Бандурка А.М. Административный процесс

Подождите немного. Документ загружается.

Большая часть производств, составляющих структуру

административного процесса, направлена на

регулирование правоотношений позитивного характера,

которые возникают в ходе исполнительно-

распорядительной деятельности государственных

органов. Однако нарушение требований правовых норм

требует соответствующего реагирования со стороны

государства. Это обстоятельство обусловливает

существование особого рода правоохранительной

деятельности, содержание которой составляют

рассмотрение дел о правонарушениях, иных правовых

споров по существу и принятие по ним соответствующих

решений. В процессе такой деятельности разрешается

юридическое дело, осуществляется правовая защита

нарушенных либо оспариваемых интересов, выносится

государственно-властное решение о применении

соответствующей правовой санкции, восстановлении

нарушенного права.

Эта деятельность, которая носит название

юрисдикционной, характерна также и для

административного процесса. Поэтому часть производств в

структуре административного процесса следует

охарактеризовать как административно-юрисдикционные. К

ним относятся:

– производство по делам об административных

правонарушениях;

– производство по жалобам граждан;

– дисциплинарное производство.

Административной юрисдикции присущи следующие

черты.

1. Наличие правового спора (правонарушения).

Рассмотрение и разрешение юридических дел,

обусловленных позитивными обстоятельствами, не

охватываются юрисдикционной деятельностью.

Юрисдикция возникает только тогда, когда необходимо

разрешать спор о праве, нарушении установленных

правовых норм. Касательно административной

юрисдикции такого рода споры возникают между

сторонами общественных отношений, которые

регулируются административно-правовыми нормами,

приобретая характер административно-правовых споров.

2. Административно-юрисдикционная деятельность

вследствие своей особой социальной остроты требует

надлежащего процессуального регулирования.

Установление и доказывание событий и фактов, их

юридическая оценка осуществляются в рамках особой

процессуальной формы, которая является важной и

обязательной для юрисдикции. Административная

юрисдикция в значительной степени отличается от иных

видов юрисдикционной деятельности, осуществляемых в

рамках уголовного и гражданского процессов. Она

является менее детализированной процессуальной

формой.

Наряду с этим, административно-процессуальная

форма, как и иные виды юрисдикционной деятельности,

предусматривает состязательность процедуры в

рассмотрении дела. Это означает, что стороны в

административно-правовом споре либо виновные в

совершении административного правонарушения не

являются пассивными наблюдателями разрешения дела

юрисдикционными органами. Они наделены достаточно

широким арсеналом процессуальных прав, что позволяет

им активно защищать свои интересы, представлять

доказательства, заявлять ходатайства, оспаривать

предъявленные доказательства в совершении

административного правонарушения. При этом

административно-юрисдикционные органы, их

должностные лица обязаны содействовать

осуществлению этих процессуальных прав.

3. Обязательность принятия решения в виде

юридического акта – важный признак юрисдикционной

деятельности. Будучи способом разрешения правовых

конфликтов, юрисдикция предусматривает

необходимость принятия окончательного решения – акта

применения норм права к конкретному случаю.

Юрисдикционный акт по конкретному

административному делу означает, по сути, разрешение

правового спора. Если же речь идет о правонарушении, то

в такого рода акте могут быть предусмотрены правовые

санкции. Их применение является лишь одним из

вариантов решения, которое принимается

административно-юрисдикционными органами. Иными

вариантами решения могут быть, например, решения о

прекращении производства по делу либо о применении

мер воздействия к несовершеннолетнему.

Как известно, производство по административному

делу считается оконченным, когда принятое по нему

решение исполнено в полном объеме. С этой точки

зрения законодатель предусматривает соответствующую

гарантию реальности решений, принятых

административно-юрисдикционным органом. В

частности, постановление по делу об административном

правонарушении является обязательным для исполнения

государственными и общественными органами,

предприятиями, учреждениями, организациями,

должностными лицами и гражданами (ст.298 КоАП

Украины).

Рассмотрение административно-правовых споров

осуществляется на основе соответствующих нормативно-

правовых актов, которые закрепляют порядок

рассмотрения жалоб на неправомерные действия либо

бездеятельность органов и должностных лиц, которыми

нарушаются права и законные интересы граждан. Что же

касается административных деликтов, то

процессуальный порядок рассмотрения таких дел

закреплен в процессуальной части КоАП.

4. Разнообразие органов осуществления

административной юрисдикции. Это обусловлено прежде

всего возможностью инстанционного обжалования

действий и решений органов и должностных лиц,

которыми нарушаются права граждан. Иными словами,

какой-либо вышестоящий по отношению к ним орган

обязан рассмотреть такое обращение и принять по нему

соответствующее решение. С другой стороны,

особенности правонарушений, которые совершаются в

различных отраслях управления, обусловливают наличие

значительного числа органов (должностных лиц),

уполномоченных рассматривать их и разрешать по

существу. В подавляющем большинстве случаев

рассмотрение дел об административных

правонарушениях возложено законодателем на органы,

основной задачей которых, наряду с выполнением

юрисдикционных функций, является осуществление

исполнительно-распорядительных функций в различных

отраслях государственного управления. Наряду с этим,

административно-юрисдикционные функции

осуществляются и органами, специально созданными для

рассмотрения дел об административных

правонарушениях. Такого рода органами являются

административные комиссии при исполкомах районных,

городских, районных в городах Советов. Особое место в

системе административно-юрисдикционных органов

занимают суды.

Таким образом, административная юрисдикция

состоит в рассмотрении дел об административных

правонарушениях, иных административно-правовых

споров в установленной законом административно-

процессуальной форме специально уполномоченными на

то органами и должностными лицами.

Наряду с юрисдикционными производствами, в

структуру административного процесса входят и

производства, носящие неюрисдикционный характер. Их

круг значительно шире, что обусловлено спецификой

управленческой деятельности в различных сферах жизни

общества, разнообразием и специализацией органов

управления, конкретизацией их полномочий.

К числу производств, носящих неюрисдикционный

характер, следует отнести:

– производство по отработке и принятию

нормативных актов;

– производство по принятию индивидуальных актов

управления;

– производство по предложениям и заявлениям

граждан;

– производство по применению административно-

предупредительных мер;

– производство по применению мер

административного пресечения;

– регистрационно-разрешительное производство;

– учредительное производство;

– производства по реализации контрольно-надзорных

полномочий;

– исполнительное производство;

–производство по приватизации государственного и

общественного имущества;

– производства по земельным, экологическим,

финансово-бюджетным, налоговым и другим делам;

– деловодство.

Производствами по отработке и принятию

нормативных актов и по принятию индивидуальных

актов управления регламентируется порядок подготовки

и принятия подзаконных нормативно-правовых актов

различного уровня. Упорядочение такого рода

административно-процессуальной деятельности,

введение ее в четкие процессуальные рамки служит

важной гарантией целесообразности и законности

подзаконных актов, которые принимаются в сфере

исполнительно-распорядительной деятельности.

Производства по предложениям и заявлениям

граждан по существу служат процессуальным

обеспечением со стороны государства реальной

возможности для гражданина активно декларировать

свою гражданскую позицию, формулировать свое мнение

по тем или иным вопросам государственной или

общественной жизни, критиковать имеющиеся

недостатки и предлагать пути их устранения, а также

инициировать разрешение разнообразных вопросов,

связанных с реализацией принадлежащих гражданам

прав и исполнением возложенных на них обязанностей.

Производство по применению административно-

предупредительных мер служит важным фактором

недопущения правонарушений, надлежащего

функционирования управленческих процессов,

обеспечения и охраны прав граждан, их жизни и

здоровья.

Такой вид административного производства, как

регистрационно-разрешительное, направлен на

упорядочение отношений, связанных с объектами,

оборот которых имеет определенные ограничения и на

использование которых необходимо специальное

разрешение, выдаваемое компетентными органами. В

частности, это касается приобретения, хранения и

перевозки огнестрельного оружия, разнообразных

взрывчатых веществ. Вместе с тем такого рода

производство может служить примером реализации

контрольно-надзорных полномочий – регистрация

транспортных средств в ГАИ и проверка их технического

состояния. В этом случае мы наблюдаем тесную связь

административных производств, их взаимодополняющий

и корреспондирующий аспект.

В последнее время на практике широко реализуется

такой вид административного производства, как

учредительное производство. Оно представляет собой

процессуальную регламентацию специфической

деятельности, связанной с формированием,

ликвидацией, реорганизацией либо преобразованием

органов государственного управления и иных субъектов.

Примером такого производства может быть создание

разнообразных субъектов предпринимательской

деятельности. И в этом случае наблюдается тесная связь

административных производств, проявляющаяся в том,

что отдельные административные производства

охватывают своим содержанием часть иных производств.

Так, ход учредительного производства по созданию

новой государственной организации включает в себя в

качестве отдельного звена ее регистрацию (внесение в

государственный реестр).

Результат любой человеческой деятельности, в том

числе и деятельности, облеченной в соответствующие

правовые формы, зависит от наличия и объема

конкретной информации, обеспечивающей

целесообразность и оптимальность определенных

действий и решений. Одним из способов, позволяющих

получить необходимую информацию, объективно

отражающую положение дел, выявить соответствие

определенной деятельности интересам государства,

недостатки в содержании принимаемых решений, в

организации и стиле работы исполнительно-

распорядительных органов, их должностных лиц, иных

подконтрольных объектов, следует признать контроль.

На обеспечение реальности и эффективности

регулирования общественных отношений,

восстановление должного состояния дел в сфере

государственного управления и направлены контрольно-

надзорные производства.

Общеизвестно, что управление и дисциплина

представляют собой взаимно необходимые объективные

условия функционирования любой социальной системы.

Отношения, связанные с соблюдением дисциплины, как

одна из форм общественной связи между людьми, всегда

носят характер управленческих. Вот почему в ряду

административных производств одно из важных мест

занимает дисциплинарное производство,

регламентирующее порядок привлечения к юридической

ответственности за допущенное дисциплинарное

правонарушение.

Важные экономические преобразования,

осуществленные за последние годы в Украине,

объективно обусловили необходимость надлежащего

правового регулирования в этой сфере. Важнейшим

катализатором обеспечения развития рыночных

отношений служат процессы приватизации. Правовым

инструментарием их надлежащей реализации является

производство по приватизации государственного и

общественного имущества, в том числе и по

приватизации жилья.

Ранее отмечалось, что административный процесс

обслуживает нормы не только материального

административного права, но и иных материальных

отраслей права, в том числе земельного, экологического,

финансового, налогового. Учитывая весьма значительное

количество разнообразных индивидуально-конкретных

дел, разрешаемых в ходе реализации материально-

правовых норм указанных отраслей права,

целесообразно выделить в структуре административного

процесса производство по земельным, экологическим,

финансово-бюджетным, налоговым и другим делам. В

качестве примера такого рода производств отметим

производство по предоставлению земельных участков

под застройку, производство по проведению

экологической экспертизы, производство по целевому

выделению бюджетных средств, производство по

декларированию доходов и уплате налогов.

При этом каждое из указанных производств в

зависимости от характера индивидуально-конкретных

дел может быть еще более детализировано. Так, в

регистрационно-разрешительном производстве можно

выделить производство по регистрации актов

гражданского состояния (засвидетельствование

государством фактов рождения, смерти, заключения и

расторжения брака, установление отцовства, перемена

фамилии, имени, отчества) и выдаче гражданам

соответствующих свидетельств; производство по

регистрации автомототранспортных средств в ГАИ;

производство по государственной регистрации морских и

речных судов под флагом Украины; производство по

получению разрешения на приобретение, хранение,

ношение и перевозку оружия, боеприпасов, взрывчатых

веществ и материалов, иных предметов и веществ, в

отношении хранения и использования которых

установлены специальные правила; производство по

выдаче лицензии на осуществление страховой

деятельности и т.д.

Особое место в структуре административного

процесса занимает такой вид производства, как

деловодство. Это обусловлено тем обстоятельством, что

каждый государственный орган, предприятие,

учреждение, организация, их должностные лица и

служащие при выполнении соответствующих

управленческих функций в той или иной степени связаны

с различными документами. Зачастую операции,

связанные с документооборотом, требуют значительных

временных затрат, ошибки и недочеты в этой сфере

могут вызвать существенные сбои в работе, служат

источником значительного числа жалоб и конфликтных

ситуаций, препятствуют гражданам в реализации и

охране их прав и законных интересов. Вот почему

правильная организация работы с документами,

надлежащая регламентация соответствующих процедур

является важной составной частью отлаженного

функционирования механизма каждого из

управленческих органов.

Классификация административных производств в

структуре административного процесса возможна и по

другим основаниям. Так, в зависимости от степени

детализации, урегулированности процессуальной

формы, можно выделить обычное и упрощенное

(ускоренное) производства. Ускоренное производство

(например, производство по делу об административном

правонарушении в случаях, когда штраф взимается на

месте совершения правонарушения) характеризуется

упрощенной процессуальной регламентацией,

минимальным числом процессуальных актов,

определенной «спрессованностью» стадий.

Возможна и классификация с точки зрения

инстанционности рассмотрения дел.

Административно-процессуальной деятельности

присуще последовательное развитие, причем достаточно

четко прослеживаются группы процессуальных

действий, связанных общностью достижения

определенных промежуточных целей, совокупностью

разрешаемых для этого задач и протекающих в

относительно обособленных временных рамках. При этом

достижение определенных целей и разрешение

соответствующих задач органично вписывается в

иерархическую структуру целей и задач конкретного

административно-процессуального производства и,

соответственно, административного процесса в целом,

сообразуясь с ними в функциональном плане. Что же

касается временных рамок совокупности отдельных

процессуальных действий, то это находит свое

подтверждение и в позиции законодателя, зачастую

четко определяющего их. Так, например, свое

законодательное закрепление находят сроки

рассмотрения дел об административных

правонарушениях, жалоб и заявлений граждан,

государственной регистрации субъектов

предпринимательской деятельности.

Кроме того, совокупность административно-

процессуальных действий специфична и по кругу

субъектов, осуществляющих их и участвующих в них.

Например, лица, уполномоченные составлять протоколы

об административных правонарушениях, участвуют в

производстве лишь на начальной его стадии, хотя не

исключено их участие и в ходе рассмотрения дела, но

уже в иной роли – свидетеля по делу.

Обособить совокупность административно-

процессуальных действий позволяет нам и наличие

определенных процессуальных актов, которые

закрепляют их результат и представляют собой некий

итог проведенной процессуальной работы.