Бакуменко В.Д. Формування державно-управлінських рішень: Проблеми теорії, методології, практики

Подождите немного. Документ загружается.

200201

Ó çâ’ÿçêó ³ç öèì íåäîñòàòíüî ò³ëüêè çiáðàòè âèõiäí³ äàí³; ¿õ

íåîáõ³äíî îáðîáèòè. Òàêèì ÷èíîì, ôîðìóþòüñÿ âõ³äí³ äàí³, ÿê³ íåäî-

ñòóïí³ â ñòàòèñòèö³, íàïðèêëàä ïàðàìåòðè ôóíêöié, ùî âèêîðèñòî-

âóþòüñÿ â ìîäåëÿõ. Îòæå, éäåòüñÿ ïðî ôîðìóâàííÿ íå ò³ëüêè âèõ³ä-

íèõ, à é âõ³äíèõ äàíèõ.

4.3. Ïðîãðàìíî-ö³ëüîâ³ óïðàâë³ííÿ

òà äåðæàâíî-óïðàâë³íñüê³ ð³øåííÿ â Óêðà¿í³:

ñòàí ³ ïðîáëåìè

Ïðîãðàìè ³ ïðîåêòè ³íòåíñèâíî âèêîðèñòîâóþòü öåíòðàëüí³

îðãàíè âëàäè Óêðà¿íè. Òðàäèö³éíî âîíè ââîäÿòüñÿ â ä³þ â³äïîâ³äíèìè

íîðìàòèâíî-ïðàâîâèìè äîêóìåíòàìè. Ó 1995-1998 ðð. ïðèéíÿòî 15

óêàç³â òà ðîçïîðÿäæåíü Ïðåçèäåíòà Óêðà¿íè, 23 ïîñòàíîâè Âåðõîâíî¿

Ðàäè Óêðà¿íè òà ¿¿ Ïðåçèä³¿, 90 ïîñòàíîâ Êàá³íåòó Ì³í³ñòð³â Óêðà¿íè,

à ðàçîì - 128 íîðìàòèâíî-ïðàâîâèõ àêò³â, ç ÿêèõ 19 ñòîñóþòüñÿ íàö³î-

íàëüíèõ, 35 - äåðæàâíèõ, 15 - êîìïëåêñíèõ, 59 - ³íøèõ ïðîãðàì äåð-

æàâíîãî ð³âíÿ (äàí³ îòðèìàí³ çà äîïîìîãîþ êîìï’þòåðíî¿ þðèäè÷íî¿

³íôîðìàö³éíî-ïîøóêîâî¿ ñèñòåìè “Êîíñóëüòàíò”, âåðñ³ÿ 2.8). Ïåðå-

ë³ê äåðæàâíèõ ïðîãðàì äëÿ ô³íàíñóâàííÿ ç êîøò³â Äåðæàâíîãî

áþäæåòó Óêðà¿íè íà 1999 ð. ì³ñòèâ 77 ïîçèö³é, â òîìó ÷èñë³ ó ãàëóçÿõ:

ÀÏÊ òà îõîðîíè íàâêîëèøíüîãî ñåðåäîâèùà - 12 ïðîãðàì; ïðîìèñëî-

âîñò³, òðàíñïîðòó, çâ’ÿçêó - 22 ïðîãðàìè; îáîðîíè, ïðàâîîõîðîííî¿

ä³ÿëüíîñò³ òà çàáåçïå÷åííÿ áåçïåêè äåðæàâè - 12 ïðîãðàì; âèð³øåííÿ

ñîö³àëüíèõ ïðîáëåì - 9 ïðîãðàì; â ³íøèõ ñôåðàõ ä³ÿëüíîñò³ - 22

ïðîãðàìè.

Óïðàâë³íñüê³ ð³øåííÿ ó âèãëÿä³ ïðîãðàì òà ïðîåêò³â øèðîêî

çàñòîñîâóþòüñÿ ³ íà ðåã³îíàëüíîìó òà ãàëóçåâîìó ð³âíÿõ äåðæàâíîãî

óïðàâë³ííÿ. Ö³ ïðîãðàìè çíà÷íî â³äð³çíÿþòüñÿ ì³æ ñîáîþ ÿê çà ð³âíÿ-

ìè âèð³øåííÿ ïðîáëåì, ìàñøòàáàìè çàëó÷åííÿ âèêîíàâö³â, òåðèòî-

ð³é, îáñÿãàìè ô³íàíñóâàííÿ, òàê ³ çà âïëèâîì ñâî¿õ íàñë³äê³â íà

çàãàëüíèé ñîö³àëüíî-åêîíîì³÷íèé ðîçâèòîê êðà¿íè.

Äî ÏÖÄÓÏÐ òàêîæ íàëåæàòü ð³øåííÿ ùîäî ïðîåêò³â äåðæàâ-

íî¿ çíà÷èìîñò³, ÿê³ ïðèéìàþòü öåíòðàëüí³ îðãàíè âëàäè, íàïðèêëàä

ùîäî ñòâîðåííÿ íèçêè ñïåö³àëüíèõ åêîíîì³÷íèõ çîí, òåðì³íàëó â

Îäåñüê³é îáëàñò³ äëÿ çàáåçïå÷åííÿ òðàíñïîðòóâàííÿ íàôòè, çàêðèòòÿ

îá’ºêòà “Óêðèòòÿ” ×îðíîáèëüñüêî¿ ÀÅÑ òîùî.

Íà ñüîãîäí³ ìîæíà âïåâíåíî ñòâåðäæóâàòè, ùî ÏÖÄÓÏÐ º

ïîøèðåíîþ ôîðìîþ ïðèéíÿòòÿ äåðæàâíî-óïðàâë³íñüêèõ ð³øåíü â

Óêðà¿í³. Ï³äãîòîâêà ³ ïðèéíÿòòÿ ùîð³÷íèõ òà ïåðñïåêòèâíèõ ïðî-

ãðàì åêîíîì³÷íîãî òà ñîö³àëüíîãî ðîçâèòêó Óêðà¿íè ³ ðåã³îí³â, äåð-

æàâíèõ áþäæåò³â Óêðà¿íè, ïðîãðàì ä³ÿëüíîñò³ óðÿäó, ÷èñëåííèõ åêî-

íîì³÷íèõ, ñîö³àëüíèõ, âèðîáíè÷èõ, åêîëîã³÷íèõ, îáîðîííèõ, íàó-

ïîãëÿäó âïëèâó ïåðåäáà÷åíèõ ó í³é çàõîä³â íà çíà÷åííÿ ïàðàìåòð³â ³

óïðàâë³íñüêèõ âïëèâ³â ìîäåë³. Òàêèì ÷èíîì, ìîæëèâå áàãàòîâàð³àíòíå

ìîäåëþâàííÿ, ÿêå äàº çìîãó îöiíèòè éìîâ³ðíèé ñòàí åêîíîìiêè ï³ñëÿ

ðåàëiçàöi¿ ïðîãðàìè. Ïðè ðîçðîáö³ åêîíîìi÷íî¿ ïðîãðàìè ó ðàç³ íå-

çàäîâ³ëüíèõ ïîêàçíèê³â, îòðèìàíèõ çà ðåçóëüòàòàìè ìîäåëþâàííÿ,

ïðîãðàìó ìîæíà ñêîðèãóâàòè ³ ïðîâåñòè ïîâòîðíå ìîäåëþâàííÿ. Öå

ìîæå ïîâòîðþâàòèñü áàãàòî ðàç³â, àæ ïîêè íå áóäå îäåðæàíà ïðîãðà-

ìà åêîíîì³÷íîãî ðîçâèòêó áàæàíî¿ ÿêîñò³, òîáòî òàêà, ùî â³äïîâ³äàº

ïåðåäáà÷åíèì ê³íöåâèì ðåçóëüòàòàì ¿¿ ðåàëiçàöi¿.

Ø Ìîäåëþâàííÿ íàñëiäê³â çáóðåíü â åêîíîìiö³, íàïðèêëàä, çíà÷-

íèõ çìií ö³í íà åíåðãîíîñ³¿, ðiçêîãî ïàäiííÿ îáì³ííîãî êóðñó âàëþ-

òè, íåâðîæàþ òà ³í. Ó öüîìó ðàç³ çàâäÿêè ìîäåëþâàííþ ìîæíà âèçíà-

÷èòè òàê³ çàõîäè, ÿê³ á îïòèìàëüíî ñïðèÿëè ñòàá³ë³çàö³¿ åêîíîìiêè.

Ø Çàâäàííÿ âèáîðó ³ çäiéñíåííÿ ìîíåòàðíî¿ ïîë³òèêè. Â òàêèõ

çàâäàííÿõ ìîäåëþâàííÿ ìîæå äîïîìîãòè âèáðàòè îáñÿã ãðîøîâî¿

ìàñè, ÿêèé çàáåçïå÷óâàòèìå ïiäòðèìêó çàäàíîãî ðiâíÿ ³íôëÿö³¿ àáî

çàäàíî¿ ñòàâêè â³äñîòêà, à òàêîæ âèçíà÷èòè ìiíiìàëüíî íåîáõ³äíèé

ðiâåíü ðåçåðâ³â äëÿ ïiäòðèìàííÿ çàäàíîãî îáì³ííîãî êóðñó âàëþò.

Ø Âèçíà÷åííÿ ïîäàòêîâî¿ ³ áþäæåòíî¿ ïîë³òèêè. Öå çàáåçïå÷óº

ñòèìóëþâàííÿ òîâàðîâèðîáíèê³â ³, ÿê íàñë³äîê, çðîñòàííÿ íàö³î-

íàëüíîãî äîõîäó òà çìåíøåííÿ ðiâíÿ áåçðîá³òòÿ.

ßê ïðàâèëî, ìîäåëü ñòâîðþºòüñÿ äëÿ òîãî, ùîá ìàòè ìîæëè-

â³ñòü îäåðæóâàòè íå ñòiëüêè ðåçóëüòàòè ïîë³òèêè, ùî ïðîâîäèòüñÿ,

ñê³ëüêè â³äïîâ³äí³ óìîâè ¿õ îòðèìàííÿ, ïðèïóùåííÿ çàïëàíîâàíî¿

ïîë³òèêè òà ¿õ íàñëiäêè, ëîã³êó ðîçóìiííÿ ïåðåá³ãó åêîíîìi÷íèõ ïðî-

öåñ³â. ²íàêøå êàæó÷è, ìîäåëþâàííÿ âèêîðèñòîâóºòüñÿ íå ñòiëüêè

äëÿ îäåðæàííÿ ðiøåíü, ñê³ëüêè äëÿ çíàõîäæåííÿ øëÿõ³â ¿õ ïîøóêó.

ßêùî åêîíîìiêî-ìàòåìàòè÷íå ìîäåëþâàííÿ âèêîðèñòîâóºòüñÿ

ÿê äîïîì³æíèé çàñ³á ÿêiñíîãî àíàë³çó, òî àâòîìàòè÷íî çíèêíå ïî-

òðåáà â îáãðóíòóâàíí³ äîñòîâiðíîñò³ éîãî ðåçóëüòàò³â. Äîñòîâiðíiñòü

ìàº áóòè ãàðàíòîâàíà ëèøå â ïåâíîìó ðîçóì³íí³, ïðîòå öå º íå ÷èì

³íøèì, ÿê ïiäòâåðäæåííÿì äîñòîâiðíîñò³ ³íøèõ ã³ïîòåç, ïåðåäóìîâ ³

ëîãi÷íèõ ëàíöþã³â ðîçóìiííÿ, ùî âèêîðèñòîâóþòüñÿ â ö³ëîìó àðñåíàë³

äîñë³äíèöüêî-àíàë³òè÷íèõ ìåòîä³â.

Îô³ö³éíà ñòàòèñòèêà äàº á³ëüø-ìåíø ïîâí³ äàí³ ïðî ñòàíîâèùå

åêîíîìiêè çà ìèíóëèé ïåðiîä. Ïðîòå ïðè ïîáóäîâ³ ³ âèêîðèñòàíí³

ìîäåëåé âèíèêàþòü ³ñòîòí³ iíôîðìàö³éí³ áàð’ºðè, äî ÿêèõ ìîæíà

âiäíåñòè:

- â³äñóòí³ñòü äàíèõ ïðî äåÿê³ ÿâèùà;

- íåïîâí³ õàðàêòåðèñòèêè îêðåìèõ åêîíîìi÷íèõ ïðîöåñ³â;

- ïîìèëêè â ñòàòèñòè÷íèõ äàíèõ;

- íåóçãîäæåí³ñòü ñòàòèñòè÷íèõ äàíèõ äëÿ åêîíîìiêè ó ö³ëîìó

òà äëÿ ¿¿ ãàëóçåé ³ ñåêòîð³â;

- â³äñóòí³ñòü ºäèíîãî äæåðåëà äàíèõ (iíôîðìàöi¿).

202203

ôàêòîð³â âïëèâó íåîáõ³äíî íàñàìïåðåä âèä³ëèòè àäåêâàòí³ñòü îáðà-

íèõ ìîäåëåé ñó÷àñíîìó ñòàíó ïðîöåñ³â òà ÿâèù. Çà òàêîãî ï³äõîäó

ïðîãðàìíî-ö³ëüîâå óïðàâë³ííÿ ðåàë³çóºòüñÿ ÷åðåç êîíöåïö³¿, ïðîãðà-

ìè, ïðîåêòè. Îñíîâíèìè âèõ³äíèìè äàíèìè äëÿ îñòàíí³õ º êîíêðåòí³

ö³ë³, íà äîñÿãíåííÿ ÿêèõ âîíè ñïðÿìîâàí³, òåðì³íè äîñÿãíåííÿ òàêèõ

ö³ëåé, à òàêîæ ðåñóðñí³ îáìåæåííÿ. Íàéïîøèðåí³øèìè íà ñüîãîäí³

øëÿõàìè âèçíà÷åííÿ ö³ëåé, à òàêîæ åòàï³â ¿õ äîñÿãíåííÿ, º åêñïåðòí³

îö³íêè òà ïðîãíîçíå ìîäåëþâàííÿ. Çàãàëüíèì äëÿ íèõ º òå, ùî âîíè

áàçóþòüñÿ íà â³äîáðàæåíí³ ìàéáóòí³õ ñòàí³â (ñèòóàö³é) ñóñï³ëüñòâà

÷åðåç ð³çí³ ôîðìè ³ âèäè ïðîÿâó ñóñï³ëüíî¿ ä³ÿëüíîñò³ - åêîíîì³÷íî¿,

ïîë³òè÷íî¿, ñîö³àëüíî¿.

Ðèñ. 4.4. Ñõåìà ôîðìóâàííÿ ïðîãðàìíî-ö³ëüîâîãî óïðàâë³ííÿ

íà äåðæàâíîìó ð³âí³ â Óêðà¿í³

²íàêøå êàæó÷è, äëÿ âèçíà÷åííÿ ö³ëåé íåîáõ³äíî áà÷èòè

ìàéáóòíº êîíêðåòíî¿ ñîö³àëüíî¿ ñèñòåìè (äåðæàâè, ðåã³îíó, ãàëóç³,

îðãàí³çàö³¿) íà ïåâíèé ÷àñ ç óðàõóâàííÿì îñíîâíèõ ïàðàìåòð³â ¿¿

ðîçâèòêó ³ âïëèâó íàéá³ëüø ñóòòºâèõ ôàêòîð³â. Ïðè öüîìó ñë³ä ïåðåä-

áà÷èòè õàðàêòåðí³ ïðîöåñè öüîãî ðîçâèòêó é ìîìåíòè ïåðåõîä³â ì³æ

íèìè, îñê³ëüêè ñàìå îñòàíí³ äàþòü ìîæëèâ³ñòü âèçíà÷àòè ïåâí³ åòàïè

ïðîãðàìíî-ö³ëüîâîãî óïðàâë³ííÿ, íàéâàæëèâ³øîþ âëàñòèâ³ñòþ ÿêèõ

º çì³íà òåíäåíö³é ðîçâèòêó, ³, â³äïîâ³äíî, çì³íà êîìïëåêñíèõ ñèñòåì-

íî-ñèòóàö³éíèõ óïðàâë³íñüêèõ âïëèâ³â. Òàêèì ÷èíîì, ö³ë³ òà åòàïè

(ñòðàòåã³ÿ ³ ïîë³òèêà) ïðîãðàìíî-ö³ëüîâîãî óïðàâë³ííÿ ôàêòè÷íî

âèçíà÷àþòüñÿ çà äîïîìîãîþ ìîäåëåé ðîçâèòêó (àëãîðèòì³÷íèõ àáî

åâðèñòè÷íèõ) â³äïîâ³äíî¿ ñîö³àëüíî¿ ñèñòåìè. Îòæå, åôåêòèâí³ñòü

òàêîãî óïðàâë³ííÿ ïåðåäóñ³ì âèçíà÷àºòüñÿ àäåêâàòí³ñòþ íà âèçíà÷å-

íîìó â³äð³çêó ÷àñó âèáðàíèõ ìîäåëåé ðîçâèòêó òèõ ïðîáëåì, ïðîöå-

ñ³â òà ÿâèù, íà ÿê³ âîíî ñïðÿìîâàíå. Áåçóìîâíî, ä³ñòàòè êðàùå óÿâ-

ëåííÿ ïðî ðîçâèòîê ðåàëüíèõ ïðîöåñ³â òà ÿâèù ñòîñîâíî ïåâíî¿ ñîö³-

àëüíî¿ ñèñòåìè ìàþòü ò³ óïðàâë³íö³, ÿê³ ñèñòåìàòè÷íî â³äñë³äêîâóþòü

êîâî-òåõí³÷íèõ òà ³íøèõ ïðîãðàì, à òàêîæ ïðîãðàì ó÷àñò³ Óêðà¿íè ó

ì³æíàðîäíèõ ïðîåêòàõ çä³éñíþºòüñÿ çà äîïîìîãîþ ÏÖÄÓÏÐ.

Â Óêðà¿í³ ïðîâåäåíà ïåâíà ðîáîòà ç³ ñòâîðåííÿ â³äïîâ³äíîãî

ìåòîäîëîã³÷íîãî çàáåçïå÷åííÿ ïðîãðàìíî-ö³ëüîâèõ äåðæàâíî-óïðàâ-

ë³íñüêèõ ð³øåíü. Âàæëèâèì êðîêîì â öüîìó íàïðÿì³ ìîæíà ââàæàòè

ï³äãîòîâêó íèçêè íîðìàòèâíî-ïðàâîâèõ àêò³â, çîêðåìà ïðîåêòó Çàêî-

íó Óêðà¿íè “Ïðî äåðæàâí³ ïðîãðàìè”, ïîñòàíîâ Óðÿäó ïðî çàòâåðäæåí-

íÿ ïîëîæåíü ïðî äåðæàâíó íàóêîâî-òåõí³÷íó ïðîãðàìó ³ ïðî ïîðÿäîê

ðîçðîáëåííÿ åêîëîã³÷íèõ ïðîãðàì òà ³í. Íàêîïè÷åíî âåëèêèé äîñâ³ä

ôîðìóâàííÿ ³ ðåàë³çàö³¿ ÏÖÄÓÏÐ ó Êàá³íåò³ Ì³í³ñòð³â Óêðà¿íè,

Ì³íåêîíîì³êè Óêðà¿íè, Ì³íô³í³ Óêðà¿íè, ³íøèõ ì³í³ñòåðñòâàõ òà

â³äîìñòâàõ.

Îñíîâíà ³äåÿ ïðîãðàìíî-ö³ëüîâîãî óïðàâë³ííÿ, ÿêå ðåàë³çóºòü-

ñÿ ÷åðåç ÏÖÄÓÏÐ, ïîëÿãàº â êîíöåíòðàö³¿ íàÿâíèõ ðåñóðñ³â (ô³íàíñî-

âèõ, êàäðîâèõ, ìàòåð³àëüíî-òåõí³÷íèõ, ³íôîðìàö³éíèõ, ïðàâîâèõ,

÷àñó) íà âèð³øåíí³ ïð³îðèòåòíèõ ïðîáëåì òà ¿õ åôåêòèâíîìó âèêîðè-

ñòàíí³. Òàêèì ÷èíîì, êëþ÷îâèìè ïèòàííÿìè ïîñòàíîâêè ³ ðåàë³çàö³¿

ïðîãðàìíî-ö³ëüîâîãî óïðàâë³ííÿ º âèä³ëåííÿ ïð³îðèòåòíèõ ïðîáëåì, ¿õ

ñèñòåìíèé àíàë³ç ç ìåòîþ êîíêðåòèçàö³¿ çàâäàíü òà ðîçïîä³ë íàÿâíèõ

ðåñóðñ³â ì³æ öèìè çàâäàííÿìè. Ëîã³÷íó ñõåìó ïðîãðàìíî-ö³ëüîâîãî

óïðàâë³ííÿ ìîæíà çîáðàçèòè òàê: ñòðàòåã³ÿ à ö³ë³ à ïð³îðèòåòè à çàâ-

äàííÿ à ïðîåêòè à ðîçïîä³ë ðåñóðñ³â à ðåàë³çàö³ÿ ïðîåêò³â à ïîòî÷-

íèé êîíòðîëü à êîðåêö³ÿ çàâäàíü à çàêëþ÷íèé êîíòðîëü à êîðåêö³ÿ

ö³ëåé.

Íà ðèñ. 4.4. íàâåäåíà çàãàëüíà ñõåìà (ìîäåëü) ôîðìóâàííÿ

ïðîãðàìíî-ö³ëüîâîãî óïðàâë³ííÿ (ÏÖÓ) íà äåðæàâíîìó ð³âí³, ÿêà

âèêîðèñòîâóºòüñÿ â Óêðà¿í³. Ñõåìà ïîáóäîâàíà ç óðàõóâàííÿì íà-

äàííÿ ïîíÿòòþ ïðîãðàìíî-ö³ëüîâîãî óïðàâë³ííÿ ðîçøèðåíîãî òëó-

ìà÷åííÿ, ùî ïåðåäáà÷àº îõîïëåííÿ íèì íå ò³ëüêè ïðîãðàì, à é êîí-

öåïö³é, ïðîåêò³â òà ð³øåíü ùîäî ¿õ ³íòåãðàö³¿ â çàãàëüíó îá’ºäíóþ÷ó

ñòðóêòóðó (ïëàí ä³é àáî ñïåö³àëüíà êîìïëåêñíà ïðîãðàìà).

Îñòàííÿ óòâîðþºòüñÿ âíàñë³äîê ïåâíèõ ñèñòåì â³äáîðó òà ôîð-

ìóâàííÿ ñöåíàð³¿â, êîíöåïö³é, ïðîãðàì ³ ïðîåêò³â, ïðàêòè÷íîþ ³

ìåòîäîëîã³÷íîþ îñíîâàìè ÿêî¿ íà ð³âí³ äåðæàâè º ñòðàòåã³ÿ ¿¿ ðîç-

âèòêó. Â ñõåì³ ñèñòåìà â³äáîðó òà ôîðìóâàííÿ ÏÖÓ ïåðøîãî ð³âíÿ

áàçóºòüñÿ íà ð³øåííÿõ Ïðåçèäåíòà Óêðà¿íè, Âåðõîâíî¿ Ðàäè Óêðà¿íè,

Êàá³íåòó Ì³í³ñòð³â Óêðà¿íè, à ñèñòåìà â³äáîðó òà ôîðìóâàííÿ ÏÖÓ

äðóãîãî ð³âíÿ - íà ð³øåííÿõ öåíòðàëüíèõ àáî ðåã³îíàëüíèõ îðãàí³â

äåðæàâíîãî óïðàâë³ííÿ.

Íà åôåêòèâí³ñòü ³íòåãðîâàíî¿ äâîð³âíåâî¿ ñèñòåìè â³äáîðó òà

ôîðìóâàííÿ âïëèâàþòü ÿê âíóòð³øí³, òàê ³ çîâí³øí³ ôàêòîðè. Ñåðåä

îñòàíí³õ íàéá³ëüøèé âïëèâ ñë³ä î÷³êóâàòè â³ä ñòóïåíÿ â³äïîâ³äíîñò³

îáðàíèõ ìîäåëåé ðîçâèòêó ïðîöåñ³â òà ÿâèù, íà ÿê³ ñïðÿìîâàíå ïðî-

ãðàìíî-ö³ëüîâå óïðàâë³ííÿ, ðåàë³ÿì ìàéáóòíüîãî. Ñåðåä âíóòð³øí³õ

Першочергові заходи щодо реалізації програми дій уряду

Система відбору та формування ПЦУ першого рівня

Програми державного

рівня

Проекти державного

рівня

Концепції державного

рівня

Система відбору та формування ПЦУ другого рівня

Проекти Механізми реалізації

Концептуальні положення