Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
Политические колебания правящих кругов между разноликими моделями реформ: польской, бразильской, аргентинской не исключают
возможности усиления внимания к китайской модели, осуществление которой обеспечило КНР известный всему миру огромный экономический
прогресс. Между тем эта модель, не в пример российской, демонстрирует открытость реформ, отказ правящей партии от идеологического догматизма
и переход на путь экономического прагматизма. Новый подход китайского руководства страной воплотился в известной формуле Ден Сяопина: «Не-
важно, какого цвета кошка — черного или белого, главное, чтобы она ловила мышей». Важно, чтобы и для российских либе ральных
реформаторов, стало главным не то, какого цвета кошка, а то, способна ли она ловить мышей.
Экономическая нестабильность определяет .политическую и социальную.
Поляризация социальных групп — не единственный негативный процесс в нынешней России. Наряду с укреплением таких групп, как
российская буржуазия (включая кучку нуворишей и олигархов) и «новая бюрократия», приобретшие признаки классов, происходят существенные
социальные сдвиги в «низах». Появился многочисленный слой частных собственников, который, по мнению известного отечественного социолога
М. Руткевича, можно отнести к мелкой и средней буржуазии. В их числе десятимиллионная армия «челноков». По официальной терминологии, это
— так называемый средний класс. Его развитие, безусловно, в известной мере ограничивает дестабилизирующее влияние социально-классовой
поляризации, замедляет созревание социального антагонизма, но не блокирует. Тем более, что после пика экономического кризиса 17 августа 1998 г.
массы «челноков» оказались у «разбитого корыта», «челночный промысел» на время в значительной степени перестал быть доходным.
Говоря об источниках социальной нестабильности, было бы грубой ошибкой не учитывать обострившиеся за последние годы межнациональные
противоречия в стране. Они взорвались кровавыми конфликтами: вначале осетино-ингушским, а затем — тяжелым кризисом, а в 1995-1996 гг. и в
2000-2003 гг. бесславной необъявленной войной на территории Чеченской Республики. Последствия их пока не преодолены и постоянно проявля-
ются в многочисленных актах терроризма, дестабилизирующих ситуацию в Северо-Кавказском регионе и в целом в стране.
Опаснейшим дестабилизирующим фактором является криминализация российского общества и государства. Общеизвестно, что преступность
не только продолжает расти, но и пронизывает теперь уже многие сферы общественной жизни, включая политическую. Доминирующая преступность
— экономическая, прямо связанная с проведенной в стране приватизацией, перераспределением государственной собственности в интересах кучки
активистов первоначального накопления капитала и «новой бюрократии». Каждый вновь приступавший к должности председатель Правительства
обещал покончить с криминализацией экономики, с преступностью на почве этнонациональных конфликтов, не допустить проникновения
криминальных элементов в органы законодательной и исполнительной власти. Однако криминализация — следствие совокупности условий,
сложившихся в ходе капитализации общества; это явление — спутник системного кризиса, охватившего страну, и высасывающее из нее жизненные
соки. Поражение преступности возможно при условии вывода страны из нынешнего кризиса.
Экономический кризис, социальная поляризация населения и обнищание его большинства, криминализация общества порож дают
политическую нестабильность. Первичная причина всех этих явлений, ускоренная капитализация страны, а непосредственная реформ — имевшая
место тактика проведения либерально-демократических общественных отношений.
Наиболее значительно потрясли политическую ситуацию в стране за последние годы три события: острый политический кризис в сентябре—
октябре 1993 г. и насильственное прекращение конституционной деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской
Федерации, сопряженное с многочисленными человеческими жертвами; осуществление военных действий на территории Чеченской Республики
(декабрь 1994-1996 гг.; 2000-2003 гг.); обсуждение и голосование в Государственной Думе Федерального Собрания РФ материалов Специальной
комиссии Госдумы об отрешении президента РФ Б.Н. Ельцина от должности. Каждое из названных политических событий в разной степени, но
негативно влияло на процесс государственного управления обществом и существенно подрывало доверие население к правящему режиму. И
политическая нестабильность получила такое развитие, что едва ли она была преодолена очередными выборами Государственной Думы. По мне-
нию многих отечественных политиков и ученых, а также зарубежных аналитиков, дестабилизирующий элемент заложен в дисбалансе
полномочий президентской власти и Федерального Собрания РФ.
Юристы подсчитали, что у Президента РФ, согласно Конституции, 80% властных полномочий, а остальные 20% полномочий делят между собою
традиционные ветви власти. Президентская власть возвышается над всеми другими ветвями власти и представляет собою особый вид
государственной власти, не относящийся к какому-либо известному в теории ее ответвлению. По-видимому, такой статус главы государства
позволил Б.Н. Ельцину за 8 лет уволить в отставку 6 председателей Правительства, 45 заместителей Председателя и 100 министров, что, конечно, не
способствовало политической стабильности.
Постоянные конфликты в 90-х годах прошлого века между президентской властью и правительством, с одной стороны, и законодательной
властью, с другой, объективно обусловлены отмеченными социально-классовыми противоречиями в обществе. А субъективно — отсутствием у
политической элиты культуры поведения в системе, где функционирует оппозиция. До тех пор, пока оппозиция (любая) будет рассматриваться как
враждебная сила по отношению к режиму, а не как явление, нормальное в демократическом государстве, неизбежны всплески острых по-
литических конфликтов.
Каким образом мешает политическая нестабильность эффективному государственному управлению? Во-первых, она порождает периодические
политические кризисы, подрывающие легитимность системы и нарушающие процесс государственного управления, отвлекающие усилия властей
на их преодоление; во-вторых, чрезмерно политизирует и идеологизирует управленческий процесс, отодвигая на второй план рациональную
мотивацию социально-экономического выбора и принятие прагматических административно-государственных решений; в-третьих, является
препятствием на пути объединения наиболее активных слоев общества для решения проблем модернизации; в-четвертых, снижает престиж
государства в международном сообществе; наконец, в-пятых, остроконфликтные политические ситуации стимулируют управляющие субъекты на
принятие скороспелых и зачастую ошибочных решений или решений временных, с тем, чтобы погасить разногласия и противоречия.
Экономическая, социальная и политическая нестабильность и ее последствия смещают вектор политического развития в сторо ну авторитаризма.
Чем нестабильней система, тем шире возможности для утверждения диктаторских принципов и методов управления и больше ограничений
(причем зачастую оправданных) демократии. Давно доказано историческим опытом, что любые авторитарные режимы — плод развития
общественно-политических кризисов.
* * *
Итак, эффективность государственного управления проявляется на всех уровнях функционирования системы: от отдельной организации —
до местного общества, от местного уровня — до регионального, от регионального сообщества — до социальной системы и ее политической
организации — государства. На каждом из уровней эффективность измеряется своими критериями, характеризующими соотношение целей и
результатов, а в иной плоскости соответствие результатов интересам управляющих и управляемых, выраженных в целях. Высшим критерием
эффективности системы государственного управления в целом служит полнота реализаций ее функций. В обобщенном выражении — это
сохранение данных политической системы и общества, обеспечение их целостности, единства и безопасности, а также защита интересов всех
групп населения, прав и свобод граждан.
Целостность государства и единство общества — результат эффективного государственного управления, основа обеспечения их безопасности и
условие достижения благосостояния народа. Отсюда фундаментальное значение общесистемной формы организации власти и управления. В
многосоставных сообществах такой формой является федерализм. Его анализу посвящается следующая глава настоящей работы.
ЛИТЕРАТУРА
1 . Лапин Н. Модернизация ценностей России // Социс. 1996.
№ 5.
2. Рывкина Р.В. Социальные корни криминализации России /
/ Социс. 1997. № 4.
3. Там же. С. 76.
4. О бюджетной политике на 2000 год. Послание Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию РФ // Россий
ская газета. 1999. 13 апреля.
5. Теория государства и права. М., 1997. С. 99.
6. Государство и общество // Информационно-аналитический
отчет об итогах социологического исследования. Сентябрь. - М.,
1998. С. 8.
7. Там же. С. 10.
8 . Т а м ж е . С . 1 1 .
9. Игнатов В.Г. Государственная и муниципальная служба
в современной России. — Ростов н/Д: Изд-вд СКАГС, 2004.
С. 51-52.
10. Байков В.Э. Государственная служба: Взгляд изнутри и
извне (социологический анализ) // Социология власти. Вестник
социологического центра РАГС. № 1. 2003. С. 22.
11. Российская газета. 1997. 25 сентября; Там же. 2002. 19
апреля.
12. Россия и коррупция: ...кто кого? // Российская газета.
1998. 13 февр.
13. О Федеральной программе «Реформирование государствен
ной службы РФ (2003-2005 гг.)». Указ Президента РФ Путина
В.В. от 19 ноября 2002 г. № 1336 // Российская газета. 2002. 23
ноября.
14. Игнатов В. Повышение эффективности государственной
власти и управления — жизненно важная проблема сохранения
российской государственности // Проблемы повышения эффек
тивности государственной власти и управления в современной
России. С. 12-13; Государственная служба современной России:
проблемы реформирования и эффективного функционирования /
Под ред. В.Г. Игнатова. - Ростов н/Д., 2003; Государственная
служба: Учебник / Под ред. В.Г. Игнатова. - М.: МарТ, 2004.
15. Зеркин Д.П. Основы политологии. С. 427.
16. Парламентская газета. 27 апр. 1999; АИФ. 1997. № 18.
17. Российская газета. 2004. 6 марта.
18. Руткевич М. Трансформация социальной структуры рос
сийского общества // Социс. 1997. №7.
Глава 12
ГОС У Д АР С ТВЕ Н НОЕ УПР А ВЛЕ НИЕ И ФЕ ДЕР А ЛИЗ М
В политической истории проявляются две закономерные тенденции в функционировании и развитии государственной власти и управления:
централизация и децентрализация, выше описанные нами. Если первая заключается в возрастающем сосредоточении властных и управленческих
полномочий в высших институтах государства, то вторая, напротив, — в переходе этих полномочий нижестоящим в политической системе или
автономным, относительно самостоятельным, государственным субъектам. Соотношение уровней централизации и децентрализации власти и
управления обусловливает формы государственного устройства и организации власти и управления. Таковыми являются унитарная форма и
федерация. Они характеризуют национально-территориальную организацию государственной власти и управления и представляют реализацию форм
государственного устройства — унитаризма и федерализма [1]. Унитаризм (от лат. иш1;а1ге — единство) выражается в доминировании
централизации государственной власти и управления, а федерализм представляет собой одну из форм децентрализации, а именно — национально-
территориальную.
Для России, являющейся федеративной республикой, проблема федерализма приобрела высокую степень остроты и значимости в теоретическом
и политико-практическом отношениях. Характер, состояние и тенденции развития федеративных отношений здесь выступают важнейшими
факторами эффективности государственного управления. Анализ федерализма поможет понять сложность и противоречивость взаимодействия
управляющих субъектов различных уровней в процессе их деятельности и полнее выявить потенциал управляющей системы.
1. ФЕДЕРАЛИЗМ КАК ФОРМА ОРГАНИЗАЦИИ И ПРИНЦИП ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Федерализм (от лат. {ейегаЪе — союз, объединение) — понятие, обычно относимое к ряду политико-правовых. И это верно, если иметь в виду лишь
принцип территориальной организации государства. Однако уже с первых шагов исторической жизни этого понятия, связанного с созданием
федеративного государства США (1787) оно, по крайней мере имплицитно, несло в себе политолого-управленческий смысл. А. Токвиль,
исследовавший американскую демократию, отмечал: «Американцы столкнулись с первой трудностью, речь шла о разделении власти таким обра -
зом, чтобы различные штаты, входящие в состав Союза, продолжали управлять своими делами самостоятельно во всем, что касается их
внутреннего благосостояния, и чтобы при этом вся нация, представленная Союзом, существовала как единое целое и обладала бы властью,
необходимой для обеспечения всех общих для нее потребностей» [2]. Стало быть, для родоначальников федерализма последний означал, во-первых,
четкое разделение властных и управленческих полномочий между Союзом (государством), представляющим всю нацию, и штатами — отдельными
частями Союза; полномочия первого необходимы для обеспечения общих для всей нации потребностей и существования Союза (государства) как
единого целого, а полномочия штатов — для самостоятельного управления делами, касающимися обеспечения их внутреннего благосостояния;
во-вторых, установления взаимоотношений штатов с Союзом по принципу части и целого; самостоятельное управление штатами своими делами
осуществляется в рамках целостного, единого государства; в-третьих, организацию такой формы территориального разделения власти, при которой
осуществляется демократическое управление общими государственными делами и жизнью штатов, сочетается государственное управление с
самоуправлением.
В дальнейшем американская модель федерализма трансформировалась применительно к особенностям конкретных государств. В частности, в
одних странах федерализм характеризует территориальную форму организации государственной системы, в других, как в России, — национально-
территориальную. Американская модель исключает принцип рецессии (выхода) штата из союза, тогда как в России такой запрет отсутствует.
Основные же черты американской модели сохранились и стали классическими принципами федерализма.
В настоящее время в мире существует много федеративных государств — и крупных, и сравнительно небольших. Среди них и страны с
высоким уровнем капиталистического развития, и новые индустриальные страны, и развивающиеся государства.
Российская Федерация — самая многочисленная по количеству объединяемых ею субъектов. В государствах, сравнимых с Россией по таким
параметрам, как площадь территории проживания или численность населения, почти в 2 раза или даже в 2— 3 раза меньше входящих в них
субъектов Федерации. Так, в США 50 штатов, в Индии — 32 (25 штатов и 7 союзных территорий), в Канаде — 12 (10 провинций и 2 территории). В
Аргентине — 22 провинции и 1 национальная территория, в Австралии — 6 штатов и 2 территории, в Германии — 16 земель. В Нигерии 36 субъектов
федерации, в Мексике — 31, в Бразилии — 26, в Венесуэле — 22. Есть и другие федеративные государ ства, с меньшим числом входящих в них
штатов, земель, провинций или территорий (Австрия, Австралия, Малайзия и др.).
Современный федерализм — это национально-территориальная форма разделения власти и объектов управления между центральным
(общегосударственным) субъектом и региональными субъектами, обеспечивающая самостоятельное управление ими делами регионов в рамках
единого государственного союза, наделенного полномочиями для защиты и реализации интересов всего сообщества. Федеративная система
представлена несколькими государственными субъектами, объединившимися в единый политический союз для реализации общих целей. Субъекты
образуются по территориальному или национально-территориальному признакам.
Являясь исторически необходимой формой государственного устройства, федерализм вместе с тем есть и принцип функциони рования
специфической системы государственного управления в многосоставном обществе, в котором субъекты федеративных отношений выступают
самостоятельными полюсами разделенной власти и одновременно как части целого, как основные составляющие единой системы управления.
Специфика федерализма как формы организации государственной власти и принципа управления заключается в способе разделения труда
(властных и управленческих функций) между государственными субъектами различных уровней системы управления, в территориальном разграни-
чении объектов их деятельности и в сочетании централизации и децентрализации власти. Федерализм означает усиление демок ратии в
управлении государством; процесс принятия решений распределяется между несколькими уровнями системы, а не сосредоточивается в одном
месте, как это происходит в централизованном государстве. Участие граждан в управлении государственными делами становится доступней и
эффективней.
Децентрализация власти и управления в федерации осуществляется в горизонтальном и в вертикальном планах. Горизонтальное
разделение заключается в воспроизведении в рамках территорий федеральных субъектов трех видов государственной власти и органов
управления: законодательных, исполнительных и судебных. Вертикальное разделение выражается в образовании двух-трех уровней власти и
управления: федерального (высшего), регионального (субъектов Федерации) и местного самоуправления. Такова, например, вертикальная
структура власти и управления в России. А, скажем, федерализм в Австралии характеризуется преимущественно двумя уровнями государственного
управления.
Федерализм как принцип государственного управления включает обязательное сочетание функционирования относительно самостоятельных
(автономных) территориальных центров (субъектов Федерации) с существованием и реализацией единой системы власти и управления, с высшим
федеральным центром. Территориальное распределение полномочий относительно, ибо центр и субъекты федерации действуют бок о бок на
одной и той же территории, управляют одним и тем же ее населением, имея хотя бы одну сферу общественной жизни, по отношению к которой
каждый их них может принимать окончательные решения. Для центра — это сфера интересов всего общества, для субъекта федерации — сфера
интересов отдельного регионального сообщества. К примеру, на территории субъекта РФ действуют одновременно органы федеральной власти и
управления: Полномочный представитель Президента России, органы МВД и ФСБ, налоговая инспекция, прокуратура и др. — и областное
(республиканское) правительство. Те и другие функционируют на одной и той же территории и управляют одним и тем же сообществом людей.
Однако сферы их деятельности и функции различны. Они очерчены Конституцией РФ и были конкретизированы Договором между Федеральным
центром и субъектом Федерации. Руководство субъекта РФ может принимать окончательные решения в грани цах предметов ведения и
полномочий, предусмотренных Основным Законом государства и указанным Договором.
Нарушение установленного соотношения полномочий региональных субъектов и Федерального центра: смещение акцентов на региональную
децентрализацию власти и управления или, наоборот, на концентрацию властных и управленческих функций в Федеральном центре — подрывает
федерализм. Объективная мера сочетания централизации и децентрализации власти и управления определяется совокупностью условий, при
которых реально возможно единство системы управления и целостность государства. Субъективно — мера сочетания устанавливается законода-
телем и руководящими органами в соответствии с пониманием ими реальной структуры общества, уровня и характера социально-экономических
различий между территориальными и этнонациональными сообществами, а также конкретной ситуации в стране, складывающейся на том или ином
историческом этапе развития. Отсюда возможность неоднозначного выбора вариантов построения федеративной системы с соответствующими
последствиями для управления.
Федерализм как принцип внутригосударственных отношений и территориально-вертикальной формы распределения власти и управленческих
функций — не алгоритм, воспроизводимый в государственной системе без каких-либо противоречий и конфликтов. Противоречия возникают
между центром и региональными субъектами: между единством государственного союза, потребностью реализации федеративной власти, с одной
стороны, и относительной самостоятельности субъектов Федерации, реализацией власти на уровне регионов и местных сообществ, с другой; между
объективно необходимой тенденцией централизации власти и управления и потребностью их децентрализации. Они естественны, поскольку
реальны существенные различия государственных, региональных и местных интересов, а в кризисных ситуациях — даже противоположность
общих, территориальных и частных интересов. В переходные периоды, как, например, на современном этапе в России, на противоречия
постоянные, естественные наслаиваются противоположности, разделяющие власти и отдельные слои населения, центр и некоторые региональные
общности по вопросам, связанным с отношением к старым и новым государственным структурам и социально-политическим институтам. Основой
деятельности по разрешению внутрифедеральных противоречий является государственная региональная политика, обеспечивающая
самостоятельность региональных центров власти и субъектов управления и одновременно доминирование в конституционных рамках
Федерального центра. Принципы субсидарно-сти (договоренности), партиципации (участия), арбитрирования (обращение в случае конфликта к
арбитру-посреднику) составляют органически взаимосвязанные элементы политического государственного руководства федеративными
отношениями [3]. Методологическим критерием разрешения противоречий служит требование достижения сочетания противоположностей, баланса
интересов Федерального центра и конкретного регионального субъекта.
2. СПЕЦИФИКА ФОРМИРОВАНИЯ и ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ФЕДЕРАТИВНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Российская модель федерализма строится с учетом исторического семидесятилетнего опыта советского федерализма. В РСФСР как союзной
республике СССР сочетались провозглашение и ограниченная реализация (в основном де-юре) принципов федерализма с политическим
унитаризмом как фактической практикой взаимодействия союзного центра и входящих в СССР республик, как реальной системой
государственного управления региональными сообществами.
В то же время российский федерализм новой модификации начал формироваться в ситуации двойного вызова пришедшим к власти после
августа 1991 г. политическим силам: надо было реконструировать в основном унитарную форму государственности и соответствующую ей
авторитарную систему управления и одновременно противостоять опасности распада России как государства, созданного в свое время на тех же
принципах, что и СССР. Развал Советского Союза сказался на проявлении сепаратистских тенденций внутри России. В их основе лежало стремле-
ние ряда регионов в условиях острейшего системного кризиса попытаться улучшить свое положение, самостоятельно распоряжаясь
экономическим богатством природными ресурсами региона, плодами своего труда, получить большую свободу, уменьшить зависимость от центра.
Процесс суверенизации охватил все автономные республики и административно-национальные образования. Все они объявили себя
самостоятельными субъектами, а республики провозгласили свой государственный суверенитет.
Отрицание советской модели ограниченного, в основном формального, федерализма перерастало в разрушение устоев федерализма как
такового. На политическом горизонте замаячил конфедеративизм. Вместе с тем на волне огульной критики национально-территориального
принципа построения федеративной системы стали раздаваться призывы возвратиться к административно-территориальному принципу
организации власти и управления, положив в основу губернское построение государства, тем самым вернуться к унитаризму дооктябрьского (1917)
образца.
На развитие дезинтеграционных процессов влияли не только такие субъективные факторы, как, например, амбиции тех или иных политиков,
рост национального самосознания народов, усиление националистических настроений. Важное значение в этом отношении имело и то, что
существование полностью суверенной России началось в условиях еще не сформированного государственного аппарата, практически отсутствия
нового механизма хозяйствования, способного обеспечить управление посредством рыночных рычагов в условиях крушения административно-
хозяйственной системы управления экономикой и распада прежних хозяйственных связей.
Ослаблению влияния Центра на регионы, потере управляемости экономикой из единого центра, укреплению республиканско-региональных
политической и административно-хозяйственной элит способствовали реализуемые в 1991—1992 гг. принципы государственного управления,
согласно которым федеральные органы власти ответственны лишь за макроэкономические проблемы, только координируют хозяйственную
деятельность, не должны в условиях якобы «саморегулирующегося рынка» заниматься государственным управлением экономикой, планированием.
Первым серьезным шагом на пути сохранения единства России стал Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. в Кремле большинством
субъектов Российской Федерации. Он включил в себя три близких по содержанию договора о разграничении полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами субъектов Федерации всех трех типов (суверен ных республик в составе РФ; краев, областей,
городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономных областей и автономных округов). Договор носил компромиссный характер и явился результатом
большой подготовительной работы, начавшейся еще в 1990 г. В процессе его выработки было рассмотрено около 30 различ ных вариантов проекта
договора. В ходе их обсуждения стало очевидно, что идею национальной государственности, заложенную в советских конституциях и в
известной мере претворенную в жизнь, активно поддерживают современная национальная административно-политическая элита и титульные
нации, в связи с чем вернуться к территориальным образованиям невозможно. Поэтому были отвергнуты и многочисленные предложения воз -
вратиться к дореволюционному губернскому устройству России на территориальной основе и к федерации национальных государств с
преимущественными правами на территории титульных наций и минимальными полномочиями Центра. В последнем случае учитывалось, что
из 89 субъектов Федерации более чем в 80 доля представителей нетитульных наций (главным образом, русских) составляет более половины
населения, и ущемлять их интересы не только нельзя, но и опасно. В основу Федерального договора был заложен принцип учета интересов всех
народов России, и это несколько снизило внутриполитическое напряжение в стране.
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. положило конец дискуссии по проблеме выбора основной формы государственного
строительства и системы управления регионами. Принцип федерализма в его новой модификации сохранил свою роль в качестве нормативно-правовой
базы организации Российского государства, системы государственной власти и управления.
Конституция РФ узаконила статус 89 субъектов Федерации, наделенных шестью разными статусами. В их числе 21 республика, 6 краев, 49
областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), одна автономная область и 10 автономных округов. В Конституции заложено
неравенство субъектов в их взаимоотношениях с центром — республики обладают большими правами, чем края и области. Конституцией
признается как бы «несимметричная» федерация, хотя в ней и записано (статья 5), что субъекты РФ равноправны. Российский федерализм не
исключает запрет на выход субъектов из состава Федерации, вместе с тем провозглашая принцип сохранения целостности государства, который
сочетается с правом самоопределения народов, как это было записано в ранее действовавших советских конституциях. В этом зафиксировано еще
одно из существенных противоречий государственного строительства наряду с «несимметричностью» федерации.
Для российского федерализма как формы государственного устройства и ныне характерно соединение национально-государственных и
территориальных принципов формирования федеративного государства. При таком подходе учитывается, что на протяжении веков Россия была и
остается полиэтническим государством, объединением и даже союзом более сотни народов (в настоящее время согласно самоидентификации у нас
проживает 176 этносов различной численности). Унитарная политическая структура дополнялась, а зачастую органично соединялась с
разнообразными формами национально-культурной самобытности, особым управлением и самоуправлением различными регионами, наличием в
национальных окраинах своих законодательных актов и даже конституций.
Современный российский федерализм строится на правовом разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и
субъектами Федерации. Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Федерации находятся:
а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав
национальных меньшинств;
г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности;
формирование федеральных органов государственной власти;
д) федеральная государственная собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического,
социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы
ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения,
информация и связь; деятельность в космосе;
к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы
войны и мира;
л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого
военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической
зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование;
гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной
собственности;
п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования
географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет;
с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
т) федеральная государственная служба.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав и национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка,
общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные
территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры,
физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи,
материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая
социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными
бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство,
законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров
Российской Федерации.
Записанные в Конституции РФ положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами РФ в равной мере
распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. При этом вне пределов
ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты РФ обладают
всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных
правовых актов.
В Конституции РФ выстраиваются три системы исполнительной власти:
1) единая система исполнительной власти в Российской Федерации, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы
субъектов Федерации в пределах ведения и полномочий Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерального центра субъектов
РФ; осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России обеспечивается Президентом и Правительством
РФ, в чем и выражается вертикаль власти, единство системы;
2) система органов государственной власти субъектов Федерации, устанавливаемая ими самостоятельно в соответствии с основами
конституционного строя и общими принципами организации органов государственной власти, определенных федеральным законом;
3) система органов власти местного самоуправления, выведенная за пределы государственной власти.
По нашему мнению, ни систему органов государственной власти субъектов РФ, ни, тем более, систему местного самоуправления нельзя считать
подсистемами, т.е. составными частями единой системы. Первая и устанавливается самостоятельно и в рамках своего предмета ведения и
собственных полномочий обладает всей полнотой государственной власти. Ее взаимосвязь с единой системой государственной власти — лишь в
общих конституционных основах. Система местного самоуправления вообще, согласно законодателю, не относится к государственной власти, не
несет на себе ее функции.
Отметим, что Конституция не включает в единую систему государственной власти в России органы законодательной власти РФ и субъектов
Федерации.
Соответственно отмеченным системам власти в РФ организуются центры (уровни) государственного управления: общефедеральный и
региональный — и муниципальное управление (местное самоуправление). В Конституции РФ они не обозначены, равно как и нет понятий «система
управления» или «система власти и управления». Отсутствие этих понятий в Основном Законе, по-видимому, объясняется тем, что его идейно-
теоретический фундамент составляет либеральная концепция государства.
Принципиально важно подчеркнуть относительный (мягкий) характер разграничения предметов ведения и властных полномочий Федерации и
ее субъектов.
Согласно ст. 78 Конституции, те и другие органы власти «по согласованию» между собой «могут передавать» друг другу «осуществление части
своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Законодатель не говорит о форме
согласования, скажем, о договоре.
Данный термин вообще в Конституции не используется. Поэтому нынешняя практика заключения договоров между федеральным центром и
субъектами Федерации о разграничении властных полномочий, если следовать букве Основного Закона, не дает основания характеризовать
Российскую Федерацию как конституционно-договорную. Тем более как договорную. Практика создала правовой прецедент, который должен был
получить юридическое оформление. Конституционные основы федерализма судьбоносны для страны и государства, и они не могут модифицироваться
прецедентными нормами, введенными даже главой государства.
«Мягкость» разграничения предметов ведения и полномочий между Федеральным центром и субъектами Федерации, предос тавленная
Конституцией России возможность взаимной передачи части полномочий — «взаимное делегирование» полномочий — это одно из компромиссных
положений, обусловленных переходным периодом, переживаемым страной, и незавершенностью процесса формирования российского федерализма.
Его реализация, бесспорно, способствовала разрешению некоторых противоречий, возникших в последние годы между отдельными субъектами Фе-
дерации и Федеральным центром, но не сняла их полностью. Так, конституционный конфликт, возникший в свое время между Российской
Федерацией и Татарстаном, объявившим себя суверенным государством и «субъектом международного права», был в определенной мере разрешен
Договором о разграничении предметов ведения и полномочий. Но только в определенной. В любой момент конфликт может получить свое развитие.
Действовавшие в то время Конституция Татарстана и его Договор с Российской Федерацией по сути узаконивали статус Татарстана, приближенный
к субъекту конфедерации.
Конституция РФ не сняла и не могла снять всех противоречий, связанных со становлением новой модели федерализма как формы устройства
государственной власти и системы государственного управления, однако она заложила правовую базу для дальнейшего его совершенствования и
обеспечения управляемости государством как единым целым. На действующей конституционной основе руководством государства
разрабатывается политика по созданию сбалансированной системы взаимных прав и ответственности Федерации и каждой ее составной части. Эта
система предполагает:
— обеспечение полного и безусловного осуществления функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, только
федеральными органами государственной власти;
— перенос акцента в сфере предметов совместного ведения на регулирующую, координирующую и контролирующую роль федерального центра;
— законодательную конкретизацию конституционного понятия единой системы исполнительной власти в Российской Федерации;
— политику дифференцированного (в зависимости от конкретных условий) делегирования исполнительно-распорядительных функций в сфере
предметов совместного ведения органам власти субъектов Федерации под их полную ответственность;
— реализацию вместе с властями субъектов Федерации в рамках предметов совместного ведения программ и проектов, направленных на
выравнивание социальных и экономических условий;
— обеспечение правовой защиты законных интересов местного самоуправления [4].
Для выстраивания такой системы предстоит предпринять ряд шагов организационного, финансового и правового характера.
В частности, для сохранения и дальнейшего развития российского федерализма исключительно важное значение имеет четкое взаимодействие
региональных и местных властей. Поставлена задача, чтобы соответствующие федеральные органы обеспечивали работникам своих
территориальных подразделений условия, гарантирующие их независимость от региональных и местных вла ческого устройства государства,
общегосударственной системы власти и управления;
— это нормативно-правовое закрепление и реально осуществляемое разграничение властных и управленческих полномочий и функций, а также
ресурсов в виде собственности между федеральными и региональными органами, но это не «развод» между ними, а необходимое условие
сотрудничества на благо всех граждан России;
— это рациональная форма децентрализации государственной власти и управления, закономерная передача властных и управленческих
полномочий и средств для их осуществления из Центра в регионы вместе с ответственностью за реализацию функций и использование средств;
— это сочетание трех уровней власти и субъектов управления: федерального, регионального и местного, где акцентируется роль местного
самоуправления как первичного уровня, без которого не может быть ни федерализма, ни подлинной демократии;
— это система устройства власти и управления, обеспечивающая целостность государства и одновременно гарантирующая самостоятельность
развития регионов как частей единого политического союза многонациональной России.
Такова нормативная модель российского федерализма и ее видение с позиции оценки тенденций практического воплощения.
По мере становления нового федерализма выявляются противоречия, проистекающие из некоторых конституционных установок и порожденные
реальным функционированием федеральных институтов и норм. Теоретический анализ их необходим: он поможет расширить наши представления
о специфике российского федерализма и понять новые проблемы его функционирования как общесистемной формы и принципа организации
государственной власти и управления.
3. ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ и ПРОБЛЕМЫ
ФЕДЕРАТИВНОЙ ФОРМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
В настоящее время в печати, институтах государства широко обсуждаются вопросы совершенствования общей конструкции власти и