Антонова Н.Б. Государственное регулирование экономики

Подождите немного. Документ загружается.

Раздел 2

Методологические

основы

государственного

регулирования экономики

ГЛАВА 4. ПЛАНИРОВАНИЕ,

ПРОГРАММИРОВАНИЕ И ПРОГНОЗИРОВАНИЕ

КАК ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ

4.1. Понятие, сущность и виды

общегосударственного планирования

Одним из основных достижений человеческой цивилиза-

ции является планомерное развитие общества. Именно плани-

рование позволяет четко организовать, всесторонне обосновать

и согласовать деятельность всех звеньев хозяйственной систе-

мы общества для достижения поставленной цели.

Планирование можно рассматривать как специфическую

форму общественной практики людей и как функцию управ-

ления. Оно является действенным инструментом реализации

экономической и социальной политики государства. В бывших

социалистических странах планирование - централизованное

директивное - было основной формой управления народным

хозяйством. Социалистический строй стал историей, не выдер-

жала испытания временем наука о социалистическом плани-

ровании. Однако значение планирования в социально-эконо-

мическом развитии стран, направленного на достижение и под-

держание высоких темпов экономического роста в целях обес-

печения высокого уровня жизни населения, постоянно и зако-

номерно возрастает.

Планирование как форма государственного регулирования

используется во многих странах, уживаясь с рыночными прин-

104

ципами ведения хозяйства. При формировании рыночных от-

ношений в Республике Беларусь необходимо видение перспек-

тив ее экономического и социального развития. Применение

экономических механизмов рынка в сочетании с научно обо-

снованным планированием и прогнозированием требует но-

вого подхода к государственному регулированию экономики,

принципиально изменяет содержание общегосударственного

планирования и прогнозирования.

Планирование — это процесс принятия управленческо-

го решения, основанный на обработке исходной информа-

ции и включающий в себя определение и научную поста-

новку целей, средств и путей их достижения посредством

сравнительной оценки альтернативных вариантов и вы-

бора наиболее приемлемого из них в ожидаемых условиях

развития.

Общегосударственное планирование увязывает все факто-

ры производства, поддерживает сбалансированность натураль-

но-вещественных и стоимостных потоков, обеспечивает рацио-

нальное и эффективное использование ресурсов для достиже-

ния поставленных целей и задач, что отражается в плановом

документе (плане). Суть планирования состоит не в разработ-

ке и доведении многочисленных показателей до исполнителей,

а в научной постановке целей предстоящего развития и выра-

ботке действенных средств их реального достижения.

По форме проявления и содержанию планирование может

быть директивным, индикативным, стратегическим. Директив-

ное планирование представляет собой процесс разработ-

ки планов, имеющих силу юридического закона, и обеспе-

чения их выполнения. Директивные планы обязательны для

всех исполнителей, а должностные лица за невыполнение зада-

ний плана несут ответственность. Директивное планирование

как основная форма государственного регулирования эконо-

мики применялось в СССР и социалистических странах Вос-

точной Европы. Посредством директивных планов центр ока-

зывал прямое воздействие на все звенья и сферы народного

хозяйства. Планы носили адресный характер и отличались

чрезмерной детализацией. Но они часто не выполнялись и пол-

ностью себя дискредитировали.

105

Однако неудачный опыт использования директивного пла-

нирования в соцстранах не должен исключать возможности

его применения при решении важных общенациональных про-

блем. Директивное планирование, будучи альтернативой ры-

ночной самонастройке, не является антиподом рынку. Это про-

дукт и важный инструмент, практикуемый не только государ-

ством, но и самим бизнесом. Опыт директивного планирова-

ния социалистической экономики свидетельствует о его боль-

ших возможностях при решении глобальных задач: индустри-

ализации страны, структурном преобразовании производства,

создании военно-производственного потенциала и т.д. Но при-

менять директивное планирование целесообразно лишь в чрез-

вычайных или отягощенных ситуациях - война, депрессия,

кризис, стихийное бедствие. При этом его масштабы и сроки

должны быть строго ограничены.

Наиболее распространено в мире индикативное планиро-

вание как средство реализации социально-экономической по-

литики государства, основной метод воздействия на функцио-

нирование рыночной экономики. Оно обеспечивает решение

многих вопросов социально-экономического развития, когда

только рыночными методами без мер государственного воздей-

ствия не обойтись.

Индикативное планирование — это процесс формиро-

вания системы параметров (индикаторов), характери-

зующих состояние и развитие экономики страны, соот-

ветствующих государственной социально-экономической

политике, и установление мер государственного воздей-

ствия на социальные и экономические процессы с целью

достижения указанных индикаторов. В качестве индикато-

ров социально-экономического развития выступают показате-

ли, характеризующие динамику, структуру и эффективность

экономики, состояние финансов, денежного обращения, рынка

товаров и ценных бумаг, движение цен, занятость, уровень жиз-

ни населения, внешнеэкономические связи и т.д. Взаимоувя-

занная и внутренне сбалансированная система этих показате-

лей (индикаторов) дает количественную характеристику соци-

ально-экономической политики государства, на реализацию

106

которой будут направлены все меры государственного регули-

рования.

Главное содержание индикативного планирования состо-

ит в обосновании целей, задач, направлений и методов реализа-

ции государственной социально-экономической политики и

является весьма действенной формой организации взаимодей-

ствия всех государственных органов управления как между

собой, так и с региональными органами управления в интере-

сах совершенствования экономической системы и отдельных

ее элементов в соответствии с задачами социально-экономи-

ческого развития. Роль индикативного плана состоит именно

в том, чтобы указать, где нужно вмешаться государству и толь-

ко тогда, если рынок этого не может или не хочет.

Государство директивно не воздействует на производите-

лей, но крупный капитал заинтересован в сотрудничестве с го-

сударством, так как нуждается в помощи при продвижении

продукции на мировой рынок, привлечении иностранных ин-

вестиций и т.д. Не сковывая инициативы частного бизнеса,

индикативные планы помогают намечать общий курс управле-

ния предприятиями, информируя их о потенциальном спросе,

положении дел в смежных отраслях, состоянии рынка рабочей

силы и т.д. Без них нельзя обосновать инвестиции, они влияют

на правительственные расходы (утверждение годовых бюдже-

тов происходит с учетом плановых наметок).

Индикативные планы позволяют органично и взаимоувя-

зано соединить в едином документе концепции социально-эко-

номической политики государства, прогнозы функционирова-

ния экономики, государственные программы, систему экономи-

ческих регуляторов, поставки для государственных нужд, объе-

мы государственных капитальных вложений, а также вопро-

сы управления государственными предприятиями. Индикатив-

ный план опирается на приоритеты, под которые создаются

механизмы стимулирования.

В Республике Беларусь на этапе становления рыночных от-

ношений индикативное планирование является объективным

и закономерным продолжением и развитием прогнозной дея-

тельности, поскольку разрабатываемые в настоящее время про-

гнозы включают, кроме собственно прогноза, систему экономи-

107

ческих регуляторов, государственные программы, поставки для

государственных нужд, объемы централизованных капитальных

вложений, т.е. выходят за пределы прогнозирования как чисто-

го предвидения развития событий. Эффективность индикатив-

ного планирования доказана мировым опытом, особенно в Япо-

нии и Франции. Опираясь на государственный сектор, оно при-

дает ускорение развитию национальной экономики.

Стратегическое планирование - это особый вид пла-

нирования, ориентированного, как правило, на долгосроч-

ную перспективу и определяющего стратегические цели

социально-экономического развития страны и направле-

ния их достижения. Формирование стратегии - это формиро-

вание и выделение целей, определение и выделение необходи-

мых средств для достижения поставленных целей в долго-

срочной перспективе.

Важнейшей проблемой государственного стратегического

планирования является определение целей и правильное соот-

ношение между целями и средствами. Стратегические цели

связаны с удовлетворением потребностей людей. Но на их фор-

мирование влияют как внутренние, так и внешние факторы.

В условиях ограниченных ресурсов (а это характерно для лю-

бого государства) выбор главных целей сопровождается ран-

жированием приоритетов. Отличительными особенностями

стратегического планирования всегда будут:

• выделение стратегических, имеющих определяющее

значение для развития национальной экономики целей;

• ресурсное обеспечение намеченных целей (по объему и

структуре ресурсов);

• учет влияния на развитие национальной экономики

внешних и внутренних факторов.

Целью стратегического планирования является формиро-

вание на основе выбранных приоритетов достаточного эко-

номического потенциала для будущего успешного развития

национальной экономики. Реализуется стратегическое плани-

рование в долгосрочных плановых документах, отражающих

общегосударственное развитие в перспективе на 10-15 лет.

По периоду действия выделяют долгосрочные (10 и более

лет), среднесрочные (как правило, 5 лет) и текущие (годовые)

8 3.1К 742

108

планы. В практике планирования используются все три вида

планов, что обеспечивает преемственность планирования и до-

стижение целей, разноудаленных по времени.

В условиях Республики Беларусь при переходе к рыноч-

ным отношениям планирование претерпевает существенные

изменения. Это определяется его принципиально новой ролью

и местом в системе государственного регулирования экономи-

ки, целями, содержанием и способами контроля за выполнени-

ем плана. Для 1991-1995 гг. характерным было сочетание

директивного и индикативного планирования. Плановые до-

кументы разрабатывались в виде планов-прогнозов, годовых

программ. Однако они не оказывали существенного влияния

на народное хозяйство республики. Использование их взамен

единого государственного плана не оправдало себя.

На сегодняшний день нормативной основой государствен-

ного планирования в Республике Беларусь является Закон

«О государственном прогнозировании и программах социаль-

но-экономического развития Республики Беларусь», принятый

в 1998 году.

4.2. Программирование как форма

государственного регулирования экономики

Программирование является важнейшей формой государ-

ственного регулирования экономики и разновидностью плани-

рования. Его задача - обеспечить решение важнейших про-

блем развития национальной экономики, региональных, межот-

раслевых, отраслевых, научно-технических, социальных, эколо-

гических и других проблем. Программирование должно обес-

печить комплексный подход и целенаправленное распределе-

ние ресурсов для решения обозначенной проблемы и достиже-

ния поставленной цели.

Программы могут разрабатываться на любом уровне управ-

ленческой иерархии, но всегда программа - это адресный,

плановый документ директивного или индикативного ха-

рактера. Основным содержанием программы являются чет-

ко поставленная цель, задачи и комплекс научно-исследователь-

ских, организационно-хозяйственных, производственных и дру-

109

гих мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям, сро-

кам исполнения и обеспечивающих достижение поставлен-

ных целей и задач наиболее эффективным путем.

В зависимости от содержания, объекта и направления дей-

ствия программы бывают социально-экономические, научно-

технические, производственно-экономические, территориальные,

организационно-хозяйственные, а также национальные, регио-

нальные, чрезвычайные и целевые.

Национальные и региональные - это комплексные обще-

хозяйственные программы, отражающие предпочтительный

вариант социально-экономического развития страны в целом

или ее отдельного региона.

Чрезвычайные программы обычно краткосрочные и разра-

батываются в критических ситуациях: в условиях кризиса, мас-

совой безработицы, опасной инфляции и т.д. Для их реализации

широко используются средства административного воздействия.

Примеры чрезвычайных программ: программа по восстановле-

нию экономики Южной Кореи, программа по структурной пере-

стройке и приватизации новых земель в Германии (после при-

соединения ГДР к ФРГ). В Республике Беларусь таким приме-

ром может служить Программа неотложных мер по выходу

экономики республики из кризиса (1994-1995 гг.).

Объектами целевых комплексных программ (ЦКП) явля-

ются наиболее значимые экономические и социальные пробле-

мы, отрасли, сферы, различные направления научных исследо-

ваний и другие значимые для национальной экономики про-

граммы. Целевые комплексные программы государственного

уровня являются весьма значимыми для развития националь-

ной экономики. В Республике Беларусь это научно-техничес-

кие программы в области экологии, здравоохранения, ресурсо-

и энергосбережения, создания новых технологий, материалов,

приборов и оборудования, элементной базы и новейших средств

электронной вычислительной техники и связи.

По периоду действия программы могут быть кратко-, сред-

не- и долгосрочные. Наиболее распространены среднесрочные

программы, разрабатываемые сроком на 5 лет с ежегодной их

корректировкой (так называемое скользящее программиро-

вание).

110

В программировании комплексно используются элементы

государственного регулирования экономики. Формируются

цели, определяются порядок и сроки их достижения, органы и

конкретные исполнители, ответственные за те или иные на-

правления, выделяются необходимые средства и устанавлива-

ются порядок финансирования, контроль за их использовани-

ем. Вокруг цели как стержня программы группируются ме-

роприятия, они и составляют содержание программы.

Государственное программирование как инструмент и выс-

шая форма государственного регулирования экономики широ-

ко применяется во многих странах: Франции, Японии, Нидер-

ландах, скандинавских странах, Южной Корее, Германии, Авст-

рии, Испании, Финляндии, Индии, Турции и др. Оно обеспечи-

вает комплексное использование всех элементов государствен-

ного регулирования для достижения поставленной цели и, в

основном, носит индикативный, т.е. рекомендательно-регули-

рующий характер.

В БССР в составе Союза ССР программирование как инст-

румент регулирования экономического и социального развития

во многом дискредитировало себя. Это объясняется бессистем-

ностью разработки и принятия программ, попытками реализо-

вать большое их количество без учета ресурсного потенциала

народного хозяйства и возможностей достижения целей. Па-

раллельно разработанные директивные планы нередко проти-

воречили целям программ. В результате множество программ

не было выполнено: например, «Продовольственная программа»,

программа «Жилье» и др. В директивном планировании так и

остались нерешенными взаимоувязка и согласование планов и

программ, не были получены ответы на вопросы: «программа»

или «план» - что первично, вытекают ли задания плана из про-

грамм, либо наоборот? В рамках рыночных отношений програм-

мирование как форма регулирования экономики занимает бо-

лее определенное место.

В нашей республике в соответствии с Законом «О государ-

ственном прогнозировании и программах социально-экономи-

ческого развития Республики Беларусь» программирование

выступает как основная форма государственного регулирова-

ния экономики и реализуется через Программу социально-эко-

Ill

номического развития Республики Беларусь на среднесрочную

перспективу (пять лет), программы социально-экономического

развития народно-хозяйственных комплексов, отраслей, адми-.

нистративно-хозяйственных единиц, целевые комплексные

программы по наиболее значимым государственным и межго-

сударственным проблемам.

Среднесрочная программа социально-экономического раз-

вития Республики Беларусь является комплексной системой

целевых ориентиров социально-экономического развития рес-

публики и планируемых государством эффективных путей и

средств их достижения.

Примерами программ, имеющих государственное и межго-

сударственное значение, могут служить: Программа повыше-

ния эффективности АПК на 2000-2005 гг., Национальная про-

грамма развития экспорта на 2000-2005 гг., Программа дей-

ствий Республики Беларусь и Российской Федерации по реа-

лизации положений Договора о создании Союзного государ-

ства и др.).

В 1997 году в республике для повышения значимости и

статуса программ как формы государственного регулирования

Указом Президента Республики Беларусь был введен инсти-

тут президентских программ («Жилье», «Бытовая техника»,

«Информатизация», «Дети Беларуси» и др.).

Практика показала, что в современных условиях програм-

мирование стало важнейшим инструментом решения страте-

гических, масштабных, а также тактических ключевых про-

блем социально-экономического развития страны.

4.3. Прогнозирование в системе

государственного регулирования экономики

Все большее место в системе государственного регулирова-

ния занимает прогнозирование, выступающее как самостоятель-

ная форма регулирования и как научно-аналитическая стадия

планирования. Прогнозирование - это процесс разработки

прогноза, построенный на вероятностном научно обосно-

ванном суждении о перспективах развития объекта в бу-