Алексий П.В., Амаглобели Н.Д. (ред) Гражданское процессуальное право России

Подождите немного. Документ загружается.

Производство по делам, возникающим

из административно-правовых

отношений

16.1. Процессуальный порядок рассмотрения дел,

возникающих из публичных правоотношений

Одним из видов судопроизводства в гражданском процессе яв-

ляется производство по делам, возникающим из публичных (адми-

нистративных) правоотношений.

Необходимость самостоятельного существования этого вида судо-

производства предопределяется особенностями конституционных и

административных правоотношений, выступающих в качестве

предмета судебного разбирательства

, которые не могут не учиты-

ваться в процессуальном порядке их рассмотрения и разрешения.

Многие процессуалисты справедливо обращают внимание на

два обстоятельства:

1) неравноправное положение участников в регулятивных (кон-

ституционных, административных) правоотношениях, по-

скольку, с одной стороны, в них выступает орган государства,

должностное лицо, наделенное властными полномочиями, с

другой — гражданин, не имеющий таких полномочий;

2) специфическую функцию суда при рассмотрении этих дел,

состоящую не в разрешении спора, как в исковых делах, а в

осуществлении судебного контроля над законностью дейст-

вий органов управления по отношению к гражданам и, в от-

дельных случаях, к организациям

При производстве по делам, возникающим из публичных пра-

воотношений, помимо общих правил искового производства, учи-

тывается действие специальных норм (ч. 1 ст. 246 ГПК).

См.: Коршунов Н.М., Мареев Ю.Л. Гражданский процесс: Учебник для вузов. —

М. 2004. - С. 414.

См., например: Гражданский процесс: Учебник /Под ред. М.К. Треушнико-

ва. — М. 2003. — С. 421; Коршунов Н.М., Мареев Ю.Л. Указ. соч. — С. 416—417.

251

Как указывает М.К. Треушников, порядок рассмотрения и разре-

шения всех дел, возникающих из публичных правоотношений, харак-

теризуют специфические по сравнению с исковым порядком правила,

отражающие повышенную активность суда и прокурора в процессе

Становление этого вида судопроизводства реально началось в

1961 г., когда граждане получили право обжаловать в суды наложен-

ные административные штрафы. В том же году были приняты Основы

гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, где

впервые был назван этот вид судопроизводства (ст. 1)

В 1964 г. принят ГПК РСФСР, в котором производство по делам из

административных правоотношений было оформлено как самостоя-

тельный вид судопроизводства (ст. 231 )

Само название правоотношений, являющихся предметом судеб-

ной деятельности в этом виде судопроизводства, подчеркивает та-

кую их особенность, как публично-правовой характер, которому

присуща императивность и властность и выразителем которых яв-

ляются государственные органы, органы местного самоуправления,

общественные организации и должностные лица. Субъекты пуб-

личных правоотношений равны как участники процесса, но не рав-

ны в материально-правовых отношениях.

Таким образом, производство по делам, возникающим из публич-

но-правовых отношений, — это специфическое производство, за-

ключающееся в правоотношениях и деятельности его участников

при определяющей роли суда по рассмотрению спора между нерав-

ными в материально-правовом плане субъектами

Суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоот-

ношений:

• по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспари-

вании нормативных правовых актов полностью или в части,

если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным

законом к компетенции иных судов;

• по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездей-

ствия) органов государственной власти и местного само-

управления, должностных лиц, государственных и муници-

пальных служащих;

См.: Гражданский процесс: Учебник /Под ред. М.К. Треушникова. — С. 423.

См.: Власов АЛ. Гражданское процессуальное право: Учебник. — М. 2003. —

С. 273.

Там же.

См.: Вандышев В.В., Дернова Д.В. Гражданский процесс: Курс лекций. — СПб.,

2001.

- С. 288.

252

• по заявлениям о защите избирательных прав или права на

участие в референдуме граждан России;

• иные дела, возникающие из публичных правоотношений и

отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Это не какое-либо ограничение прав граждан на обращение в

суд. Перечень рассматриваемых судом дел, возникающих из пуб-

лично-правовых отношений, не является исчерпывающим и может

быть дополнен федеральным законом.

Дела, возникающие из публично-правовых отношений, рас-

сматриваются судьей единолично. Коллегиальное рассмотрение дел

этой категории может быть предусмотрено федеральным законом.

В соответствии с ч. 2 ст. 246 ГПК при рассмотрении и разреше-

нии дел, возникающих из публично-правовых отношений, не при-

меняются правила о заочном производстве, установленные гл. 22.

Из этого следует, что дела данной категории не могут быть рас-

смотрены в отсутствие ответчика.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публич-

но-правовых отношений, суд не связан основаниями и доводами

заявленных требований. Это дает право суду выйти за пределы за-

явленных требований и, например, в случае предъявления заявле-

ния об оспаривании нормативного правового акта в части прове-

рить законность всего акта.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публич-

но-правовых отношений, суд может признать обязательной явку в

судебное заседание представителя органа государственной власти,

местного самоуправления или должностного лица.

Суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из пуб-

личных правоотношений, на основании заявления заинтересован-

ного лица.

В заявлении должно быть указано, какие решения, действия

(бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и

свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездейст-

вием). Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в по-

рядке подчиненности орган или к должностному лицу не является

обязательным условием ддя подачи заявления в суд.

В случае, если при подаче заявления в суд будет установлено,

что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья остав-

ляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходи-

мость оформления искового заявления с соблюдением требований

ст. 131 и 132 ГПК. Если при этом нарушаются правила подсудности

дела, судья отказывает в принятии заявления.

Согласно ст. 248 ГПК судья отказывает в принятии заявления

или прекращает производство по делу, если имеется вступившее в

253

законную силу решение суда, вынесенное по заявлению о том же

предмете. Если решения, действия (бездействие) должностного ли-

ца признаны законными или отсутствуют основания для признания

нормативного правового акта (или его части) недействующим, лю-

бое другое лицо, полагающее, что его права нарушены этими реше-

ниями, действиями (бездействием), не вправе обращаться в суд,

оспаривая эти же решения, действия (бездействие).

Это относится и к оспариванию нормативных правовых актов.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием

для принятия нормативного правового акта, его законности или

законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов

государственной власти, органов местного самоуправления, долж-

ностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возла-

гается на орган, принявший нормативный правовой акт или соот-

ветственно органы и лиц, принявших оспариваемое решение или

совершивших оспариваемое действие (бездействие).

Заявитель лишь указывает нормативный правовой акт или ре-

шение, действие (бездействие), которые, по его мнению, противо-

речат другому нормативному правовому акту большей юридической

силы либо нарушают его права и свободы.

Суду предоставлено право по собственной инициативе истребовать

доказательства при рассмотрении и разрешении дел, вытекающих из

публично-правовых отношений. Должностные лица, не исполняющие

требований суда о предоставлении истребуемых доказательств, могут

быть подвергнуты судом штрафу в размере до 10 МРОТ.

После вступления в законную силу решения суда по делу, воз-

никающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в

деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования

и по тем же основаниям.

16.2. Процессуальные особенности рассмотрения

и разрешения дел об оспаривании решений,

действий (бездействия) органов государственной

власти, местного самоуправления, должностных

лиц, государственных и муниципальных служащих

Правовую основу судебного контроля над действиями органов

административного управления и должностных лиц, составляет

Конституции РФ. В ст. 46 закреплено, что решения и действия

(бездействие) органов государственной власти, местного самоуправ-

ления, общественных объединений и должностных лиц могут быть

обжалованы в суд.

254

К решениям, действиям (бездействию) органов государственной

власти, местного самоуправления, должностных лиц, государствен-

ных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке граж-

данского судопроизводства, относятся коллегиальные и единолич-

ные решения и действия, в результате которых:

• нарушены права и свободы гражданина;

• созданы препятствия к осуществлению гражданином его

прав и свобод;

• на гражданина незаконно возложена какая-либо обязан-

ность или он незаконно привлечен к ответственности

(ст. 255 ГПК).

Гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, дей-

ствие (бездействие) органа государственной власти, местного само-

управления, должностного лица, муниципального служащего, если

считают, что нарушены их права и свободы. При этом гражданин

или организация вправе обратиться непосредственно в суд или выше-

стоящий в порядке подчиненности орган государственной власти,

местного самоуправления, к должностному лицу, государственному

или муниципальному служащему.

Суд рассматривает заявление в течение десяти дней с участием

гражданина, руководителя или представителя органа государственной

власти, местного самоуправления, должностного лица, государствен-

ного или муниципального служащего, решения и действия (бездей-

ствие) которого оспариваются (ч. 1 ст. 257 ГПК). Неявка в судебное

заседание кого-либо из них, надлежаще извещенных о времени и

месте судебного заседания, не препятствует рассмотрению заявления.

Факт нарушения прав и свобод должен доказать заявитель, для

иллюстрации чего приведем следующий пример.

Заявитель - жители г. Углича обжаловали действия губернатора

Московской области о вмешательстве в вопросы местного самоуправ-

ления. Эти действия выразились в том, что губернатор своим распоря-

жением сместил главу местного самоуправления Ч. и назначил главой

Углича Ш., кроме того, распорядился средствами местного бюджета.

В судебном заседании заявитель доказал, что этими действиями

губернатор области нарушил конституционные права и свободы граж-

дан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления,

в том числе распоряжения местным бюджетом (ст. 130-132 Конститу-

ции РФ). Требования заявителя судом были удовлетворены.

Прокурор принес протест по этому делу, где указал, что права

заявителя актами губернатора не нарушены, дело суду по этому осно-

ванию не подведомственно и подлежит прекращению. Однако Вер-

ховный Суд РФ, отклоняя протест, указал, что права заявителя нару-

шены и подлежат защите в суде общей юрисдикции

См.: БВС РФ. - 1999. - № 9. - С. 1.

255

Суд признав, заявление обоснованным, выносит решение об обя-

занности соответствующих органа государственной власти, должно-

стного лица, государственного или муниципального служащего уст-

ранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод граж-

данина и препятствие к осуществлению его прав и свобод.

Решение суда по заявлению направляется для устранения допу-

щенных нарушений закона руководителю органа государственной

власти, местного самоуправления, должностному лицу, государст-

венному или муниципальному служащему, действия которых были

оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган,

должностному лицу, государственному или муниципальному слу-

жащему в течение трех дней со дня вступления решения в закон-

ную силу.

Суду и гражданину должно быть сообщено об исполнении ре-

шения суда не позднее чем в течение месяца со дня получения ре-

шения суда (ч. 3 ст. 258 ГПК).

16.3. Процессуальные особенности рассмотрения

и разрешения дел о защите избирательных прав

и права на участие в референдуме

граждан России

Избирательные права граждан относятся к числу важнейших

политических прав. Активные и пассивные избирательные права

закреплены в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ: «Граждане Российской

Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы го-

сударственной власти и местного самоуправления, а также участво-

вать в референдуме». Эти права наряду с другими «обеспечиваются

правосудием» (ст. 18 Конституции РФ).

Избирательные споры — это споры по поводу применения из-

бирательного законодательства, возникающие в ходе референдума

либо при назначении, подготовке проведении и установлении ре-

зультатов выборов в органы государственной власти и местного само-

управления, которые разрешаются избирательными комиссиями

различных уровней либо в судебных инстанциях

Суды рассматривают различные дела о защите избирательных

прав граждан. Наиболее распространены в судебной практике сле-

дующие требования:

• об отмене регистрации кандидата и о признании его избра-

ния недействительным;

См.: Коршунов Н.М., Мареев Ю.Л. Указ. соч. — С. 432.

256

• об отмене регистрации кандидате на выборную должность

в связи со злоупотреблением правом на предвыборную аги-

тацию;

• о признании выборов недействительными.

В процессе рассмотрения этих категорий дел в суде защищается не

частное право гражданина, а его публичное право быть избранным

Нормативную основу института судебной защиты избиратель-

ных прав составляет Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об

основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе-

рендуме граждан Российской Федерации»

Субъектами, участвующими в делах о защите избирательного

права, могут быть избиратели (граждане) кандидаты, их доверенные

лица, избирательные объединения, избирательные блоки, доверен-

ные лица избирательных блоков, иные общественные объединения,

инициативные группы по проведению референдума, наблюдатели,

избирательные комиссии, органы государственной власти России,

субъекты Федерации, местного самоуправления

Подсудность дела о защите избирательных прав участников из-

бирательного процесса рассматриваются районными, краевыми,

областными судами, судами городов федерального значения (Моск-

вы и Санкт-Петербурга), автономной области, автономных округов,

верховными судами республик и Верховным Судом РФ.

Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании реше-

ний и действий (бездействия) Центральной избирательной комис-

сии РФ, за исключением решений, оставляющих решения ниже-

стоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий

референдума.

Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды Моск-

вы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов

рассматривают по первой инстанции дела об оспаривании решений

и действий (бездействия) избирательных комиссий субъектов Феде-

рации, окружных избирательных комиссий.

Защита избирательных прав, связанных с оспариванием действий

(бездействия) участковых избирательных комиссий, органов местного

самоуправления осуществляется районными судами (ст. 24—27 ГПК).

Статья 260 ГПК устанавливает следующие сроки обращения с

заявлением в суд:

См.: Власов А.А., Власова М.Г., Черкашин В.А. Гражданский процесс в вопросах

и ответах: Учеб. пособие /Под ред. А.А. Власова. — М., 2003. — С. 207.

См.: СЗ РФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.

См.: Гражданский процесс: Учебник /Под ред. М.К. Треушникова. — С. 424.

257

• три месяца со дня, когда заявителю стало известно или

должно стать известно о нарушении избирательного законо-

дательства, законодательства о референдуме либо избира-

тельных прав или права на участие в референдуме заявителя;

• десять дней со дня принятия избирательной комиссией, ко-

миссией референдума решения — на заявление, касающееся

решения избирательной комиссии референдума о регистра-

ции, об отказе в регистрации кандидата (списка кандида-

тов), инициативной группы по проведению референдума, об

отмене регистрации кандидата (списка кандидатов);

• восемь дней до дня голосования — на заявление избира-

тельной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (список

кандидатов), заявление кандидата, зарегистрированного по

тому же избирательному округу, избирательного объедине-

ния, избирательного блока, списки которых зарегистрирова-

ны по тому же избирательному округу, об отмене регистра-

ции кандидата (списка кандидатов);

• один год со дня опубликования результатов соответствую-

щих выборов, референдума после опубликования результа-

тов выборов, референдума — заявление, касающееся нару-

шения избирательных прав или права на участие в референ-

думе, имевшего место в период избирательной компании,

подготовки и проведения референдума.

Заявления и жалобы рассматриваются в суде в следующие сроки:

• заявление о неправильности в списках избирателей, участ-

ников референдума — в течение трех дней со дня их подачи,

но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в

день голосования — немедленно;

• заявление, поданное в суд в ходе избирательной компании

или подготовки референдума, — в течение пяти дней со дня

его подачи, но не позднее дня, предшествующего дню голо-

сования, а заявление, поступившее в день голосования или в

день, следующий за днем голосования, — немедленно. При

необходимости дополнительной проверки решение прини-

мается не позднее чем в десятидневный срок;

• решение относительно заявления избирательной комиссии,

зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), заявле-

ние кандидата, зарегистрированного по тому же избиратель-

ному округу, избирательного объединения, избирательного

блока, списки которых зарегистрированы по тому же изби-

рательному округу, об отмене регистрации кандидата (спи-

ска кандидатов) — не позднее чем за пять дней до дня голо-

сования;

258

• заявление относительно решения избирательной комиссии,

комиссии референдума об итогах голосования, о результатах

выборов, референдума — в течение двух месяцев со дня его

подачи;

• дело о расформировании избирательной комиссии, комис-

сии референдума — не позднее чем через 14 дней, а в ходе

избирательной компании, проведения референдума — не

позднее чем через три дня со дня подачи заявления.

Дела о защите избирательных прав граждан рассматриваются

судьей единолично, а дело о расформировании комиссии — судом в

коллегиальном составе трех профессиональных судей (ст. 260 ГПК).

Судебное разбирательство заявлений и жалоб происходит с учас-

тием заявителя, представителя соответствующих органа государст-

венной власти, местного самоуправления, общественного объеди-

нения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должно-

стного лица, прокурора. Неявка их в суд, надлежащим образом из-

вещенных о времени и месте судебного заседания, не является пре-

пятствием к рассмотрению и разрешению дела.

При обоснованности заявления или жалобы суд признает оспа-

риваемое решение или действие (бездействие) незаконным и обя-

зывает удовлетворить требование заявителя либо иным путем вос-

становить его право.

При установлении законности оспариваемого решения или дей-

ствия (бездействия) суд отказывает в удовлетворении заявления.

Решения суда исполняется в указанные судом сроки по общим

правилам ст. 206 ГПК. Кассационная жалоба на решение суда по

делу о защите избирательных прав или права на участие в референ-

думе граждан России в ходе избирательной компании или подго-

товки может быть подана в течение пяти дней со дня принятия су-

дом решения.

Глава

Особое производство

17.1. Понятие и сущность особого производства

Особое производство — это порядок рассмотрения отнесенных к

компетенции суда гражданских дел, для которых характерны отсут-

ствие спора о праве и, как следствие этого, отсутствие спорящих

сторон с противоположенными юридическими интересами.

В особом производстве рассматриваются и разрешаются граж-

данские дела, по которым обязательно в судебном порядке необхо-

димо подтвердить наличие или отсутствие юридических фактов или

обязательств, от которых зависит прекращение, изменение или воз-

никновение личных или иных имущественных гражданских прав.

Гражданин обращается в суд с заявлением об объявлении граж-

данина умершим, так как прошло шесть лет с момента его исчезнове-

ния, для того чтобы вступить в право наследования движимым и не-

движимым имуществом или долевое участие в гражданском обороте.

В делах особого производства возможен спор о факте, который

требует обязательного судебного подтверждения, поскольку не всег-

да устанавливаемый судом факт является очевидным и в отноше-

нии его существования имеются противоречивые суждения. Суд

должен убедиться в существовании или несуществовании во всех

подобных случаях фактов путем проверки и составления имеющих-

ся доказательств, выявлении противоречий в суждениях заинтере-

сованных лиц.

Спор о факте в особом производстве возможен, и его наличие

или отсутствие должно быть установлено судом, если спор о факте

не перешел в спор о праве

Если при рассмотрении дела в порядке особого производства

возникает спор о праве, подведомственный судам, суд должен оста-

вить заявление без рассмотрения и разъяснить заинтересованным

лицам их право предъявить иск на общих основаниях (ст. 263 ГПК).

См.: Добровольский А.А., Иванова С.А. Основные проблемы исковой формы

защиты права. — М., 1979. — С. 151—154.

260