Аркуша О.Г., Бородін Є.І., Віднянський С.В., Гай-Нижник П.П. та ін. Нариси історії державної служби в Україні

Подождите немного. Документ загружается.

111

Розділ 5

31 Там само. – С.705.

32 Там само. – С.734.

33 Там само.

34 Там само. – С.119.

35 Там само. – С.734.

36 Там само. – С.744.

37 Там само. – С.734.

38 Источники малороссийской истории, собр. Д.Н.Бантышем-Каменским. – Ч.2. – М., 1859. –

С.251-252.

39 Там само. – С.252.

40 Там само.

41 Там само.

42 Ширше про цей аспект проблеми див.: Горобець В. Присмерк Гетьманщини… – С.64-

66.

43 Соловьев С.М. История России с древнейших времен. – Т.16. – С.32, 33, 286, 290.

44 Там само. – С.286.

45 Материалы малороссийской истории, собр. Судиенком. – Ч.2. – С.276.

46 Російський архів давніх актів (далі – РДАДА). – Ф.248. – Оп.29. – Спр.1759. – Арк.206-209;

ширше див. Горобець В. Присмерк Гетьманщини... – С.212-218.

47 РДАДА. – Ф.248. – Оп.29. – Спр.1760. – Арк.71, 91.

48 Універсали українських гетьманів. – С.119.

49 Там само. С.122.

50 Там само.

51 Материалы малороссийской истории. – Ч.2. – С.276.

52 Там само. – С.249.

53 Див.: Компут всего полку Миргородского старшины полковой, значкового полкового

товариства, старшины сотенной, атаманов и рядовых козаков… року 1723 / ІР НБУ. –

Ф.І. – №54479. – Арк.6зв.

54 Компут всего полку Полтавского… року 1719 / ІР НБУ. – Ф.І. – №54480. – Арк.2; Видение

полкового города Полтави… сего 1732 года юля 16. – ІР НБУ. – Ф.І. – №54335. – Арк.1.

55 Див.: Горобець В. Козацький Гетьманат у соціальній структурі Речі Посполитої: проект

устроєвої моделі гетьмана Павла Тетері з року 1664 // Молода нація. – 2000. – №1. –

С.40-61.

56 Источники малороссийской истории… – Ч.1. – С.275.

57 ІР НБУ. – Ф.ІІ. – №15408. – Арк.2-3.

58 Компут всего полку Полтавского… року 1719 / ІР НБУ. – Ф.І. – №54480. – Арк.2.

59 Видение полкового города Полтави… сего 1732 года юля 16 / ІР НБУ. – Ф.І. – №54335. –

Арк.1.

60 Складено за: Компут всего полку Полтавского… 1719 року... – Арк.2; Виденіє… 1732

года… – Арк.1.

61 Ширше про це див.: Горобець В. Присмерк Гетьманщини... – С.209-240.

62 Дядиченко В.А. Нариси суспільно-політичного устрою Лівобережної України кінця XVІІ –

початку XVІІІ ст. – К., 1959. – С.252-255, 269-270. Щоправда, М.Слабченко, розглядаючи

структуру сотенного управління Гетьманату в другій половині XVІІ–XVІІІ ст., обмежував-

ся згадками лише про сотника, городового отамана, писаря і курінного отамана. Див.:

Слабченко М.Е. Малорусский полк в административном отношении: Ист.-юр. очерк. – О.,

1909. – С.126.

63 Див.: Gajecky G. The Cossack Admіnіstratіon… – Р.533, 541.

112

Розділ 5

64 Виденіє... 1732 года... – Арк.128.

65 РДАДА. – Ф.229. – Оп.2. – Спр.52. – Арк.337зв.; Спр.54. – Арк.10, 934, 942 зв.

66 Акты ЮЗР. – Т.4. – С.262-269.

67 Источники малороссийской истории... – Ч.2. – С.252.

68 Там само... – С.228-230.

69 Там само. – С.275-276.

70 Див.: Горобець В. Присмерк Гетьманщини... – С.64-66; 219-223.

71 Див.: Лазаревский А. Очерки малороссийских фамилий: Галаганы // Русский архив. –

1875. – Т.1; Моравский С. Федор Лисовский (1709–1722) // Киев. старина. – 1891. – Кн.ІХ,

Х; Левицький О. З розстриги сотник // Літературно-Науковий Вісник. – 1918. – Кн.1.

72 Журнал, си есть насущная записка діл, в войсковой енералной канцеляріи приключаючых-

ся... – С.128; Горобець В. Присмерк Гетьманщини... – С.148.

73 Воссоединение Украины с Россией: Док. и материалы. – М., 1954. – Т.3. – С.464.

74 Чтения в историческом оюществе Нестора Летописца. – 1890. – Кн.4. – С.98;

Крип’якевич І.П. Богдан Хмельницький. – С.241.

75 Борисенко В.Й. Соціально-економічний розвиток Лівобережної України в другій половині

ХVІІ ст. – К., 1986. – С.32.

76 Акты ЮЗР. – Т.10. – С.614.

77 Борисенко В.Й. Назв. праця. – С.32-33.

78 Компут всего полку Полтавского… 1719 року / НБУ, ІР. – Ф.І. – Спр.І 54480. – Арк.188;

Компут всего товариства… Полтавского в сотнях через ревізію справлєнний в року

1721. – Там само. – Ф.І. – Спр.І 54481. – Арк.210; Виденіє… 1732 года. – Там само. – Ф.І. –

Спр.І 54335. – Арк.569.

Державна служба

в українських

губерніях

Російської імперії

Розділ 6.

114

Розділ 6

115

Розділ 6

ержавна служба в українських губерніях фор-

мувалася під впливом верховної влади. Лама-

ючи попередні державно-етнічні утворення на

приєднаних територіях, вона змушувала місцеву еліту підпоряд-

ковуватися центру. Як і будь-який інший, російський абсолютизм

потребував розгалуженого, чисельного, гнучкого та податливого

чиновництва. Виокремившись у самостійний рід занять, служба

монархові перебувала в тісній єдності з системою органів дер-

жавної влади, структурні основи якої були закладені Петром І з

використанням швейцарського камералізму. Пріоритетом у під-

борі персонального складу для вищих інституцій виступали ділові

якості, які суттєво підважили практику призначення за знатністю

походження, як і призначення імператором замість відхиленого

представницько-виборного принципу. Зміцнення абсолютної пе-

тровської монархії супроводжувалося створенням Сенату, Синоду

та галузевих колегій, взірцем для яких служили європейські фор-

ми бюрократичного управління. Діяльність установ базувалася на

нормативно-законодавчих актах, які запроваджували раціональні

принципи управління, як-от: колегіальність, підпорядкованість,

розмежування адміністративних, фінансових, військових і судових

функцій, контроль за посадовцями.

У наступні періоди вищі органи влади, хоча й набували

нових форм, але продовжували функціонувати як законодорадчі

інституції при імператорах. Олександр І під враженням деспотії

Павла І та під впливом спілкування з Лагарпом почав сумніва-

тись у правомірності необмеженого самодержавства, однак із

конституційних проектів М.М.Сперанського запровадив лише

Державну раду та надав Сенатові статусу вищого органу суду й

нагляду. Микола І в основу державного апарату поклав концепцію

поліцейської держави з чітко визначеними функціями посадовців

і напрямками діяльності установ усіх рівнів. Набула значення ви-

щої державної інституції Власна його імператорської величності

канцелярія, через яку з імператором спілкувалися вищі державні

посадовці. Однак і в цей час роль Державної ради зростала як

через збільшення законодавчих актів, так і через перебування в

її складі членів імператорської фамілії. За Олександра ІІ нею були

116

Розділ 6

розглянуті законопроекти Великих реформ, а у наступні десятиліття її новостворений

департамент промисловості, науки і торгівлі ухвалив закони про діяльність банків,

акціонерних товариств, компаній. Цей вищий орган було модернізовано 1906 р., вна-

слідок чого половина його складу формувалася на виборчому принципі, а сам він

став законодавчою палатою Державної Думи.

Потреба представницького органу з’явилася ще за Олександра І у проекті

М.М.Сперанського 1810 р., повторилася в урядових пропозиціях П.О.Валуєва 1863 р.

і великого князя Костянтина Миколайовича 1880 р., однак утілилася лише через со-

ціальні потрясіння, коли скликаній 1905 р. Державній Думі Микола ІІ надав законо-

давчі права, обмеживши її прерогативи питаннями форм державної влади, зовнішньої

політики, армії, правопорядку та державних позик. Із запровадженням «Основних

державних законів» 1906 р. імператор позбавлявся абсолютної влади, зокрема за-

конодавчої, та безконтрольного розпорядження державним бюджетом, залишав за

собою вищу зовнішньополітичну, військову і судову владу, проте продовжував одно-

осібно призначати та звільняти вищих посадовців (4-1-го класу, в тому числі й голову

Ради міністрів). У результаті цього російське самодержавство еволюціонувало в бік

конституційної монархії.

Налагодження ефективного управління основними галузями викликало появу

міністерської системи (1802 р.) у складі восьми міністерств, яка вже за французьким

взірцем замінила колегіальний принцип керівництва одноосібним з безпосередньою

відповідальністю міністра перед верховною владою, з можливістю визначати шляхи

розвитку відомства, типовою структурою та уніфікованою системою діловодства. Під-

порядкованість міністерств Сенатові змінилась залежністю від імператора та Комітету

міністрів (1802 р.). Останній став центральним координаційним органом, який забез-

печував єдність у діяльності міністерств до Великих реформ. Завершення промисло-

вої революції 1880–1890 рр., активне залізничне будівництво, розвиток сільського

господарства сприяли заснуванню кількох нових міністерств, поліпшенню міністер-

ської структури для керівництва новими галузями.

Курс на зміну всього спектра державного життя спонукав створення Ради міні-

стрів (1857 р.) – прообразу уряду, який очолював імператор і під керівництвом якого

напрацьовувалися реформи. Припинення її діяльності 1882 р. реанімувало Комітет

міністрів (до 1906 р.), коли під тиском соціальних конфліктів верховна влада, прагнучи

результативного функціонування, відновила Раду міністрів. На відміну від західно-

європейської практики, і цього разу вона не стала повноцінним урядом, оскільки

голова та члени Ради міністрів несли відповідальність перед імператором, а не перед

Державною Думою.

Державна влада формувала органи місцевого управління також тривалий час,

вдосконалюючи адміністративно-територіальний поділ, згідно з яким розміщалися

установи як регіонального, так і губернсько-повітового рівня. Розпочата Петром І і

завершена Катериною ІІ адміністративна реформа поширювалась і на Гетьманщину, і

на тільки-но включені до складу імперії території Правобережної та Південної України

разом із Кримом, де також запроваджувалася більш-менш струнка мережа державних

установ, яка протрималася практично без змін до 1917 р.

Верховна влада після ліквідації гетьманського правління (1764 р.) недовго

переймалася пошуком шляхів формування нової бюрократії, податливість якої за-

117

Розділ 6

безпечила б політичну централізацію імперії. Вона скористалася служилим станом у

Гетьманській державі

, як і прагненням української козацької старшини закріпити за

собою земельні багатства. У матеріалах Законодавчої комісії 1767 р. Катерина ІІ за-

уважила позицію члена Академії наук, вихідця з ніжинських греків М.М.Мотоніса, який

як депутат від Гадяцького, Миргородського та Полтавського полків висловився за

набуття дворянства шляхом особистих заслуг на військовій або статській службі, а не

через походження

. Вміло маневруючи між різними угрупованнями української еліти,

верховна влада, і зокрема президент Малоросійської колегії й одночасно генерал-

губернатор Петро Рум’янцев, використали інститут державної служби для інтеграції

української еліти до управлінського механізму Російської імперії, у тому числі і до ви-

щих органів влади (варто назвати лише кар’єру канцлера О.А.Безбородька або статс-

секретаря Д.П.Трощинського), і до місцевого управління. Під час формування кадро-

вого складу Київського, Чернігівського і Новгород-Сіверського намісництв (1781 р.)

він сприяв переходові переважаючих тут військових чинів на цивільну службу, а також

чітко визначив критерії переходу строкатої та чисельнішої від російської місцевої

старшинсько-козацької знаті до дворянського привілейованого стану.

Правобережна Україна, яка ввійшла до складу імперії після поділу 1795 р. Речі

Посполитої, уже без тривалого переходового періоду одержала російський адміні-

стративний устрій. Як і П.О.Рум’янцев, генерал-губернатор М.М.Кречетников, генерал-

губернатор краю, отримав від Катерини ІІ чіткі вказівки та право попервах практично

самому формувати кадровий склад російських державних установ

. Хоч у складі Ро-

сійської імперії міста і на Лівобережжі, і на Правобережжі продовжували управлятися

за європейською моделлю магдебурзького права з магістратами та ратушами.

На півдні Росії вдалося ліквідувати практично відразу два державних утворення:

Кримське ханство і Запорозьку Січ. Незважаючи на те що ханство тривалий час пере-

бувало у васальній залежності від османського султана, воно мало власний чинов-

ницький апарат, армію, чеканило монету. Зростаюча міць північної імперії послабила

його залежність від Туреччини. Тож Катерині ІІ після переможної російсько-турецької

війни не довелося довго, як у Гетьманській державі, миритися з самостійністю хана

Гірея і вже 1783 р. було оголошено про приєднання Кримського ханства до Російської

імперії.

Апробований спосіб підтримки лояльних аристократичних родин татарської

знаті з підтверджувальними листами беям на посади каймаків і кадіїв та надання

мурзам права доводити своє шляхетське походження для переведення до російського

дворянства зіграли свою роль, незважаючи на короткотривалу перерву при Павлі І,

який 1798 р. заборонив Сенату надавати мурзам дворянство. Залучаючи на службу

нове чиновництво, Російська держава отримала бажану стабільність на колись не-

спокійному півдні. Для підтримки цієї рівноваги Олександр І, як і Катерина ІІ, сприяв

переходові на військову службу мурз, висловившись багатозначно про начальника

штабу 2-ї армії в Криму татарина О.Я.Рудзевича, що той через добру службу йому

цінніший, ніж будь-який гербовий («столбовой») дворянин

Запорозька Січ, зберігаючи певний час автономний статус щодо Гетьманщини і

Російської держави, мала власну систему управління з виборними кошовим отаманом,

суддею, писарем, осавулом, які зосереджували в своїх руках військову, адміністратив-

118

Розділ 6

ну і судову владу. Верховна влада з середини XVІІІ ст. почала активно підміняти вибор-

ний принцип на призначуваний, а зміну кордону внаслідок Кючук-Кайнарджійського

мирного договору використала для силової ліквідації Запорозької Січі, цієї «дивної

республіки», – як про неї висловилася Катерина ІІ.

На набутих територіях верховна влада запроваджувала традиційну структуру

адміністративного управління з призначуваними нею посадами (генерал-губернатор

або намісник, губернатор, губернське правління, казенна палата та приказ громад-

ської опіки, земські справник, суд, казначейство). При цьому імператриця дозволила

поєднати два принципи – призначуваний для адміністративної влади, за винятком по-

вітової посади земського справника, та виборний – для судової. Завершуючи юридич-

не оформлення станів, вона заснувала корпоративні інституції на самоврядних прин-

ципах, що створювало враження їхньої активної участі в місцевому управлінні

Наростаючі соціально-господарські потреби спонукали проведення реформи

місцевого управління 1860–1870-х рр., унаслідок яких значні повноваження дістали

земські та громадські (міські) установи – органи місцевого влади. Вони функціонува-

ли на нових для імперії принципах: виборності, розділу розпорядчих і виконавчих

повноважень і самоврядування. Їхня соціальна база була значно ширшою за наявні

раніше станові установи. Запроваджувані реформи в українських губерніях набува-

ли відмінних ознак, якщо порівнювати їх як з внутрішніми, так і з іншими набутими

Росією територіями. Неоднакова соціоетнічна структура суспільства в прикордонних

регіонах була складнішою від центральних губерній і глибиною традицій попере-

дніх державних утворень, і ступенем лояльності еліт, і геополітичним положенням.

Верховна влада змушена була не лише зважати на ці особливості, а й враховувати їх

під час організації місцевої мережі владних інституцій і в ході формування бюрокра-

тичного апарату. На українських територіях до початку ХХ ст. затрималися генерал-

губернаторства з надзвичайною концентрацію влади в руках довіреної особи імпе-

ратора, тоді як у внутрішніх губерніях вони були ліквідовані ще в 1830-х рр. При-

кордонним положенням країв, де дислокувалися значні військові сили, пояснюється

триваліше функціонування військових губернаторів (до 1860-х рр.). Ці ж чинники

вплинули й на запровадження у південних містах градоначальств, які функціонували

поруч із губерніями та Новоросійським і Бессарабським генерал-губернаторством.

Органи місцевого самоврядування, як і органи судової влади, в українських губерніях

засновувалися з великим часовим відривом від центральних губерній та обмежен-

ням їхніх повноважень, зокрема на Правобережній Україні. Реорганізація адміністра-

тивного управління в українських землях і Криму базувалася на зримій залежності

верховної влади як від використання європейських моделей, так і від регіональних

особливостей приєднаних територій.

Роль і чисельність управлінського апарату зросла зі зміною соціальних пріори-

тетів, з орієнтацією Петра І на обов’язкову пожиттєву служб дворян, але ухиляння від

неї останніх вплинуло на налагодження обліку, як і контролю за діяльністю державних

службовців. У Сенаті запроваджувалися посади генерал-прокурора та герольдмейсте-

ра, згодом Герольдмейстерської контори (1722–1800 рр.): перша, щоб наглядати за

діяльністю державного апарату, а друга, щоб стежити за проходженням дворянами

військової служби та переведенням їх на цивільні посади

. Під час неодноразових змін

119

Розділ 6

структури Сенату Герольдія як його складова залишалася вищою координаційною

інституцією за заповненням державних посад, присвоєнням чинів і нагород. Зокрема

в її експедиціях створювалися тимчасові столи для з’ясування справ, пов’язаних з

кооптацію етнічних еліт набутих імперією територій до складу російського дворян-

ства. У першій експедиції на основі указу від 19 липня 1834 р. функціонував другий

стіл у справах польської шляхти. 1848 р. Герольдія була перетворена на Департамент

герольдії Сенату, який продовжував до 1917 р. забезпечувати облік управлінського

апарату дворянського походження та призначення пенсій. У його третій експедиції

здійснювалося заміщення вакансій голів судових палат і совісних судів. На основі

височайшого указу 6 червня 1858 р. у цьому Департаменті зосередилися всі справи

щодо присвоєння чинів. Виконання Герольдією завдань обліку привілейованого стану

тісно перепліталося з чиновницькою службою, що не зайве й на структурному рівні

увиразнює її дворянське походження

. На час проведення реформ, зокрема аграрної

та судової 1860-х рр., перший департамент Сенату схвалював призначення на посади

мирових посередників, мирових суддів, присяжних засідателів.

Кадрові функції Сенату суттєво доповнювала Власна його імператорської ве-

личності канцелярії. Вона 1826 р. отримала від Миколи І повноваження забезпечувати

політику держави у формуванні бюрократичного апарату, який імператор уважав най-

важливішою ланкою державного управління. Кожне з відділень Канцелярії займалося

певними справами, зокрема, в першому – з’ясовувалися потреби заснування нових

державних установ і коло їхніх повноважень, а також забезпечувався централізова-

ний облік чиновницького складу держави. У першому відділенні, Інспекторському

департаменті цивільного відомства (1846–1858 рр.), розглядалися питання особисто-

го складу, призначення, звільнення, нагороди та пенсійне забезпечення. Друга його

експедиція завідувала присвоєнням чинів тим, хто служив у губернських установах,

переймалася службою виборних посадовців; третя – призначенням і звільненням,

схваленням на посадах. Надзвичайна централізація управління кадрами викликала

спеціальний розгляд цього питання Комітетом міністрів 1858 р., який прийняв рі-

шення ліквідувати Інспекторський департамент. У наслідку присвоєння чинів знову

було передано Департаменту герольдії Сенату, службові переміщення чиновників

14-8-го класу доручено губернській адміністрації. Питання про вищі чини (4-1-й клас)

вирішував імператор, а щодо чинів 6-го та 5-го класів, то вони перебували у віданні

міністрів і головноуправляючих

. Місце ліквідованого Інспекторського департаменту

посів Комітет опіки заслужених чиновників, який займався призначенням пенсії та

різного роду допомоги тим, хто втратив працездатність на службі, а також компен-

саціями чиновницьким сім’ям.

Третє відділення Власної його і. в. канцелярії, що функціонувало як вища по-

літична поліція, у своїй розгалуженій структурі мало експедицію, яка спеціально за-

ймалася злочинами, що їх здійснювали чиновники під час виконання своїх посадових

обов’язків. Незважаючи на структурні зміни Власна його і. в. канцелярія продовжу-

вала з’ясовувати умови відбування державної служби, зокрема відала нагородами,

що в кінцевому підсумку вилилось у створення спершу Нагородної комісії (1892 р.),

а 1894 р. – Комітету про службу чинів цивільного відомства та про нагороди

. У по-

дальшому контроль верховної влади за державною службою перебрав на себе Ін-

120

Розділ 6

спекторський відділ Власної його і. в. канцелярії (1894 р.), який до 1917 р. займав-

ся особовим складом держслужбовців, дотриманням законності під час виконанні

обов’язків і забезпечував його централізований облік.

Контроль як обов’язкова складова діяльності влади почав формуватись у певну

систему внаслідок петровських реформ. Сенат спершу направляв ревізійні комісії для

перевірки установ і посадових осіб, зокрема губернаторів, з огляду на периферійні

донесення, в тому числі й скарги місцевого населення. Згодом ці функції почала ви-

конувати Розправна палата

. Постійні ревізії спонукали до поділу імперії на вісім регі-

онів та укладення інструкцій з чітким спрямуванням їхнього проведення. Відбувалася

й спеціалізація контролю за сферами діяльності, зокрема, Юстиц-колегія контролюва-

ла судову діяльність губернаторів. Неефективність такого ревізування покликала до

життя фіскальну службу в складі Сенату та губернських правлінь, яка забезпечувала

контроль за діяльністю чиновників центрального і місцевого апарату, але таємним

чином. Її через непопулярність було підпорядковано прокурорській системі нагляду.

Павло І відновив посаду фіскалів на західних територіях імперії, а 1799 р. її було за-

проваджено в Подільській, Волинській і Київській губерніях

Система прокурорського нагляду як більш життєздатна охопила всю ієрархію

влади, як адміністративних, так і судових установ від низу до верху, а з набуттям

чинності «Учреждений для управления губерний Российской империи» (1775 р.) по-

сади прокурорів запроваджувались і в українських намісництвах. Покликані захищати

інтереси держави, вони запроваджувалися в кожній губернії, як і стряпчі при верх-

ньому земському суду, губернському магістратові, верхніх розправах. За Олександра І

створюється окреме відомство – Головне управління ревізій державних рахунків, на

яке покладався контроль за законністю та дисципліною у фінансовій сфері. Його ре-

формування 1860-х рр. завершилося створенням центрального (Рада державного

контролю), губернського (контрольна палата) та відомчого (залізниці, будови, порти)

апарату державного контролю.

Отже, можна стверджувати, що Російська держава формувала бюрократичний

апарат, створюючи паралельно систему інституцій, що забезпечували облік чисель-

ного та соціального складу державної служби й організовувала контроль за ефек-

тивністю її діяльності.

У своєму розвитку державна служба в українських губерніях імперії пройшла

кілька етапів, визначальним з яких став етап дворянської бюрократії, коли кожний

стан, хай і не до кінця сформований, виконував повинності на користь монарха, а

вищі державні посади обіймали за знатністю соціального походження. Система од-

норазових доручень поступилася постійній і спеціалізованій службі з державними

посадами, повністю залежними від верховної влади

Державна служба формувалася відповідними правовими актами. «Генеральний

регламент» 1720 р. та «Табель про ранги» 1722 р. раціоналізували її, визначивши чітку

систему залежності посад і чинів, порядок проходження служби, починаючи з най-

нижчих рангів, суттєво перемістивши наголос на особисті заслуги, і поділили її на дві

групи: табельне чиновництво та канцелярських службовців. Ці акти узалежнили її від

суб’єкта верховної влади, ототожнивши службу імператорові зі службою державі та

батьківщині. Віддаючи управління до рук апарату, верховна влада регламентувала