Бандурка А.М. Административный процесс

Подождите немного. Документ загружается.

В-шестых, административный процесс является

формой применения системы административно-правовых

норм, более того, данный процесс обслуживает не только

отрасль материального административного права, но и

материальные нормы иных отраслей права, например,

земельного.

Таким образом, понимание административного

процесса в широком смысле позволяет правильно

оценить его регулятивные возможности, уяснить его

место и роль в системе иных процессуальных отраслей

права.

При этом наиболее полное представление об

административном процессе можно получить, учитывая

выдвинутую и обоснованную проф. В.М. Горшеневым и

его последователями теорию юридического процесса.

Их

исследования значительно обогатили представление об

этом сложном правовом явлении, позволили

рассматривать его не только как чисто юрисдикционное

явление.

Напомним, что в теории юридического процесса

можно выделить ряд его основных и дополнительных

признаков.

Во-первых, юридический процесс представляет собой

такую организационную форму деятельности, которая

всегда связана с разбирательством таких обстоятельств

и фактов, которые основываются на праве (законе) и

влекут определенные юридические последствия.

Во-вторых, юридический процесс представляет собой

совокупность правовых форм деятельности исключительно

уполномоченных на то субъектов – органов государства,

должностных лиц и т.д., специализирующихся по

различным отраслям юридической практики.

В-третьих, юридический процесс – это такая область

человеческой практики, которая представляет собой

органически взаимосвязанную систему действий по

совершению операций с нормами права.

В-четвертых, юридический процесс всегда

рассматривается как деятельность, результат которой

закрепляется принятием соответствующих правовых,

имеющих официальный характер и установленную

законом форму актов.

См.: Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. Х.,

1985.

В-пятых, юридический процесс – это такая

деятельность, которая объективно нуждается в

процессуальной регламентации.

В-шестых, для юридического процесса необходимо

использование различных методов и средств

юридической техники, достижений научно-технического

прогресса.

Административно-процессуальная деятельность

всегда основывается на праве, она связана с

реализацией материальных норм административного

права, а ряде случаев – и норм иных отраслей права.

Последнее обстоятельство нуждается в более подробном

рассмотрении.

В последние годы усилилась тенденция обособления

отдельных групп процессуальных норм в земельном,

экологическом и других отраслях права. В связи с этим

возникает необходимость в выяснении соотношения

указанных групп процессуальных норм («земельный

процесс», «экологический процесс» и др.) с

административным процессом.

Выделение обособленных групп процессуальных норм

объясняется стремлением ученых, анализирующих

отраслевые процессуальные явления, ввести в

юридическую науку и обосновать необходимость и

целесообразность реализации материально-правовых

норм исследуемых ими отраслей права не только при

помощи гражданско-процессуальной, уголовно-

процессуальной и административно-процессуальной

форм, но и при помощи процессуальных форм,

зарождающихся в соответствующих материальных

отраслях права

В ходе реализации административно-процессуальных

норм «обслуживаются» не только нормы материального

административного права, но и нормы иных

материальных отраслей права, в том числе земельного и

экологического.

См.: Гетьман А.П. Процессуальные нормы и отношения в

экологическом праве. Х., 1994. С.123.

Указанные отрасли права непосредственно связаны с

деятельностью органов управления. Более того, именно

органы управления осуществляют деятельность по

разрешению разнообразных индивидуально-конкретных

земельных и экологических дел, применяя при этом

нормы указанных отраслей права, не только

материальные, но и процессуальные. Эта деятельность

является управленческой.

При этом заметим, что функции государственного

управления в любой отрасли, сфере деятельности имеют

свои особенности, что проявляется в специфике

отдельных видов административно-процессуальных

производств. Это касается, например, деятельности

государственных органов в области планирования

использования земли, в области распоряжения землей, в

области земельного контроля и т.д.

Следует отметить и еще одно обстоятельство. При

обособлении экологического процесса неизбежно

возникают вопросы об ответственности за

правонарушения в этой сфере. В литературе

неоднократно предпринимались попытки выделить

институт материальной ответственности в сфере охраны

природы, отличающийся как от гражданского, так и от

административного видов ответственности. Однако

весомых обоснований такого рода выделения не

приводилось, а все аргументы сводились к поискам

специфических особенностей метода исчисления

ущерба, причиненного природе

, что по существу не

изменяет правовой природы различных видов

ответственности.

Зарубежный опыт свидетельствует, что

процессуальная деятельность в сфере охраны природы в

большей степени является прерогативой

административно-процессуальной сферы

См.: Петров В.В. Экология и право. С.147-162; Меркулов В.В.

Советское природоохранительное законодательство: система, форма,

кодификация: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. М., 1975. С.10.

См.: Сьюзен А.Финдер. Основные принципы права окружающей

среды США // Правоведение. 1988. N 5. С.87.

Что же касается вопроса о выделении иных видов

процессуальной деятельности, в частности, трудового

процесса, изобретательского процесса

, то очевидно, что

отдельные вопросы трудового и изобретательского

права, рассматриваемые в административном порядке,

являются частью административно-процессуальной

деятельности. И здесь мы сталкиваемся с положением,

когда административный процесс выполняет

обслуживающую роль, но с учетом особенностей

соответствующей отрасли материального права.

При всем этом было бы неверно утверждать, что

положение административного процесса в системе

процессуальных отраслей права неизменно. Изменения в

законодательстве свидетельствуют о возможности

трансформации отдельных административно-про-

цессуальных производств в самостоятельные отрасли

процессуального права. Примером этого может служить

появление в связи с принятием и введением в действие

Арбитражно-процессуального кодекса Украины

отдельной процессуальной отрасли – арбитражного

процесса. Как известно, раньше рассмотрение

хозяйственных споров между предприятиями,

учреждениями, организациями было частью

административного процесса, его отдельным

производством и осуществлялось органами

государственного арбитража.

См.: Советское трудовое право, М., 1971. С.9-10; Акопова Е.М. О

понятии трудового процесса//Проблемы трудового права и права

социального обеспечения. М., 1975. С.160; Миронов Н.В. Понятие

советского изобретательского процессуального права и его место в

системе права // Сов. гос-во и право. 1988. N 1. С.47-50.

Вывод о том, что административный процесс

осуществляется только уполномоченными на то

субъектами, подтверждается анализом

законодательства, четко регламентирующим

компетенцию государственных органов, их должностных

лиц, иных субъектов процесса по разрешению

конкретных дел в ходе административно-процессуальной

деятельности. Каждое из административных

производств осуществляется лишь теми субъектами,

круг которых конкретно очерчен в законодательстве.

Например, законодатель однозначно закрепил перечень

органов и должностных лиц, уполномоченных

рассматривать те или иные категории дел об

административных правонарушениях. Другим примером

этого положения может служить законодательная

конкретизация субъектов, уполномоченных проводить

выдачу разрешений на осуществление отдельных видов

деятельности. Так, выдача свидетельств о праве на

занятие нотариальной деятельностью является

прерогативой Министерства юстиции Украины,

разрешение на проведение медицинской практики

выдается Министерством охраны здоровья Украины,

аудиторской деятельности – Аудиторской палатой.

Упорядоченность административного процесса

обусловливается наличием четкой системы действий по

совершению операций с нормами права. Очевидно, что

без действий по выбору и анализу нормативного

предписания, без уяснения его смысла невозможно

разрешение задач процесса и достижение его цели. К

числу операций с нормами права относятся отыскание

административно-процессуальной нормы, применение

которой необходимо в конкретной ситуации, проверка ее

подлинности и юридической силы, толкование и

уяснение пределов ее действия во времени и в

пространстве.

Процесс разбирательства административного дела

немыслим без промежуточного и конечного закрепления

определенных фактов, играющих роль своеобразных

ступеней на пути к установлению юридических

последствий. Только будучи закрепленными в

определенных процессуальных документах, такие факты

становятся юридическими. Иначе говоря, в этом случае

упомянутые нами ступени приобретают реальную форму

и становятся органичным элементом всей конструкции

административно-процессуальной деятельности.

Применительно к такого рода деятельности можно

выделить первоначальные, промежуточные и итоговые

процессуальные акты-документы, закрепляющие те или

иные фактические обстоятельства конкретного

административного дела. Эти документы носят

официальный характер, оформляются исключительно

уполномоченными на то субъектами, требования к их

содержанию получают свое закрепление в

законодательстве. Так, в производстве по делам об

административных правонарушениях обстоятельства

совершения административного проступка получают

свое закрепление в протоколе об административном

правонарушении. В свою очередь КоАП Украины

содержит положения, касающиеся содержания

протокола, конкретного перечня лиц, уполномоченных их

составлять. Документ, носящий промежуточный

характер, например, извещение лица о времени и месте

рассмотрения административного дела, также исходит

от органа, уполномоченного разрешать это дело по

существу. Что же касается итогового документа –

постановления по делу об административном

правонарушении, то законодатель четко формулирует

процессуальные требования, относящиеся к порядку его

принятия и оформления. Такого рода требования

содержатся и в нормативных актах, регламентирующих

осуществление иных административных производств. В

частности, процессуальными нормами,

регламентирующими производство по обращениям

граждан, предусмотрены требования к содержанию

самого обращения.

Регулирование процессуальных действий всех

субъектов административного процесса является

залогом успешного достижения конечного результата.

Этому способствует достаточно детальное

административно-процессуальное регулирование

разнообразных административных производств, их

стадий, этапов, а в ряде случаев и конкретных действий.

Рассмотрение любого административного дела (в

большей степени это, конечно, касается рассмотрения

дел об административных правонарушениях) связано

прежде всего с установлением определенных

фактических данных и конкретных обстоятельств. Так,

например, в ст. 245 КоАП Украины законодатель прямо

ориентирует на своевременное, всестороннее, полное и

объективное выяснение обстоятельств каждого дела об

административном правонарушении.

Разрешение этой задачи невозможно без

использования различных методов и средств

юридической техники, достижений научно-технического

прогресса. Не случайно в числе участников производства

по делам об административных правонарушениях

выделяется такая процессуальная фигура, как эксперт,

т.е. лицо, обладающее специальными познаниями в

определенной отрасли человеческой деятельности.

Более того, сам процесс получения и исследования

доказательств в ходе рассмотрения конкретного

административного дела немыслим без использования

упоминавшихся выше методов и средств. Так, вполне

допустимо, а в отдельных случаях и объективно

необходимо использование в административном

процессе криминалистических средств и способов.

Примером такого положения может служить возможное

криминалистическое исследование ветхого документа,

подтверждающего наличие трудового стажа при

оформлении пенсии гражданином.

Изложенное служит иллюстрацией справедливости

вывода о том, что административный процесс является

видом юридического процесса и обладает всеми

свойственными последнему признаками.

Таким образом, административный процесс можно

определить как вид юридического процесса,

регламентирующий порядок рассмотрения и разрешения

конкретных административных дел, как

основывающуюся на нормах административно-

процессуального права деятельность исполнительных

органов государства, их должностных лиц, а также иных

уполномоченных на то субъектов по реализации норм

материального административного права, а в ряде

случаев – и материальных норм иных отраслей права.

Прежде всего, это проявляется в направленности

административного процесса на обеспечение

многогранной деятельности органов управления.

Административный процесс представляет собой

оформленную, в правовом отношении, специфическую

часть управленческой деятельности. В большей мере он

направлен на обеспечение оптимальности и надлежащей

реализации функций государственного управления.

Основной функцией уголовного и гражданского

процессов является осуществление

правоприменительной деятельности, причем эта

деятельность носит правоохранительный характер.

В административном процессе функция правоохраны

носит подчиненный характер, а в ряде случаев он связан

не только с правоприменением, но и с осуществлением

правотворческой деятельности, например, в ходе

производства по отработке и принятию нормативных

актов.

Специфичны и субъекты осуществления этих видов

процессов. Круг субъектов осуществления уголовного и

гражданского процессов значительно специфичнее и уже

по сравнению с административным процессом. Основным

субъектом этих видов процессов выступают судебные

органы, тогда как ведению суда в административном

процессе подлежит лишь небольшая категория

административных дел. Ведущими субъектами

административного процесса являются многочисленные

исполнительные органы государства.

Преимущественно управленческий характер

административно-процессуальной деятельности

обусловливает более сложную структуру

административного процесса по сравнению с процессами

уголовным и гражданским.

Важнейшими элементами, составляющими структуру

административного процесса, выступают

административно-процессуальные производства.

Указанные производства соотносятся с

административным процессом как категории особенного

и общего и входят в качестве обособленного элемента в

его структуру.

Это положение получило свое официальное

нормативное закрепление. Так, например, Кодекс

Украины об административных правонарушениях

выделяет производство по делам об административных

правонарушениях (разд.4 КоАП), использует это понятие

и применительно к порядку исполнения каждого из

видов административных взысканий (гл.26-33 КоАП).

Таким образом, законодатель рассматривает

производство как часть процесса.

Выделение отдельных производств в рамках

административного процесса обусловлено рядом

факторов. Прежде всего, каждое производство

характеризуется собственной целью и кругом

разрешаемых для этой цели задач. В свою очередь,

функциональный характер административно-

процессуальных производств позволяет говорить о

наличии определенной совокупности такого рода

производств. С учетом этого можно выделить

административно-учредительные производства,

административно-правотворческие производства,

административно-правоприменительные и

административно-контрольные производства.

Признавая некоторую условность такого деления,

заметим, что круг отдельных производств

конкретизируется с учетом характера индивидуально-

конкретных дел. Так, в рамках совокупности

административно-учредительных производств можно

выделить производство по образованию

государственных органов, производство по учреждению

конкретных должностей, производство по образованию

субъектов предпринимательской деятельности и т.д. В

рамках совокупности административно-

правоприменительных производств, отражающих

специфическую деятельность соответствующих органов

государства, их должностных лиц, по рассмотрению и

разрешению различных индивидуальных дел, имеющих

юридическое значение, можно, в частности, выделить

производство по обращениям граждан, дисциплинарное

производство, производство по делам об

административных правонарушениях и т.д.

Разделение административного процесса на

соответствующие процессуальные производства

отражает объективную потребность общественного

разделения труда и специализации деятельности

различного рода субъектов, уполномоченных

осуществлять такого рода деятельность. При этом

выделение конкретных производств в рамках

административного процесса связано и с

необходимостью регулирования определенных

качественно однородных общественных отношений,

складывающихся в административно-процессуальной

сфере и приобретающих, таким образом, характер

процессуальных правоотношений.

Классификация административно-процессуальных

производств возможна по нескольким основаниям.

В зависимости от характера индивидуально-

конкретного административного дела можно выделить:

а) юрисдикционные производства; б) производства

неюрисдикционного характера.