Асанбаев М.Б. Аравийские монархии: общество, власть и государство

Подождите немного. Документ загружается.

101

ми правящей династии. Далее идут коренные жители, выход-

цы из прибрежной полосы. Это, как правило, представители

оппонирующей властям шиитской части населения, а также

выходцы из оседло-земледельческой культуры. Завершают ие-

рархическую цепочку арабы из других арабских стран. Права

и интересы неарабского населения, выходцев из мусульманс-

ких стран южной и юго-восточной

Азии, сильно ограничены.

Они, как правило, лишены многих привилегий.

В целом, механизм формирования власти в аравийских мо-

нархиях схожий по своей природе, поскольку в каждой из них

сложились общие условия, отражающие особенности полити-

ческого развития данной группы государства. Формально кон-

ституция закрепляет ряд общепринятых норм, регулирующих

механизм формирования власти на основе ее разделения на

три ветви – исполнительную, законодательную и судебную. В

то же время анализ соответствующих положений конституции

показывает, что основной закон и реальный механизм функ-

ционирования политической системы аравийских монархий

нередко противоречивы. Конституция формально закрепляет

порядок формирования власти, но никак не регламентирует

механизм функционирования и распределения власти.

§ 1. Форма правления и политическая система

аравийских монархий

Саудовская Аравия. В Саудовской Аравии ислам имеет

первостепенное влияние на многие сферы общественно-поли-

тической жизни страны, «в особенности на законодательную

и правовую системы государства»

104

. В стране формально от-

сутствует основной документ – конституция, так как, соглас-

но классической трактовке мусульманских теологов, консти-

туционная база мусульманского общества заложена в самом

102

Коране и определяется системой шариата. Принятый в 1992 г.

королевский закон конституционного характера «Основы сис-

темы управления» так и гласит: «Коран и Сунна Пророка яв-

ляются настоящей конституцией Саудовской Аравии»

105

. Это

концепция гармонично дополняется ваххабитской версией

мусульманского права, согласно которой религиозная и светс-

кая власть совмещается в одном лице имама и правителя. За-

конность политической власти поэтому исходит не из юриди-

ческого закрепления в конституционной форме, а из присяги

на верность верховному правителю, власть которого ничем

не ограничена, кроме как предписаниями Корана. Другими

словами, глава государства является правителем (королем) и

религиозным лидером исламской уммы (имамом) одновре-

менно, а управляемое им государство основано на шариате,

толкуемом в соответствии с ханбалитским мазхабом (школой)

фикха (исламского права), самым строгим их суннитских бо-

гословско-правовых школ. Соответственно, исполнительные,

законодательные и судебные прерогативы сосредоточены в

руках правителя. Отсюда вытекает концептуальная и юриди-

ческая основа принципов организации государственной влас-

ти в Саудовской Аравии, которая относит ее к абсолютному

теократическому государству.

Принятие в 1992 г. закона «Основы системы управления»

определило на законодательном уровне принципы и механиз-

мы функционирования политической системы саудовского об-

щества, а также позволило принять целый пакет законов – «О

создании системы местного государственного управления»,

«О статусе Совета министров», «О создании Консультативно-

го совета», «О статусе Консультативного совета»

106

105

Brown N.J. Arab Judicial Structures. Saudi Arabia. A Study Presented to the

United Nations Development Program. – The Washington, D.C.: The George

Washington University, 2001. – P. 37.

106

Юрченко В.П. Саудовская Аравия: власть и оппозиция // Власть.

– 2003. – № 1. – С. 68.

103

Самым значимым из них является закон «О создании Консуль-

тативного совета», восстановивший распущенный в 1932 г. Кон-

сультативно-совещательный совет. Обновленный Консульта-

тивный совет (Маджлис аш-шура ал-‘амм), согласно новому

закону, состоит из председателя, заместителя председателя, ге-

нерального секретаря и 60 членов, назначаемых королем сро-

ком на четыре года. Членом совета

могут уже стать не только

члены королевской династии, но и видные бизнесмены, пред-

ставители интеллигенции. В 1997 г. король принял решение

увеличить численность членов Консультативного совета до 90

человек, в 2001 г. до 120 человек

107

. Срок полномочий членов

Консультативного совета определен в 4 года. В его состав вхо-

дят представители духовенства, крупные бизнесмены, чинов-

ники и ученые.

В структуре Консультативного совета учреждены восемь

специализированных комитетов: по делам ислама, взаимо-

отношениям с иностранными государствами, финансовым и

экономическим вопросам, социальным проблемам, по вопро-

сам здравоохранения, по проблемам обслуживания, по адми-

нистративным делам, по образованию, по культурным и ин-

формационным вопросам

108

Консультативный совет нельзя назвать законодательным

органом власти, он скорее является представительным орга-

ном в структуре правительства, поскольку его функции силь-

но ограничены и не выходят за рамки консультативно-совеща-

тельного и рекомендательного характера. В числе его главных

функций – обсуждение вопросов социально-экономического

развития, изучение иностранного законодательства, между-

108

Королевство Саудовская Аравия на пути прогресса. – Эр-Рияд: Депар-

тамент информации для зарубежных стран Министерства информации,

2002. – С. 19.

104

народных договоров и соглашений и выработка по ним соот-

ветствующих предложений, толкование внутренних законов,

обсуждение ежегодных отчетов и докладов министров и руко-

водителей государственных органов и предоставление по ним

соответствующих предложений.

Каждая провинция (эмират) имеет своего губернатора, кото-

рый председательствует на заседаниях соответствующего ре-

гионального Совета. В состав Советов входят представители

центра в лице руководителей правительственных учреждений

в регионе и десять наиболее достойных и известных граждан

данного региона, преимущественно из числа интеллектуаль-

ной элиты – общественно-политические деятели, видные эко-

номисты и ученые.

В 2005 г. власти Саудовской Аравии провели регио-

нальные выборы в 178 местных советов. Выборы прошли

по смешанной системе. Половина депутатов советов была

назначена, половина избрана

109

. Разумеется, что в этих ус-

ловиях форма правления и развитие политической системы

Саудовской Аравии изначально пошло по собственному

пути, значительно отличающемуся от других аравийских

монархий. Отличительная черта так называемого «саудов-

ского пути развития» состоит в отсутствии реальных при-

нципов выборности в политической системе государства, а

вся полнота власти принадлежит королевской канцелярии,

т.е. главе государства.

Катар, Объединенные Арабские Эмираты. Подобно Са-

удовской Аравии, но в наименьшей степени абсолютистски-

ми монархическими государствами могут считаться Катар

110

109

Henderson S. Saudi Municipal Elections: Royal Caution and Citizen Apathy

// The Washington Institute for Middle East Policy. Policywatch. – № 937.

– 2005. Http://www.washingtoninstitute.org/templateC05.php?CID=2214.

110

Hamzeh N. Qatar: The Duality of the Legal System // Middle Eastern Stud-

ies. – 1994. – Vol. 30. – № 1. – P. 73-74.

105

и Объединенные Арабские Эмираты

111

, поскольку эти страны,

приняв временные конституции в 1970-м и 1971-м гг. соот-

ветственно, изначально пошли по пути институционализации

атрибутов современной государственности. В 1996 г. в ОАЭ

и в 2003 г. в Катаре были приняты постоянно действующие

конституции.

Абсолютистскими они остаются по причине того, что их

конституции на законодательном уровне закрепляют полити-

ческую

власть в руках правящих династий и исполнительной

ветви власти. Признаком перехода к конституционализму в

этих странах явилось создание Консультативного совета, ко-

торый частично формируется властями.

В Катаре он называется Маджлис аш-шурой и состоит из

45 членов, из которых 30 выбираются путем прямого тайно-

го голосования, а 15 назначаются главой государства из числа

членов Совета министров и других высокопоставленных го-

сударственных служащих. Срок работы текущего состава – 4

года

112

, в Объединенных Арабских Эмиратах он имеет статус

Федеральной национальной ассамблеи, которая состоит из 40

членов, делегированных от семи эмиратов федерации. Исходя

из принципа равного представительства, субъектам федера-

ции делегировано разное количество мест в Федеральной на-

циональной ассамблее. Так, наиболее крупным эмиратам Абу-

Даби и Дубай делегировано по восемь мест, средним эмиратам

аш-Шарк и Ра’с ал-Хайма по шесть мест, эмиратам ‘Аджман,

Умм ал-Кайвайн и ал-Фуджайра выделено по четыре места

113

Анализ соответствующих статей конституций Катара и

111

Peterson J.E. The Future of Federalism in the United Arab Emirates, in: H.

Richard Sindelar III and J.E. Peterson (eds.), Crosscurrents in the Gulf: Arab

Regional, and Global Interests. – London: Routledge, 1988. – P. 220.

112

Kechichian J.A. Democratization in Gulf Monarchies: A New Challenge to

the GCC. Qatar // Middle East Policy. – 2004. – Vol. XI. – № 4. – P. 43.

113

Peterson J.E. The Future of Federalism in the United Arab Emirates, in:

H. Richard Sindelar III and J.E. Peterson (eds.), Crosscurrents in the Gulf: Arab

Regional, and Global Interests. – London: Routledge, 1988. – P. 220-221.

106

ОАЭ показывает, что Консультативный совет выполняет в

этих странах не только консультативно-совещательную фун-

кцию, но и функции сословного представительства, посколь-

ку правом избрания в Консультативный совет обладает лишь

ограниченное количество населения. В Катаре это исключи-

тельно коренные катарцы, которыми считаются лишь те, кто

поселился в стране не позднее 1930 г. Именно

они обладают

гражданством Катара, составляя при этом не более 50% на-

селения. Причем, на практике вероятность получить мандат

в Консультативном совете еще больше сужается, ограничива-

ясь, как правило, выходцами из племени тамими и‘утайба.

Считается, что именно это племена составляют этническое

ядро коренных катарцев. В ОАЭ это сословие из числа правя-

щих династий семи эмиратов-субъектов федерации. Все они

представляют коренных жителей федерации, этническое ядро

которых составляют племена ал-бу фаласа, ал-бу фалах, ал-

кавасим, ан-ну‘айм, шаркийин и ряд других племен, в сово-

купности составляющие не более 30% населения страны.

В целом, Консультативный совет нельзя назвать полноцен-

ным органом законодательной ветви власти, так как законо-

проекты, принимаемые им вовсе не обязательны для исполне-

ния со стороны главы государства или назначаемого им Совета

министров. В конституциях обоих государств есть соответс-

твующие оговорки, сводящиеся к одному – глава государства

может вернуть, приостановить и прекратить на неопределен-

ное время действия принятых Консультативным советом зако-

нопроектов.

К примеру, статья 106 новой конституции Катара разъясня-

ет, что любой законопроект, принятый Консультативным со-

ветом, подлежит обязательной ратификации со стороны главы

государства. В случае, если глава государства отклоняет зако-

нопроект, он вправе в течение трех месяцев с момента откло-

нения вернуть законопроект в Консультативный совет. Если

отклоненный законопроект будет вновь направлен к главе го-

107

сударства, то для его ратификации и обнародования Консуль-

тативному совету необходимо будет заручиться поддержкой

двух третей своего большинства. Однако глава государства

в особых случаях вправе приостановить принятый закон на

период, который он сочтет необходимым для защиты высших

интересов государства

114

Аналогичный принцип, хоть и с некоторыми отличиями в

силу различия государственного устройства, прописан в кон-

ституции Объединенных Арабских Эмиратов. В ее соответс-

твующих разделах процедура принятия законопроектов опре-

делена следующим образом. Все законопроекты подготавли-

ваются Советом министров и направляются для рассмотрения

в Федеральную национальную ассамблею, которая может его

одобрить, внести поправки или даже отвергнуть. Далее, в по-

рядке последовательности законопроект подлежит одобрению

со стороны главы государства и ратификации в Верховном

Совете федерации (статья 89). В случае, если внесенные поп-

равки к законопроекту или его отклонение Федеральной на-

циональной ассамблеей не устраивают главу государства или

Верховный совет федерации, то они вправе возвратить зако-

нопроект на повторное рассмотрение. Если Федеральная на-

циональная ассамблея вновь внесет подобные поправки либо

отклонит законопроект, то глава государства вправе издать за-

конопроект в прежнем виде после одобрения Верховным со-

ветом федерации (статья 110)

115

Таким образом, право законодательной инициативы и весь

цикл претворения законопроектов в жизнь фактически остает-

ся в ведении верховных правителей Катара и ОАЭ и назначае-

мого ими Советов министров, что говорит об установившем-

108

ся неравном соотношении между исполнительной властью и

действующими институтами сословного представительства.

Иными словами, консультативные советы не эффективны,

часто зависят от государственного аппарата, подвержены вли-

янию исполнительной власти в лице Совета министров.

Тем не менее, полномочия консультативных советов, за-

фиксированные в конституциях этих монархий, оставляют за

ними определенные рычаги воздействия на деятельность

ис-

полнительной власти. В будущем это может стать реальным

механизмом для возможного усиления роли консультативного

совета в системе власти. Так, например, статья 107 конститу-

ции Катара закрепляет за Консультативным советом право ут-

верждения бюджета страны. Статья 111 гласит о подотчетнос-

ти перед Консультативным советом членов Совета министров,

деятельности министерств и ведомств

116

Федеральная национальная ассамблея Объединенных

Арабских Эмиратов также наделена функциями финансового

надзора за деятельностью правительства в области бюджет-

ных расходов и налогообложения. На своей ежегодной сессии

Федеральная национальная ассамблея рассматривает целесо-

образность принятия тех или иных законопроектов, касаю-

щихся бюджета федерации, заслушивает финансовый отчет

правительства и уполномочена вносить по мере необходимос-

ти соответствующие поправки

117

Развитие ситуации в Катаре и Объединенных Арабских

Эмиратах показывает, что институционализация такого подчи-

ненного института, как консультативный совет, имеет важное

значение в поддержании внутриполитической стабильности в

этих монархиях в периоды эскалации напряженности в регио-

109

не Персидского залива. В эти периоды Консультативный совет

в Катаре и Федеральная национальная ассамблея в Объеди-

ненных Арабских Эмиратах становились одними из немногих

рупоров выражения общественного мнения, принятия коллек-

тивных решений, консолидации основных политических сил

страны.

В целом, в конституциях Катара и Объединенных Арабс-

ких Эмиратов закреплены также положения, декларирующие

целый

ряд общегражданских прав и свобод. Эти положения,

составленные на базе основных законов ряда западных стран,

представляют обществу, по крайней мере, с юридической точ-

ки зрения, возможность отстаивать право на социальное ра-

венство, защищать свои законные права и свободы от произ-

вола властей, оглашать факты коррупционных и иных проти-

воправных деяний в системе власти.

Оман. При сохранении абсолютизма исполнительной влас-

ти в лице главы государства и возглавляемого им Совета ми-

нистров, скромное начало на пути создания демократических

основ управления было положено в султанате Оман. В этом

отношении политическая система Омана занимает промежу-

точное положение между абсолютистскими в разной степени

системами правления Саудовской Аравии, Катара, Объеди-

ненных Арабских Эмиратов и относительно либеральными

системами правления в Бахрейне и Кувейте. К такому выводу

приходишь при анализе развития государственной системы

Омана с момента обретения им независимости в 1970 г.

В 1981 г. султан Омана Кабус ибн Са‘ид учредил Госу-

дарственный совет (Маджлис ад-Даула). Члены совета

назначаются непосредственно указом главы государства

преимущественно из числа бывших членов правительства,

бизнесменов и видных членов оманского общества. В числе

их функциональных обязанностей были подготовка необ-

ходимых исследований для проведения планов и программ

развития, поиск путей решения социально-экономических

110

проблем и подготовка предложений по привлечению ин-

вестиций, реформированию государственного управления.

Государственный совет обладает правом рассмотрения,

обсуждения и внесения поправок в законопроекты, подго-

товленные министерствами и агентствами. Председатель

Государственного совета назначается указом главы госу-

дарства.

Постепенно Государственный совет становится органом

усиливающегося представительства. Так, если первоначально

совет состоял из 45 членов, 17 из которых

назначались прави-

тельством, 11 представляли частный сектор и 17 выдвигались

от различных вилайатов, то в 1983 г. число членов совета было

увеличено до 55, из которых уже 36 представляли различные

валайаты

118

В 1985 г. султан Кабус сформировал комитет из числа чле-

нов Государственного совета для изучения возможности де-

мократизации оманского общества посредством усиления на-

родного представительства в органах государственной власти

и внедрения институтов выборности. Пятилетний итог рабо-

ты комитета дал, судя по всему, положительные результаты. В

1990 г. султан Кабус ибн Са‘ид объявил о намерении создать

в Омане Консультативный совет (Маджлис аш-шура), члены

которого будут не назначаться, а выбираться

119

В декабре 1991 г. своим указом султан Кабус ибн Са‘ид

учредил Консультативный совет. В компетенцию Консульта-

тивного совета вошло рассмотрение и внесение поправок в

законопроекты, касающиеся культуры, образования, вопро-

сов социально-экономического характера. При необходимос-

ти члены Консультативного совета вправе направить офици-

118

Исаев В.А., Филоник А.О. Султанат Оман (очерк общественно-полити-

ческого и социально-экономического развития). – Москва: Институт изу-

чения Израиля и Ближнего Востока, 2001. – С. 56.

119

Oman. Political Development and the Majlis Ash’Shura. – Muscat: The Inter-

national Republican Institute, 1995. – P. 17-18.