совету в порядке

апелляционного обжалования; специализированные

судебные учреждения административной юстиции,

которые иногда осуществляют управленческую

деятельность в форме выполнения функций правосудия и

поднадзорны в кассационном порядке Государственному

совету

См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С.

399.

419

Структура Государственного совета, многократно

изменявшаяся на протяжении его длительного

существования, в настоящее время определяется

наличием пяти секций: четыре из них осуществляют

контроль за сферой управления и одна секция –

судебная. Члены Государственного совета не считаются

судебными чиновниками, а являются государственными

служащими. Данное обстоятельство, а также отсутствие

закрепления в законе гарантий их независимости (в

частности несменяемости) существенно отличают их от

профессиональных судей

В тесной связи со структурой системы органов

административной юстиции находится и компетенция

Государственного совета, точнее, его судебно-

юрисдикционной секции, по сути, выполняющей роль

высшего административного суда.

Там же. С. 405, 411.

420