Бандурка А.М. Административный процесс
Подождите немного. Документ загружается.
Таким образом, в структуре отдельных
административно-процессуальных производств,
административного процесса в целом можно выделить
относительно отграниченную, выделенную во времени и
логически связанную совокупность процессуальных
действий, направленную на достижение определенных
целей и разрешение соответствующих задач,
функционально сообразующуюся с ними, отличающуюся
кругом субъектов и получающую закрепление в
соответствующих процессуальных актах. Данную
совокупность процессуальных действий следует
определить в качестве процессуальной стадии.
Применительно к административному процессу
можно выделить следующие его стадии:
1) стадия анализа ситуации, в ходе которой
собирается и фиксируется информация о фактическом
положении дел, о реальных фактах, оценивается
перспектива дальнейшего движения дела, принимается
решение о необходимости такого рода движения. Эту
стадию также можно назвать стадией возбуждения
административного дела.
2) стадия принятия решения по делу, в ходе которой:
а) дается юридическая оценка собранной информации; б)
полно и всесторонне исследуются материалы дела с
целью установления объективной истины, принимается
конкретное решение;
3) стадия обжалования либо опротестования решения
по делу (данная стадия носит факультативный
характер);
4) стадия исполнения принятого решения, в ходе
которой получает логическое завершение вся
деятельность по административному делу (следует
подчеркнуть важность указанной стадии, поскольку без
нее все производство по делу практически теряет смысл,
становится пустой формальностью).
При характеристике стадий административно-
процессуальной деятельности следует рассматривать их
с точки зрения реализации в них субъективных прав и
обязанностей всех его субъектов, и особенно граждан.
По этому признаку выделяются:
а) права и обязанности, реализуемые в связи с
возбуждением административного дела;
б) права и обязанности, связанные с совершением
определенных процессуальных действий в ходе
рассмотрения дела;
31
в) право и обязанность исследовать и оценивать
фактические обстоятельства дела, т.е. устанавливать
объективную истину;
г) право и обязанность принятия конкретного
решения по административному делу;
д) права и обязанности по обжалованию (пересмотру)
принятого по делу решения;
е) права и обязанности по исполнению решения.
Такой подход позволяет с наибольшей полнотой
оценивать состояние административно-процессуального
статуса всех субъектов процесса, и особенно граждан,
поскольку их административно-процессуальный статус
является стержневым элементом административно-
процессуальной деятельности.
В свою очередь, в стадиях административно-
процессуальной деятельности прослеживается наличие
еще более низкоуровневых элементов – этапов и
процессуальных действий.
Действительно, каждая стадия административно-
процессуальной деятельности складывается из
определенных промежуточных фрагментов. Так, в стадии
возбуждения производства по делу об
административном правонарушении можно выделить
этапы пресечения правонарушения и применения мер,
обеспечивающих производство по делу (например,
административное задержание), составления протокола
о правонарушении и т.д.
Этапам характерно наличие определенных
непосредственных целей и задач, а также круга
субъектов их осуществления. Кроме того, результаты
этапов административно-процессуальной деятельности
находят свое отражение в отдельном процессуальном
оформлении. Так, применение обеспечительных мер в
производстве по делам об административных
правонарушениях может фиксироваться в отдельных
протоколах наряду с фиксацией в протоколе об
административном правонарушении.
Стадийность административно-процессуальной
деятельности находит свое отражение в видах
процессуальных действий. В этом плане целесообразно
выделение предварительных, промежуточных и
завершающих процессуальных действий.
32
Например, к числу предварительных процессуальных
действий можно отнести медицинское
освидетельствование на предмет установления наличия
и степени алкогольного опьянения при решении вопроса
о возможности привлечения гражданина к
административной ответственности за управление
транспортным средством в состоянии алкогольного
опьянения. Промежуточным процессуальным действием
может быть назначение необходимой экспертизы в ходе
рассмотрения административного дела. Примером
завершающего процессуального действия может
служить действие, направленное на исполнение
вынесенного по делу постановления.
Таким образом, в структуре административного
процесса можно выделить ряд разноуровневых
элементов – процессуальные производства,
процессуальные стадии, процессуальные этапы и
процессуальные действия, которые в совокупности
составляют стройную конструкцию, характеризующую
это правовое явление.
1.2. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
Выяснение вопроса о целях и задачах
административного процесса позволяет
охарактеризовать административный процесс в качестве
самостоятельного правового явления в целом, с одной
стороны, и в качестве сложной структурированной
конструкции –
с другой, поскольку многоплановость целей и задач
процесса представляет собой один из факторов,
способствующих определению его структуры.
Этот вопрос нашел свое отражение в юридической
литературе в основном в рамках исследований,
предпринимавшихся в уголовном и гражданском
процессах.
В административно-правовой литературе такого рода
исследования практически не проводились, имеющиеся
по этому вопросу суждения носят фрагментарный
характер, и единства мнений по нему не достигнуто.
33
Примечательно, что одни из ученых-
административистов слишком суживают понятие цели
административного процесса, не учитывая
функциональных особенностей и сложной структуры
последнего, другие же связывают это понятие лишь с
конкретными условиями рассмотрения определенных
вопросов.
Так, по мнению В.А. Лории, административный
процесс ведется с целью применения материальной
нормы права
1
. Однако правильнее говорить о том, что
цель административного процесса достигается
посредством применения материальных норм
административного и других отраслей права, в ходе
которого возникают, изменяются и прекращаются как
процессуальные, так и материально-правовые
отношения.
Болгарский ученый Ц. Цветанов считает, что цель
административного процесса заключается в издании и
исполнении соответствующих закону актов управления
2
.
Однако при этом им не учитывается многоплановость
функций административного процесса, особенности
субъектов его осуществления.
Е.В. Додин определяет цель административного
процесса как регулирование поведения конкретных
участников управленческих отношений в конкретных
условиях
3
. По существу, такая позиция смыкается с
высказанной в уголовно-процессуальной литературе
точкой зрения о том, что целью уголовного процесса
является цель производства по конкретному делу.
Однако в рамках административного процесса
согласиться с этим нельзя, поскольку в данном случае
речь может идти о цели конкретного административного
производства, но не о цели административного процесса
в целом.
В ряде случаев понятие целей процесса
отождествляется с его задачами.
1
См.: Лория В.А. Административный процесс и его кодификация.
Тбилиси, 1986. С.37. В качестве цели процессуальной деятельности
определяет применение норм материального права и Ю.М.Козлов. (См.:
Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967.
С.90).
2
Цветанов Ц. Административный процесс в НРБ // Сов. гос.-во и
право. 1986.
N 9. С.104.
3
См.: Додин Е.В. Доказательства в административном процессе. М.,
1973. С. 18.
34
В связи с этим целесообразно определить
соотношение данных понятий, что в свою очередь
позволит более полно раскрыть суть рассматриваемого
вопроса. Причем делать это необходимо с учетом
философского осмысления указанных понятий.
Заметим, что в философской литературе категория
«цель» определяется неоднозначно. Приведем некоторые
из этих определений.
Цель определяется как категория, обозначающая
заранее мыслимый результат сознательной деятельности
человека
1
, как идеальный образ желаемого будущего
результата человеческих действий
2
, как предвосхищение
в сознании результата, на достижение которого
направлено действие
3
, как один из элементов поведения
и сознательной деятельности общества, который
характеризует предвосхищение результата
деятельности и пути его реализации с помощью
определенных средств
4
.
Общим в приведенных определениях цели является
то, что, во-первых, цель представляет собой некий
результат деятельности, во-вторых, это результат,
который необходимо достигнуть, и, наконец, в-третьих, –
результат облекается в форму определенной модели, т.е.
не является чем-то неопределенным, эфемерным.
Другими словами, цель любой деятельности обязательно
моделирует будущее и предполагает только желаемые
результаты. Данное положение в полной мере можно
отнести и к процессуальной деятельности. Таким
образом, цель любой процессуальной деятельности, и
административного процесса в том числе, заключается в
моделировании будущего надлежащего ее результата.
Процесс реализации цели административного
процесса не сводится лишь к ее определению. Он
включает в себя и другую часть – образование реальных
предпосылок такой реализации. Таким образом, процесс
реализации цели не только идеальный, но в большей
степени реальный. Реальность процесса обусловлена
наличием и разрешением его конкретных задач.
1
См.: Большая советская энциклопедия. 2-е изд. Т.46. С. 498.
2
См.: Борзенко А. В. Проблема цели в общественном развитии. К.,
1982. С.8.
3
См.: Философский словарь. М., 1968. С. 392.
4
См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1989. С. 731.
35
С учетом этого обстоятельства можно определить
задачи административного процесса как понятие,
отражающее необходимость для субъекта осуществить
определенные действия, направленные на достижение
целей процесса. Административный процесс
характеризуется единой системой действий,
осуществляемых в интересах достижения цели, этой
целью соединяются все звенья процесса. При этом
разрешение задачи неразрывно связано с ее реальными
условиями – явлениями, воздействующими на
возникновение, развитие и решение задачи.
Важнейшими условиями задач административного
процесса следует считать их направленность на
достижение цели, объективную необходимость в
процессуальном регулировании, процессуальные
средства и методы. В качестве формы выражения задач
выступают деятельность субъекта, его функции.
Таким образом, категория «цель административного
процесса» шире категории «задачи административного
процесса». Цель процесса предопределяет наличие
комплекса определенных задач, разрешение которых
позволяет достигнуть намеченной цели.
Применительно к административному процессу
следует выделить:
1. Стратегические цели административного процесса.
2. Тактические цели административного процесса.
3. Оперативные цели административного процесса.
При такой классификации следует принимать во
внимание не только временную характеристику целей
(перспективные, промежуточные и т.д.). Данные
категории несут более высокую смысловую нагрузку,
включая в себя также и значимость результатов, на
достижение которых они направлены.
К стратегическим целям административного процесса
следует отнести основную его цель – надлежащее,
основанное на строгом соблюдении законов
регулирование деятельности субъектов указанного
процесса в ходе осуществления учредительных,
правотворческих, правоприменительных и контрольных
функций на всех его уровнях.
Совокупность тактических целей административного
процесса составляют цели отдельных производств, а
также цели отдельных стадий этих производств.
36
К оперативным целям административного процесса
относятся цели этапов, стадий производств, а также
цели отдельных процессуальных действий.
Как и тактические цели, эти цели носят
промежуточный характер. Таким образом, цели
процессуальных действий, этапов, стадий, отдельных
производств представляют собой категории подчиненного
порядка по отношению к целям разновидностей
административного процесса и, соответственно, к целям
процесса в целом.
В зависимости от вида субъектов формирования и
реализации целей административного процесса можно
выделить цели субъектов, осуществляющих процесс, и
цели субъектов – участников процесса. Зачастую эти
цели совпадают, но в ряде случаев они противоположны.
Примером могут служить цели органа,
рассматривающего дело об административном
правонарушении, и цели лица, привлекаемого к
ответственности.
Определяя значение формирования и реализации
целей в административном процессе, следует выделить
ряд положений, играющих в этом плане существенную
роль.
Во-первых, цель выступает в роли побудительного
начала, своеобразного отправного пункта
административно-процессуальной деятельности. В связи
с этим обстоятельством ее можно определить в качестве
причины действия, так называемой «целевой причины».
Во-вторых, цель не только побуждает
административно-процессуальную деятельность, но и
продолжает ее стимулировать на протяжении всего хода
процесса.
В-третьих, цель как внутренний момент
административно-процессуальной деятельности
получает свое отражение в структуре
административного процесса.
В-четвертых, цель в значительной степени влияет на
само содержание административно-процессуальной
деятельности, сохраняясь на всем ее протяжении.
И наконец, в-пятых, цель выполняет функцию
направляющего и регулирующего ход административно-
процессуальной деятельности начала, с которым
соотносится комплекс процессуальных задач, что в свою
очередь позволяет вносить определенные коррективы в
последний.
37
Каждой из целей процесса соответствует
одноуровневый комплекс задач, направленных на ее
достижение. Поэтому можно говорить о задачах
административного процесса в целом, задачах его
производств, стадий, этапов и отдельных процессуальных
действий.
Таким образом, рассматриваемые категории органично
вписываются в структуру административного процесса,
являясь важнейшим фактором функционирования
последнего как стройной системы.
Проблема разрешения задач административного
процесса влечет за собой необходимость наличия
соответствующего арсенала процессуальных средств,
четкой процессуальной регламентации отдельных
процессуальных действий, определения их
направленности. Важнейшим следствием необходимости
разрешения задач процесса и достижения его целей
следует признать формирование и осуществление
административно-процессуального статуса гражданина.
Характеристику целей административного процесса
нельзя признать исчерпывающей без анализа
взаимосвязи таких категорий, как «политика
государства», «цели административного процесса» и
«цели формирования и осуществления административно-
процессуального статуса гражданина».
38
Прежде всего следует отметить, что политическая
сфера жизни общества возникает по преимуществу в
связи с реализацией интересов различных социальных
групп, возникающих при этом противоречий, для
урегулирования которых необходимо вмешательство
государственных институтов публичной власти,
способных применять в этих целях определенные
средства принуждения. Поэтому в современной
политологии политику определяют как область в
основном целенаправленных отношений между
социальными группами по поводу использования
институтов публичной власти для реализации их
общественно значимых запросов и потребностей. Таким
образом, политика прямо или косвенно связана с
организацией и функционированием государственной
власти, со средствами и методами деятельности
государства. Отсюда следует важный вывод о том, что
понятия «политика» и «политика государства»
соотносятся в категориях «общее» и «особенное», ибо
политика государства – это и есть политика
применительно к конкретно-историческим условиям
жизни и организации общества.
В свою очередь, политика государства находит свое
отражение в его функциях. Общеизвестно, что для
современного правового государства основной функцией
является охрана интересов человека, защита его прав и
свобод, обеспечение надлежащих условий жизни. Иные
функции государства в той или иной степени подчинены
ее осуществлению. Среди них можно выделить, во-
первых, создание демократических условий для
определения и координации интересов различных
социальных групп общества; во-вторых, создание условий
для развития производства; в-третьих, содействие
развитию образования, науки, культуры; в-четвертых,
охрану окружающей природной среды; в-пятых, защиту
государственного конституционного строя; в-шестых,
обеспечение законности и правопорядка.
В связи с этим можно говорить о политике государства
в различных сферах жизни общества. Например, о
социальной, культурной, экономической, экологической,
правовой политике государства.
Таким образом, политика государства находит свое
выражение в направленности регулирования различных
общественных отношений, складывающихся в реальной
жизни общества.
39
Отражению политики государства в сфере
разносторонней деятельности многочисленных
исполнительных органов государства, а также органов
правосудия (при разрешении ими административно-
юрисдикционных задач) служит целенаправленность
административного процесса. Другими словами,
достижение целей административного процесса в
известной мере служит достижению целей политики
государства.
В неразрывной связи с целями административного
процесса и, следовательно, с целями проводимой
государством политики находится такая категория, как
«цели формирования и осуществления административно-
процессуального статуса гражданина».
Формирование административно-процессуального
статуса гражданина преследует следующие цели:
– признание гражданина в качестве полноправного
субъекта – участника административно-процессуальных
правоотношений;
– наделение его при этом конкретным комплексом
процессуальных прав и обязанностей, а также
возможностью нести определенные процессуальные
обязанности;
– придание этому комплексу прав и обязанностей
официального характера путем закрепления его в
правовых нормах.
При этом формирование административно-
процессуального статуса гражданина нацелено на
выработку режима «наибольшего благоприятствования»
ему в его взаимоотношениях с иными субъектами
административного процесса.
Нельзя не сказать и о тесной связи процесса
формирования и реализации административно-
процессуального статуса гражданина с регламентацией
правового положения иных субъектов
административного процесса, в особенности
осуществляющих процесс. Подобная регламентация
должна проходить с позиций приоритета прав и
законных интересов гражданина.
40