Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
Принципиально важна норма, записанная в Законе Ставропольского края, утверждающая, что решения органов государственной власти края,
принятые в пределах их компетенции, обязательны для органов местного самоуправления [24]. На наш взгляд, эта норма может быть общим
правилом во взаимоотношениях Федерации с ее субъектами и субъектов — с органами местного самоуправления. По этой линии и выстраивается
вертикаль управленческой исполнительной власти. В рамках исключительных полномочий Федерации решения ее органов обязательны для
органов власти регионов, местного самоуправления, а в рамках полномочий субъектов — решения последних обязательны для местной власти. Она
выражается в иерархической структуре построения системы публичной власти и управления государством, где нижестоящий уровень находится в
отношении подчинения вышестоящему. Она же реализуется в иерархии законов: федеративные законы первенствуют над региональными и
местными.
Понятия «подчинение», «нижестоящий», «вышестоящий» органы власти незаметно уходят из политического словаря российской правящей элиты как
якобы элементы былого советского принципа «демократического централизма». Они заменяются понятиями «согласование», «взаимодействие»,
«сочетание» и пр. Нужно подчеркнуть, что данные понятия не тождественны. Те и другие обозначают разнокачественные властные и
управленческие отношения, свойственные демократической системе государственного управления. Реформаторам политического языка не следует
забывать, что государственная власть в сущности своей есть отношение господства и подчинения. Подчинение воле субъекта — носителя публичной
местной власти членов местного сообщества — основной признак и этой власти. Понятия же «согласование», «взаимодействие», «сочетание»
характеризуют взаимоотношения различных уровней власти и субъектов управления в поле предметов их совместного ведения или при реализации
полномочий, относящихся к исключительной компетенции каждого из них.
Например, в числе принципов организации самоуправления в законе «О местном самоуправлении в Адыгее» указан принцип «сочетания
интересов муниципальных образований с государственными интересами».
Государственные органы субъектов Федерации обеспечивают законодательное регулирование деятельности органов муниципальной власти и
контроля за законностью ее решений, но без вмешательства в ее собственную компетенцию. К примеру, методом анализа постановлений и
распоряжений, принятых главами муниципальных образований, и их юридической оценки соответствия действующему законодательству. Кстати
говоря, в печати отмечался факт, что в России за два года прокурорскими проверками выявлено около 50 тыс. незаконных правовых актов органов
местного самоуправления [25].
Важен контроль за тем, насколько полно органы местного самоуправления реализуют свои полномочия по решению вопросов местного
значения, сочетающийся с помощью им. Такой опыт имеется у администрации Ростовской области. Он показывает, что многие полномочия
муниципальными администрациями реализуются не полностью. По мнению руководства областной администрации, подобное явление объясняется
недостаточным обменом опыта между органами местного самоуправления. Думается, что отмеченный пробел в деятельности муниципальных
органов имеет место и в других регионах. Методы его преодоления разнообразны: регулярные семинары с различными категориями му-
ниципальных служащих: стажировка служащих в областных или республиканских администрациях; консультирование муниципальных органов и т.д.
В целом методическая поддержка местного самоуправления органами государственной власти, а также подготовка, переподготовка и
повышение квалификации кадров для местного самоуправления — составная часть механизма взаимодействия низового и регионального уровней
публичной власти и управления и реализации государственной политики развития местного самоуправления. Методические мероприятия
включаются в создаваемые субъектами РФ совместно с муниципальными властями координационные, совещательные и иные рабочие органы, как
временно, так и постоянно действующие. В этом проявляется специфическая форма косвенного контроля за деятельностью местного
самоуправления.
Из изложенного явствует, что у государственных органов (федеральных и региональных) по отношению к местному самоуправлению есть две
главные задачи: а) обеспечить реализацию конституционных полномочий органов местного самоуправления и гарантии самостоятельной
деятельности этих органов в пределах своих полномочий; б) осуществлять административный контроль, включая государственный надзор за
законностью деятельности местного самоуправления и реализации переданных в законодательном порядке отдельных государственных
полномочий. Решение той и другой задач исключает вмешательство государственных органов в деятельность местного самоуправления по осуще-
ствлению законом установленных их собственных полномочий, равно как и нарушение демократических принципов формирования и
функционирования органов местной власти. Тем более это недопустимо со стороны Федерального Правительства по политическим мотивам.
Однако в печати уже зафиксирован пример подобных антиконституционных действий. В частности, предложение Председателя Правительства С.В.
Степашина (июль 1999 г.) губернаторам 36 приграничных субъектов РФ отказаться от выборов глав местного самоуправления и перейти к их
«назначенству», чтобы не допустить на выборах в Государственную Думу голосования избирателей за «экстремистские партии» [26]. Конечно,
подобные действия ничего общего не имеют с решением проблемы обеспечения управленческой вертикали как условия сохранения целостности
государства и совершенствования демократических основ его управляемости.
Охарактеризованные нами направления и механизмы взаимодействия местного самоуправления и органов государственной власти
практически реализуются через противоречия и конфликты, что признается многими руководителями субъектов Федерации, муниципальных
образований, учеными и общественностью. «Конфликты между региональной и муниципальной ветвями власти являются болевой точкой для
местного самоуправления» [27]. Поэтому целесообразно завершить настоящую работу анализом некоторых конфликтов и способов их регулиро-
вания и разрешения.
3. РЕГУЛИРОВАНИЕ и РАЗРЕШЕНИЕ конфликтов
ВО ВЗАИМООТНОШЕНИЯХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
И ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Конфликт — обычное явление в общественных отношениях между людьми, тем более в отношениях, связанных с властью и управлением. В
этой сфере политической и социальной жизни всегда проявляются противоречия между интересами и целями властвующих и подвластных,
управляющих и управляемых, развивающиеся в определенной ситуации до открытого и осознанного противоборства. Конфликт — это борьба
общественных субъектов с целью реализации противоречивых интересов. Это — столкновение сил, в основе которого лежат претензии на определен-
ный статус, власть и ресурсы. Данное определение отражает основные признаки конфликта, характерного для взаимоотношений местного
самоуправления и государственных органов. В сфере этих взаимоотношений проявляются все отмеченные общесоциальные конфликтогенные
факторы. В самом деле, коллективные интересы местного сообщества не всегда и не во всем могут совпадать с общими интересами региона, а тем
более, государства, которые призваны выражать и отстаивать органы государственной власти. Например, в вопросах разделения муниципальной и
государственной собственности. Противоречия между интересами возникают по поводу статуса, власти (полномочий) и ресурсов, определяемых
государственными органами при формировании муниципальных образований. Правда, они не во всех случаях выливаются в открытый конфликт,
что уже в основном зависит от позиций и взглядов руководства органов местного самоуправления и региональных властей. К тому же не всякое
противоречие развивается в конфликт, а многие проявляются в виде споров, дискуссий, не разделяющих участников на противостоя щие стороны.
Проблема статуса местного самоуправления превращается в источник противоречия и потенциального конфликта в ситуации, когда
региональные органы государственной власти либо препятствуют обрести его тем местным сообществам, которые обладают правом на
самоуправление, либо ограничивают сферу действия местного самоуправления. Согласно Федеральному Закону, все территориальные общности
(города, села и пр.) обладают правом на приобретение статуса местного самоуправления. Однако в 1997 г. почти в 40 субъектах РФ территориями
муниципальных образований, на которых осуществилось местное самоуправление, были только города и районы, а более мелкие территории
таким статусом не обладали. Субъекты Федерации в данном случае Федеральный Закон не нарушали, ибо, как уже отмечалось, Закон
разрешает самостоятельно определять территории, на которых формируются органы местного самоуправления. Следовательно, в самом
Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г. был заложен источник противоречий в процессе
организации органов местного самоуправления.
В результате произвольного (с точки зрения теоретической) определения территориальных общностей, где организуются органы местного
самоуправления, его сфера распространения сокращалась. По данным Центризбиркома России, за 1995-2000 гг. количество органов местного
самоуправления уменьшилось в 3 раза.
Проблема определения территориальных общностей, которым придается статус местного самоуправления, таит в себе еще одно, пожалуй, более
опасное социально-политическое противоречие, обремененное неизбежным конфликтом. Имеется в виду положение Федерального закона,
предусматривающее возможность создания муниципальных образований на основе существующих административно-территориальных единиц
(республик, областей, районов, городов и т.д.). Вместе с тем в действующем федеральном законодательстве не содержится четких ограничений при
определении территориальных границ муниципальных образований. Приоритетное право по проблемам административно-территориального
устройства и системы органов государственной власти субъектов РФ принадлежит им. Очевидно, что в регионах эти вопросы решаются и могут
решаться по-разному [28]. Если учесть, что достаточно широко распространена точка зрения, согласно которой существующая система
административно-территориального деления в своей основе была построена в конце 20-х— начале 30-х гг. в целях реализации планов строительства
социализма в СССР, а цели и принципы местного самоуправления связаны с реализацией жизненных интересов и потребностей местного сообщества,
что ареалы жизнедеятельности местных сообществ зачастую не совпадают с установленными ранее границами административно-территориальных
единиц, то вполне реальна возможность возникновения стремления у крупных муниципальных образований в полиэтнических регионах заняться
перекройкой существующих административно-территориальных границ, поначалу внутри субъектов РФ. Причем, как рекомендуют некоторые
специалисты по национальной политике, обязательно с учетом национального фактора. По их мнению, это является необходимым условием при
определении принципов территориальной организации местного самоуправления в Северо-Кавказском регионе. Можно себе представить, какая
возникла бы конфликтная ситуация в тех многонациональных районах, в которых стали бы реализовываться подобные рекомендации. Это как раз тот
случай, о котором уже говорилось выше, когда демократическая норма, устанавливающая порядок изменения границ территорий, на которых
осуществляется местное самоуправление с учетом мнения населения, превращается из фактора объединения людей в фактор, порождающий их
противостояние, т.е. конфликт.
Статус субъектов местного самоуправления реализуется в совокупности властных полномочий, которыми они наделяются органами
государственной власти. Объем властных полномочий — предмет острых противоречий и конфликтов между местными и региональными
органами. Суть противоборства заключается, с одной стороны, в стремлении органов местного самоуправления приобрести больше полномочий
(углубить децентрализацию власти), а с другой — в нежелании субъекта государственной власти делиться полномочиями, иначе говоря, упускать
бразды централизованной власти из своих рук. Основная линия конфликта проходит на уровне «мэр — губернатор». По данным социологических
опросов, почти треть респондентов (опрошенных граждан) указала на наличие в регионе негативного, а в ряде случаев даже агрессивного,
взаимоотношения органов власти. Противостояние наблюдается с обеих сторон: «губернатор и мэр», «мэр и губернатор» [29]. Муниципальная власть
нередко пытается противопоставить себя всем остальным органам власти, а субъект государственной власти всеми законными и незаконными
средствами стремится сокрушить своего муниципального оппонента.
Второй уровень напряженности — между представительными и исполнительными органами власти — «мэр — городская Дума». Первая
конфликтная линия в известной степени связана с субъективным фактором, в частности, с властными амбициями конфликтующих сторон. Однако
главные причины возникновения конфликтных ситуаций обоих видов заключаются как в нечеткости разграничения полномочий органов местного
самоуправления и государственной власти, так и, преимущественно, в дефиците материальных и финансовых ресурсов.
Противостояние органов местного самоуправления и субъекта Федерации может быть связано с выборами глав администраций муниципальных
образований. Известно, что выборы органов власти, особенно исполнительной, являясь демократической формой волеизъявления граждан, вместе с
тем представляют момент острой борьбы кандидатов на руководящие посты. Без борьбы не проходят и муниципальные выборы. Нередко в нее
включаются и региональные органы власти. Правда, косвенно, рекомендуя тех или иных кандидатов на должности глав администраций муници-
палитетов, хотя таким полномочием региональная власть не наделена. Вмешательство органов власти субъекта Федерации в процесс
муниципальных выборов или необеспеченность законности их проведения неизбежно порождают конфликты, приобретающие даже
политическую окраску. В подобных ситуациях актуализируются оба уровня напряженности между местным самоуправлением и региональными
органами государственной власти: «губернатор — глава муниципальной администрации» и «глава муниципальной администрации — областная
(городская) Дума». К сожалению, есть немало примеров таких форм взаимоотношений между двумя уровнями публичной власти, которые компро-
метируют концепцию организации муниципального управления, да и государственные институты, включая федеральные.
Проблема распределения ресурсов не менее конфликтогенна, чем борьба за полномочия и должности на муниципальном Олимпе власти. Власть —
это обладание определенными материально-финансовыми, социальными, информационными и прочими ресурсами. Для органов местного
самоуправления ресурсы — это прежде всего объекты муниципальной собственности и бюджетное обеспечение. В условиях нынешнего финансово-
экономического кризиса любому субъекту Федерации трудно найти такое решение вопросов разделения муниципальной и государственной соб-
ственности, а также бюджетного финансирования муниципальных образований, которое обеспечивало бы баланс интересов. Противоречия и
конфликты неизбежны. Задача руководителей того и другого уровней власти — не доводить их до высшего накала.
Итак, конфликтогенные узлы во взаимоотношениях органов мастного самоуправления и государственной власти определены. Это: борьба
местных сообществ за статус местного самоуправления, противоречия, возникающие между властями по поводу определения границ местных
сообществ, на территории которых организуются органы местного самоуправления; противоположные стремления органов местной и
государственной властей при разграничении властных полномочий; поле выборов властей; борьба органов местного самоуправления за обладание
материально-финансовыми ресурсами, необходимыми для реализации своих законодательством установленных полномочий по решению вопросов
местного значения.
Возникает вопрос, как следует относиться к конфликтам, возникающим между органами местного самоуправления и государственной
региональной властью? В основном негативно, поскольку конфликты мешают конструктивно взаимодействовать муниципальным органам и
институтам государства в лице субъектов Федерации в решении многочисленных сложных задач по рациональному управлению государством. Тем
не менее в конфликтах есть и позитивный потенциал. Возникновение конкретного конфликта сигнализирует о наличии конкретной проблемы,
требующей своего решения; необходимость преодоления данного конфликта стимулирует активность как субъектов местного самоуправления, так
и государственной власти; наконец, преодоление того или иного конфликта всегда означает какой-то шаг вперед. Сказанное отнюдь нельзя
понимать в смысле оправдания любых конфликтов. В анализируемой нами сфере общественных отношений негативная сторона влияния
конфликтов на общественно-политический и управленческий процесс доминирует над позитивной. Разрушительные последствия конфликта
оказываются в большинстве случаев более значительными, чем их роль в качестве фактора, стимулирующего конструктивную деятельность кон-
фликтующих сил. Отсюда вытекает актуальность вопроса о способах регулирования и разрешения конфликтов, проявляющихся во
взаимоотношениях органов местного самоуправления и государственной власти субъектов Федерации.
В начале поясним целесообразность использования в контексте нашего анализа двух понятий: «регулирование конфликта» и «разрешение
конфликта». Мы показали, что во взаимоотношениях местного самоуправления и региональных органов власти могут возникать конфликты
различного содержания и на разных уровнях взаимодействия управляющих субъектов. Не которые из них перманентно воспроизводятся до тех
пор, пока существуют детерминирующие их факторы. В таких случаях реализуется тактика регулирования конфликта — введение его в рамки
установленных норм, а также действий с целью смягчения, ослабления или перевода конфликта в другое русло и на другой уровень отношений.
Регулирование конфликта позволяет ограничить его негативное влияние на взаимоотношения органов местного самоуправления и субъектов
государственной власти и перевести в общественно приемлемые формы развития и разрешения. Регулируемый конфликт — это значит управляе-
мый, контролируемый и предсказуемый. Иными словами, — это конфликтный процесс, которому мы придаем формы, позволяющие обеспечить
минимизацию экономических, политических, нравственных и др. потерь и, наоборот, максимизировать такого же рода приобретения.
Регулирование конфликта еще не есть его разрешение, поскольку сохраняются основные структурные компоненты конфликта. Однако действия
по регулированию составляют либо предпосылки разрешения конфликта, либо моменты этого процесса. Разрешение конфликта означает его
завершение в разнообразных формах: прекращение конфликта путем уничтожения одной из сторон или ее полного подчинения другой;
преобразования обеих противоборствующих сторон на новой основе; взаимного примирения конфликтующих агентов при согласовании их
интересов. Процесс разрешения конфликта описывается и в таких понятиях: «победитель-побежденный», «победитель-победитель»,
«побежденный-побежденный».
В анализируемой нами сфере общественно-политических отношений отмеченные модели разрешения конфликтов применимы с существенными
оговорками. В данном случае можно лишь условно говорить о «победителе» и «побежденном». Ведь соперниками выступают субъекты двух уровней
единой системы публичной власти. Хотя они обладают собственными полномочиями, но управляют различными сторонами жизнедеятельности
одних и тех же сообществ людей. Поэтому о результатах регулирования и разрешения конфликтов корректней судить с точки зрения интересов как
самих конфликтующих агентов, так и прежде всего — сообществ, обслуживаемых органами местных и региональных властей. Более или менее
адекватно отражают процесс понятия: «выигрыш — проигрыш», «взаимный выигрыш — взаимный проигрыш».
Многообразие конфликтов (по поводу статуса местных органов самоуправления, границ муниципальных образований, объема власти
полномочий, материально-финансовых ресурсов и др.) не исключает наличие некоторых общих признаков процессов их регулирования и
разрешения. К таковым относятся: а) условия (предпосылки) преодоления конфликта; б) принципы разреше ния конфликта; в) модели и стили
разрешения конфликта; г) методы регулирования и преодоления конфликта.
Непременное условие (предпосылка) преодоления проявившегося конфликта — его признание и объяснение причины. Признать реальность
конфликта — значит сделать шаг на пути к его объективному объяснению. Первые трудности в урегулировании и разрешении конфликта
начинаются именно с этого пункта. Конфликтующие стороны в большинстве случаев объясняют ситуацию по-разному, исходя из своих интересов.
Каждая пытается искать причину в поведении другой. Валить, как говорится, вину с больной головы на здоровую. Нередко вносят путаницу в пони-
мание причин конфликта аналитики. Например, конфликтный характер становления местного самоуправления связывают исключительно с
нежеланием органов региональной государственной власти расширять границы действия муниципалитетов и их полномочий. Другой аспект
взаимоотношений, питающий конфликт, — отсутствие необходимых условий для реализации функций реального самоуправления — не принимается
во внимание. Недооценивается конфликтогенность превратного толкования некоторыми деятелями местной власти демократии в смысле: «больше
власти» местному самоуправлению.
Реальным источником конфликтов также являются: нарушение органами исполнительной власти субъекта РФ законодательства о местном
самоуправлении; противоречивость законодательных актов субъекта РФ по отношению к федеральному законодательству; нечеткость критериев
организации муниципальных органов самоуправления, что в каждом случае лишает граждан местных обществ права (или ограничивает это право)
участвовать в осуществлении местного самоуправления. Описанный выше новосибирский конфликт, возникший по вопросу об организации му-
ниципальных образований, — один из примеров коллизий подобного рода.
Объяснить конфликт — означает выявить его инициатора и других участников, предмет и причину конфликта, а также главную линию
противоборства.
Признание и объективное объяснение конфликта позволяет определить правила поведения участников, отношение к конф ликту третьего
руководящего субъекта, решающего задачу преодоления конфликтной ситуации. Так, в случае противостояния, порожденного субъективными
причинами (ошибочными решениями, амбициями должностных лиц, дезинформацией о положении дел в местном сообществе или в регионе и
др.), тактика действия руководящего субъекта будет включать отмену ошибочного решения, обеспечение органов власти объективной инфор-
мацией и принятие соответствующих административных мер воздействия на конфликтантов. Иное отношение к конфликту, развившемуся на
основе объективных противоречий, связанных, скажем, с централизованной системой межбюджетных отношений, сохраняющейся в России по сей
день. И, конечно же, совсем другая тактика его преодоления. Административные действия в этом случае решить проблему едва ли помогут.
Принципы разрешения конфликта. Основополагающим следует считать осуществление законодательного регулирования организации местного
самоуправления и его взаимодействия с органами государственной власти субъектов Федерации. Последовательная реализация нормативно-правовой
базы взаимоотношений низового звена системы публичной власти и управления с региональным, ее совершенствование в части устранения
размытости полномочий между ними; обеспечение органов местного самоуправления необходимыми ресурсами для самостоятельной реализации
своих полномочий и законный контроль за их деятельностью со стороны населения и государства — на этой основе предупреждаются конфликтные
ситуации и преодолеваются возникшие очаги противостояния.
Коль скоро конфликт рождается из противоречия интересов муниципальных образований с государственными, то он может быть
урегулирован и разрешен при условии достижения баланса интересов. Предпочтительнее даже — сочетания интересов. Принцип сочетания
интересов муниципальных образований с государственными закреплен в законодательных актах некоторых субъектов Федерации в качестве нормы
организации местного самоуправления. Вполне естественно признать его также одним из антиконфликтных принципов. Но «работать» он может
только тогда, когда конфликтующие стороны адекватно понимают не только различия между местными и общими (региональными, государ-
ственными) интересами, но и главным образом — единство интересов. Или по крайней мере осознают зависимость реализации местных интересов
от осуществления государственных.
Общим правилом преодоления конфликтов в конфликтологической науке признается наличие необходимых средств и ресурсов для
осуществления этой цели: материально-экономических, социально-политических, информационных и пр. Не исключение и виды конфликтов,
возникающие, как отмечалось, во многих случаях из-за дефицита ресурсов. Урегулировать и разрешить таковые, не снимая проблему ресурсов,
невозможно.
Общеметодологическим принципом является требование конкретного подхода при определении тактики противоконфликтного действия, что
обусловливается разнообразием конфликтов. Скажем, конфликты, возникающие на уровне: «губернатор — мэр» могут различаться в принципе. В
одних случаях они преимущественно связаны с борьбой за власть в региональном центре. В других имеют политическую основу: между
приверженными идее либерализма и отстаивающими позиции «народно-патриотических» сил. В третьих случаях конфликт развивается в сферу
взаимоотношений губернатора, объявившего себя единственной властью в регионе, с Законодательным Собранием, и т.д. Тактика
противоконфликтных действий в каждом из указанных конфликтных очагов строится с учетом их специфики.
Приведенные примеры показывают, что при определении тактики вмешательства управляющего субъекта в конфликтный процесс важно
учитывать специфику содержания конфликта, его причин, степень интенсивности и особенности участников противоборства.
Наконец, управление любым социально-политическим конфликтом достигает цели, если действия по его регулированию и разрешению
своевременны, оперативны и встречают поддержку у заинтересованных слоев общества. В анализируемой сфере обще ственно-политических
отношений такое требование не менее актуально. Запущенность конфликта между местными и региональными органами власти и управления
напрямую затрагивает интересы широких масс, вызывает недоверие к той и другой ветвям власти, перерастает в противоречие между народными
массами и государственными органами.
Одной из самых приоритетных задач местной власти, говорил Президент РФ В.В. Путин, выступая на XIII расширенной юбилейной Сессии
Конгресса муниципальных образований Российской Федерации 11 ноября 2003 г., «является налаживание постоянного и всестороннего
взаимодействия с гражданами. Только при таком подходе мы можем говорить об эффективности и других составляющих местного
самоуправления: законодательной, финансовой, административной». Чтобы достичь поставленной цели - сильной и дееспособной местной власти,
отмечал В.В. Путин, нужно «... учиться работать в принципиально иных условиях, формировать новые действенные механизмы, анализировать и
быстро преобразовывать собственный опыт. Для этого нам потребовались согласие в обществе, консолидация власти и политическая воля ... В
последние два года ... наметились пути к избавлению от длительного противостояния местной и региональной властей» [30].
Существуют различные пути и модели разрешения конфликтов, достижения согласия в обществе.
В научной литературе различаются «силовая», «компромиссная» и «интегративная» модели разрешения конфликта. Силовая модель ведет к
завершению конфликта в двух видах: «победа-поражение», «поражение-поражение». Она типична для правовых коллизий. Две других модели
приводят к возможному разрешению конфликта по типу: «победа-победа», «выигрыш-выигрыш» [31]. Думается, что силовая модель неприемлема
для преодоления конфликтных взаимоотношений между местным самоуправлением и государственной властью. Главным образом потому, что они
законодательно призваны служить общим интересам одного и того же населения. Силовая модель — исключение. Причем она допустима лишь в
форме судебного вмешательства в запущенный конфликтный процесс. Типичными моделями разрешения анализируемых конфликтов могут быть
признаны «компромиссная» и «интегративная». Обе они обладают тем преимуществом, что обеспечивают реализацию принципа баланса или соче-
тания интересов местного сообщества и государства, способствуют объединению местных и государственных органов власти в их деятельности на
благо народа.
В зависимости от возможных моделей разрешения конфликтов, интересов и целей конфликтующих субъектов применяются различные стили
противсконфликтных действий.
Согласно некоторым социологическим опросам отдельных групп госслужащих — слушателей Северо-Кавказской академии госслужбы, наиболее
распространенными в практике государственного управления являются стили сотрудничества и компромисса. Они соответствуют компромиссной
и интегративной моделям разрешения управленческих конфликтов.
Стиль сотрудничества характеризуется тем, что субъект, реализуя его, активно участвует в разрешении конфликта, отстаивая при этом свои
интересы, но стараясь совместно с другим субъектом искать пути достижения обоюдовыгодных результатов. Типичные ситуации, когда
используется данный стиль: разрешение конфликта важно для обеих сторон, и никто не желает от этого устраниться; наличие длительных и
взаимозависимых отношений у вовлеченных в конфликт; оба субъекта способны изложить суть своих интересов и выслушать друг друга; оба стре-
мятся и умеют выработать альтернативные варианты решения проблемы [32]. Таковые можно зафиксировать во взаимоотношениях органов
местного самоуправления и субъектов Федерации, что и дает основание говорить о целесообразности использования стиля сотрудничества.
Стиль компромисса заключается в такой тактике обеих сторон конфликта, при которой они ищут решение проблемы, основанное на
взаимных уступках. Этот стиль наиболее эффективен в ситуациях, когда оба противоборствующие субъекта хотят одного и того же, но уверены,
что одновременно для них это невыполнимо. Некоторые случаи, в которых стиль компромисса наиболее целесообразен: обе стороны испытывают
недостаток в ресурсах, но проявляют взаимоисключающие подходы в преодолении ресурсного дефицита; обе стороны может удовлетворить
временное решение спорного вопроса; обе стороны могут воспользоваться кратковременной выгодой, и пр. Стиль компромисса зачастую
является удачным отступлением или последней возможностью найти любое решение. Отмеченные ситуации также во многом характерны для
взаимоотношений местных и региональных органов власти и управления. Поэтому стиль компромисса будет полезным в преодолении
возникающих между ними конфликтов.
Теперь о методах регулирования и разрешения конфликтов. Совокупность методов управления конфликтами в основном обусловлена
законодательствами Федерации и ее субъектов, регулирующими взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти. Это
прежде всего разнообразные формы взаимодействия местных и региональных органов, прописанные в законодательстве и рожденные опытом
становления местного самоуправления: заключение договоров и соглашений между органами государственной власти и муниципалитетами;
создание координационных, консультативных и иных органов; добровольная передача органами местного самоуправления некоторых своих
полномочий государственным органам в случае невозможности их реализации собственными силами; создание ассоциаций муниципальных
образований с целью обобщения опыта работы и координации деятельности муниципальных образований по эффективному осуществлению
своих прав и интересов; организация при администрациях субъектов РФ специальных органов по взаимодействию с органами местного
самоуправления и др. В качестве методов регулирования и разрешения конфликтов могут использоваться все известные и используемые в мировой
практике социального и государственного управления демократические технологии воздействия на конфликтные процессы. Одним из основных
способов разрешения конфликтов считается общение между людьми, включающее в себя переговоры. Технология переговоров широко описана в
мировой и отечественной литературе [33].
За последние годы в российской политической практике получил признание такой метод общения между конкурирующими субъектами, как
обсуждение спорных проблем «за круглым столом». Опыт проведения «круглого стола» администрацией Ставропольского края на тему «Местное
самоуправление и финансы», предложения его участников обобщены учеными Северо-Кавказской академии госслужбы и проанализированы в
печати.
При всем преимуществе позитивных методов разрешения конфликтов, т. е. предполагающих использование конструктивных форм взаимодействия
между конфликтующими сторонами, не исключается и применение негативных методов, преследующих цель достижения победы одной стороны над
другой. Однако и в этом случае речь не идет о ликвидации тех или иных органов власти и управления, а имеется в виду, скажем, замена
должностных лиц, конечно, путем легитимных процедур; отмена определенных решений в административно-правовом порядке; судебные иски и
решения по ним в пользу одной из конфликтующих сторон, и т.д. Причем судебный порядок разрешения конфликтов — один из главных методов,
использование которого предусмотрено законодательством.
Уделяя столь значительное внимание анализу конфликтов во взаимоотношениях органов местного самоуправления и государственной власти
субъектов Федерации, ни в коей мере не следует замыкаться на этой проблеме, умалять главное во взаимоотноше ниях первичного и регионального
уровней публичной власти и управления — единства и сотрудничества, взаимодополнения и взаимообогащения данных подсистем общей системы
управления государством и обществом.
Важно исходить из постулата, противоположного известному «разделяй и властвуй»: взаимодействие всех субъектов власти и управления, а не
разобщение их по региональным и местным анклавам, — основное условие сильной демократической государственной власти в России, а также
эффективности федерализма и местного самоуправления.
ЛИТЕРАТУРА
1. См.: О формировании органов местного самоуправления в
Российской Федерации. Совет по местному самоуправлению в Рос
сийской Федерации. - М., 1999. Т. П.
2. Тощенко Ж., Цветпкова Г. Местное самоуправление: пробле
мы становления (опыт социологического анализа) // Социс. 1997.
№ 6. С. 115.Там же.
3. Игнатов В.Г., Бутов ВЛ. Зарубежный опыт местного самоуп
равления и российская практика. - М., — Ростов н/Д, 1999. С. 9.
4. Там же. С. 8; См. также: Игнатов В.Г., Бутов В.И. Мест
ное самоуправление: Российская практика и зарубежный опыт. —
М. — Ростов н/Д, 2004.
5. Чуб В. Совершенствование механизма взаимоотношений ор
ганов региональной и муниципальной власти — важнейшее на
правление повышения эффективности государственного управле
ния // Эффективные технологии в системе государственного и
муниципального управления. - Майкоп, — Ростов н/Д, 1999.
6. Основные положения государственной политики в области
развития местного самоуправления в Российской Федерации. Ут
верждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370.
7. Джаримов А. Формирование системы власти Республики
Адыгея и адаптация современных технологий в условиях полиэт-
ничного района // Эффективные технологии в системе государ
ственного и муниципального управления. С. 57.
9. Там же. С. 56.
10. Игнатов В., Хоперская Л. и др. Законодательное оформле
ние местного самоуправления в субъектах Российской Федерации
на Северном Кавказе // Северо-Кавказский юридический вест
ник. 1998. № 1.
11. Парламентская газета. 1993. 29 июля.
12. Взаимодействие органов государственной власти и местно
го самоуправления: проблемы и перспективы (на примере Став
ропольского края). - Ростов н/Д, — Пятигорск, 1999.
13. Регионы берут курс на реформу местного самоуправления
// Известия. 1993. 16 июня.
14. Кровец И. Формирование местного самоуправления в Но
восибирской области: стратегия реализации и политико-право
вые коллизии // Конституционное право: восточноевропейское
обозрение. 1998. № 3. С. 72.
15. Абдулатипов Р.Г., Михайлов В.А., Игнатов В.Г. и др. Реа
лизация принципов федерализма (на примере Северного Кавка
за). — Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 1997. С. 27-29.
16. Взаимодействие органов государственной власти и местно
го самоуправления: проблемы и перспективы (на примере Став
ропольского края). С. 72-79.
17. См.: Местное самоуправление. 2003. № 22. С. 5.
18. См.: Игнатов В.Г., Лысенко ВД. Реформирование государ
ственной службы: мнения и оценки чиновников. — Ростов н/Д,
2003. С. 39.
19. Государственная власть и местное самоуправление в поли-
этничных регионах. - Ростов н/Д, 1999. С. 17.
20. Совет по местному самоуправлению в Российской Федера
ции. Т. III. С. 22-23.
21. Чуб В. Указ. соч. С. 38, 52.
22. Там же.
23. Закон Ставропольского края «О местном самоуправлении
в Ставропольском крае». Ст. 8; Закон «О местном самоуправле
нии в Карачаево-Черкесской Республике». Ст. 9; Закон Респуб
лики Адыгея «О местном самоуправлении». Ст. 10.
24. Закон Ставропольского края «О местном самоуправлении
в Ставропольском крае». Ст. 9, п. 4.
25. Взаимодействие органов государственной власти и местно
го самоуправления: проблемы и перспективы (на примере Став
ропольского края). С. 50.
26. «Рука Москвы станет длиннее?» // Парламентская газета.
1999. 14 июля.
27. Государственная власть и местное самоуправление в поли-
этничных регионах. С. 19.
28. Игнатов В., Хоперская Л. и др. Указ. соч. С. 19.
29. Государственная власть и местное самоуправление в поли
этнических регионах. С. 19.
30. Вступительное слово Президента РФ В.В. Путина на XIII
Юбилейной сессии Конгресса муниципальных образований Россий
ской Федерации // Местное самоуправление. 2003. № 22. С. 5.
31. Зеркин Д.П. Основы конфликтологии. - Ростов н/Д: Фе
никс, 1998. С. 382.
32. Там же. С. 383-384.
33. См.: Скотт Д. Конфликты, пути их преодоления; Дек Д.
Преодоление разногласий; Зеркин Д.П. Основы конфликтологии,
и др.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В предложенной читателю работе излагаются основы теории государственного управления, т.е. системы теоретических знаний о деятельности
государства в сфере социального управления. Подчеркнем, что речь идет именно о комплексе знаний о государственном управлении, о
теоретической, мысленной конструкции данной сферы государственной деятельности, но не о реально существующей и функционирующей системе
действий и отношений. Теоретическая модель того или иного объекта не есть сам объект.
Теория государственного управления, хотя и формирующаяся научная дисциплина, но уже достаточно сложная, двухуровневая система знаний,
включающая общую теорию и частные теории управления отдельными сферами общественной жизни людей. Основу общей теории составляет,
кратко говоря, разработка развернутой концепции государственного управления, аккумулирующей современные достижения науки управления и
практической политико-управленческой деятельности государства. Термин «концепция» в данном контексте используется в его изначальном смысле
(сопсерИо — понимание, система) для обозначения синтеза идей, выражающих понимание авторами системы государственного управления. Иначе
говоря, концепция государственного управления — это идеализированный (теоретический, мысленно-абстрактный) образ общей системы
государственного управления. В такой интерпретации концепция может выполнять роль руководящей комплексной идеи или ведущего замысла в
объяснении подсистем государственного управления, разнообразных конкретных управленческих структур и процессов. Она выражена в понятиях:
«государственноеуправление», «государственная власть», «функции государственного управления», «объективные законы» и «принципы
государственного управления», «государственное решение» и др., а также в описании его субъекта, объекта, структур, типичных управленческих
действий и отношений.
Содержание концепции государственного управления, разработанной в лекциях, выражается в следующих положениях:
— управление жизнедеятельностью общества — одна из основных функций государства, характеризующая его социально-историческое
предназначение;
— государственное управление — это специфический тип социального; это сознательное воздействие государственных институтов на общество с
целью придания ему организованности в соответствии с установленными нормами, в целях обеспечения адаптации социальной системы к
изменяющейся внешней среде, а также ее совершенствования и развития;
— государственное управление по природе своей политическое; его субъектами являются государственные органы, обладающие властными
полномочиями, и другие государственные и общественно-политические организации и учреждения — элементы политической системы, а средством
управляющего воздействия
— государственная власть, ее механизмы, нормативно-правовая система, обеспечивающие подчинение воли управляемых воле управляющих; объект
управления, его границы определяются общегосударственными интересами и потребностями общества;
— функции государственного управления — это политизированные функции управления социального; реализация их осуществляется в рамках
правовых норм и других правил, установленных государственными институтами;
— государственное управление трактуется в широком социальном смысле; его виды: политическое руководство, административно-
исполнительская и организационно-распорядительная деятельность органов исполнительной власти; ее формы: деятельность государственных
органов, непосредственно целенаправляющая, организующая, координирующая и контролирующая, и деятельность, опосредованно
управляющая, т.е. регулирующая объект нормативно-правовыми, экономическими и другими средствами; различные виды и формы управления
осуществляются государственными органами разных уровней и ветвей власти;
— виды, формы, методы и средства определяются особенностями управляемого объекта, а также целями и политикой управляющего
субъекта;
— государственное управление — деятельность субъективного фактора, но ему присущи свои объективные законы, описываемые теорией,
проявляющиеся в разнообразных процессах управления и управленческих отношений;