Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления
Подождите немного. Документ загружается.
Г л а в а 1 1
ФАКТОРЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Проблема факторов эффективности государственного управления многоплановая. Подходы к ее изучению могут быть различными. Соответственно
и решения — разновариантными. Рассмотрение проблемы в аспекте анализа общесистемных факторов эффективности предполагает подход,
учитывающий роль общегосударственных идейно-политических и стратегических факторов. На уровне подсистем — экономической, социальной,
политической, правовой — и субъектов Федерации общегосударственные факторы будут рассматриваться в качестве отправных посылок и рамочных
условий в анализе эффективности управления. Непосредственным предметом анализа окажутся факторы, связанные со спецификой целей, стратегий и
структурных форм организации власти и управления соответствующих подсистем и уровней. При анализе эффективности управления организациями
(корпоративный уровень) акцент исследования сместится в плоскость объяснения влияния на эффективность конкретных способов, методов и
средств управленческой деятельности. Роль общесистемных и региональных факторов будет выявляться опосредованно — через анализ условий и
механизмов управления корпоративного масштаба.
Попытаемся сформулировать общесистемные факторы эффективности государственного управления. По нашему мнению, ее определяют четыре
группы факторов:
— базовые ценности, стратегические цели государства, легитимные концепции и модели развития общественной системы; политический
курс;
— организация системы государственной власти и управления и ее функционирование как единого организма; единые политическое и правовое
пространства;
— состояние государственного аппарата, его приоритетные формы, методы и стиль управляющей деятельности; профессионализм; уровень
доверия населения к властям и участия в управлении государством;
— — экономическая, политическая, социальная стабильность (или нестабильность) общества.
Рассмотрим названные факторы. Выше отмечалось, что каждой политической системе присуща своя система ценностей. Ценности — это
обобщенные цели государства: они составляют духовную основу общегосударственных интересов и политической стратегии, воплощаются в
идеологии и концепциях системы государственного управления. Это — целевые ценности. В систему базовых входят и инструментальные ценности,
выражающие одобряемые обществом средства достижения целей [1]. Определенность базовых ценностей и признание их обществом (или его боль -
шинством) в качестве основополагающих регулятивов поведения и деятельности — необходимое условие эффективного функционирования
институтов власти и управления, включая нормативно-правовые механизмы. Советскому государству и обществу были свойственны идейно-
политические и нравственные ценности, отражающие до определенного периода интересы большинства населения и принимаемые им. Они
обеспечивали относительную эффективность общественно-политического строя в условиях борьбы общества за свое выживание в самые
критические моменты истории (индустриализация страны, Великая Отечественная война, период восстановления бывших под оккупацией районов и
городов). По мере дискредитации советских социалистических ценностей, декларируемых правящей партией, стала разрушаться духовная основа
советского режима. Это предопределило его крушение.
Отбросив советские ценности, новый политический режим провозгласил приверженность к либерально-демократическим ценностям
западноевропейского образца. Однако в современной России пока не сложилась новая система общезначимых и общепризнанных ценностей, что
подтверждается наличием раскола общества как по политическим, так и идеологическим и моральным ориентациям. Некоторые социологи на
основе проводимых исследований фиксируют существующий в настоящее время в нашей стране «ценностный вакуум», чем, в частности,
объясняют криминализацию общества [2]. «Ценностный вакуум», конечно, не абсолютен. В Конституции РФ, как мы подчеркивали, узаконены
базовые государственные ценности, выражающие фундаментальные нормы общества (демократические права и свободы и др.).
Но они не стали пока общепризнанными, не превратились в реальные регулятивы массового общественного поведения людей. Такая
противоречивая ситуация и дает основание говорить о «ценностном вакууме».
Р.В. Рывкина пишет, что в СССР «ценностный вакуум» не ощущался — при всей спорности социалистических ценностей. В современной
России он порожден двумя группами причин. Первая группа: конкретные условия нынешней жизни, в первую очередь экономические
трудности, вызвавшие неудовлетворенность жизнью, пессимизм, утрату перспектив. Вторая группа: долгосрочные факторы — результат «двух
исторических сломов социального сознания, которые Россия пережила на протяжении XX в., в периоды двух переходных эпох»: при переходе от
дореволюционного капитализма к советскому социализму и — от советского социализма к «постсоветскому антисоциализму», от советской России
— к «нынешней олигархической криминальной» [3]. Сущность «ценностного вакуума», по автору, проявляется в отсутствии четких приоритетных
предпочтений, которые стимулировали бы ту или иную деятельность людей. Применительно к обществу «ценностный вакуум» означает ситуа-
цию, когда людям безразлично, при каком строе жить, за какие политические партии голосовать, какую власть иметь. Они уте ряли
чувствительность к идеологическим и политическим различиям деятелей любых уровней, не доверяют никому из них. У чиновников отсутствие
ясных и четких ценностных приоритетов проявляется в конъюнктурном характере управления общественными делами. Говорить о применении
ценностно-рационального или целерационального критерия эффективности управления в таких условиях трудно.
С разрушением административно-командной экономики и «коммунистической» коллективистской идеологии утратили силу прежние нормы
морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение членов общества, в том числе работников органов государственной власти и
управления, и ставившие известные барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола. В жизнь общества в целом и института
государственной и муниципальной службы все полнее и активнее приходит индивидуалистическая идеология, характерная для худших образцов
капиталистической рыночной экономики, «дикого» капитализма. В советские годы значительная часть населения разделяла насаждаемые
властями и воспеваемые в любимых многими песнях идеи: «Прежде думай о Родине, а потом о себе», «Жила бы страна родная, и нету других
забот», «Сегодня не личное главное, а сводки рабочего дня», «Все остается людям». Конечно, советские лидеры нередко паразитировали на этих
идеях, на трудовом и патриотическом энтузиазме людей для мобилизации их на «стройки коммунизма», не создавая для тружеников элементарных
бытовых условий (как, например, при освоении целинных земель в Казахстане, строительстве Байкало-Амурской магистрали, многих
гидроэлектростанций и других важных народнохозяйственных объектов). Но важность для общества, для народа, для всей страны идей
патриотизма и необходимости заботиться не только о себе, о своей семье, о близких, но и о родной земле, стране от того не умаляется.
Сейчас же и многими руководящими деятелями, и средствами массовой информации активно насаждается идеология обогащения любой ценой,
пусть даже во вред обществу, своему народу, стране, окружающей среде, природе. «Бери от жизни все!» — этим рекламным роликом компании
«Пепси-Кола» лучше всего, пожалуй, выражается идеология, которую так хотели бы привить населению России отечественные нувориши,
воспитывая из молодежи «поколение Пепси».
Такая идеологическая обработка российского населения не проходит для него бесследно. Именно она в немалой степени является одним из
важнейших факторов, ведущих к росту в стране коррумпированности чиновников, теневой экономики, незаконного обогащения далеко не узкого
круга лиц, в том числе путем мошенничества, «крышевания», к росту организованной преступности и другим негативным явлениям.
Описываемая ситуация во многом стимулируется также неясностью целей реформирования общества, или, точнее говоря, неопределенностью их
формулирования. Понятие «курс реформ», вошедшее в официальные правительственные документы, раскрывается в основном как переход к
рыночной экономике и построение демократической государственной системы. Концепция и модель рыночной экономики и роль государства в ней
интерпретируются, по крайней мере, неоднозначно, в зависимости от предпочтений приходящего очередного правительства. Нет ни леги тимно
принятой программы построения рыночной экономики, ни четко и последовательно проводимого курса на формирование правового государства.
Это, конечно, сказывается отрицательно на всей системе государственного управления. Неоднократные заявления Президента Б.Н. Ельцина и
сменяющихся глав Правительства о необходимости создания «нового экономического порядка», при котором бы взаимодействовали механизм
рынка и государственное регулирование, так и не реализованы. Намерение повышать роль государства в экономике; переходить от политики
невмешательства к политике «упреждающего регулирования экономических процессов, контроля за жизненно важными отраслями», к разработке
и осуществлению продуманной экономической стратегии, высказанное Президентом РФ в сентябре 1997 г. на заседании осенней сессии Совета
Федерации, повторно сформулировано, только в другой редакции, в его мартовском (1999 г.) послании Федеральному Собранию РФ. «Главное —
определить экономическую и бюджетную стратегию государства», — подчеркнуто в Послании [4]. Отметим, однако, что в сложившейся ситуации,
после проведения скандальной приватизации за бесценок многих важнейших предприятий и целых стратегических отраслей, возможности
государственного регулирования экономики существенно ограничены. Реальному возвращению государства в экономику будет способствовать
проводимая ныне действующим Президентом РФ В.В. Путиным ориентация на создание в стране сильной и ответственной, дееспособной и
финансово обеспеченной власти, основанной на консолидации общества, на проведение глубокого анализа и уточнение существующих подходов к
экономической политике, масштабное строительство современной и сильной экономики, политику быстрого и устойчивого экономического роста
и обеспечения повышения конкурентоспособности российской экономики. Исключительно серьезное значение в этом отношении имеют также
курс на перераспределение экономических ресурсов монопольного сектора, который душит конкурентный сектор нашей экономики, в пользу
последнего и в целях обеспечения социальных обязательств государства, которые ныне составляют 6,5 триллиона рублей, что практически вдвое
превышает размеры консолидированного бюджета России. Весьма важно и то, что возникла и усиливается ориентация на расширение
горизонтов государственного и корпоративного планирования и прогнозирования, повышение их роли в развитии экономики и общества.
Государство и органы местного самоуправления, предприниматели строят свои планы уже в расчете не на месяцы, а на годы.
На повышение эффективности государственного управления, деятельности государственного аппарата по достижению базовых ценностей
государства и адекватному приспособлению его функций к решению стратегических задач и направлена административная реформа, о которой
выше уже шла речь.
Стоит задача еще более однозначно и четко сформулировать стратегическую идею (куда идем), концепцию политического курса и
соответственно роли государства в реформировании экономики и других сфер общества. Не отказавшись от догматического следования
макроэкономическим западным теориям, не признав фактический провал прежней обвально-разрушительной модели реформирования,
невозможно восстановить созидательную роль государства и решать проблему эффективности государственного управления обществом.
Сторонникам радикально-либеральных взглядов, в частности последователям монетаристской концепции, полагаем, полезно прислушаться к
высказываниям известного американского историка и экономиста, в прошлом советолога С. Коуэна. Выступая по телевидению в программе
«Парламентская неделя» в июле 1998 г., он критически характеризовал рекомендации гарвардской школы (США) российским реформаторам. Эти
рекомендации, по мнению автора, строились на догматической монетаристской идее, без учета специфики России. Американские консультанты
не знают и не хотят знать эту специфику. Ими руководит одно: догма монетаризма, вытекающая из объективного закона рынка. Общее же вне
специфического не может быть руководством в понимании конкретной ситуации в России. В России всегда была смешанная экономика, а стало
быть и существовал рынок. Лучшей его формой был НЭП (Новая экономическая политика — с весны 1921 г. до конца 20-х годов), но нынешний
российский рынок несравним с нэповским.
Другим главным фактором эффективности государственного управления является организация системы власти и управления, ее
функционирование как единого организма. Этот фактор играет определяющую роль в любом современном развитом госу дарстве. Независимо от
национальных форм государственного устройства и политических режимов эффективность управления обеспечивается, во-первых, реальной
целостностью систем государственного управления, единством правил «игры» всех задействованных в них управляющих субъектов; во-вторых,
правовой стабильностью и достаточно высокой правовой культурой; наконец, в-третьих, высокой дееспособностью государственной власти на всех
уровнях, а также местного самоуправления. Естественно, что в нашем государстве, где до основания разрушены все прошлые системообразующие
организационные связи и формы управления, но не завершен процесс становления новой системы, потенциал анализируемого фактора
эффективности остается нереализованным. Более того, он проявляется в основном в негативном плане, стимулируя кризис власти и управления.
Ученые-эксперты, политики, администраторы едины во мнении о необходимости доведения ныне существующей структуры российской
государственной власти до превращения ее в единую систему, в которой бы эффективно взаимодействовали и функционировали органы всех
уровней и ветвей власти. На поверхности, как говорится, лежит истина: принцип разделения властей пока не обеспечивает единство
государственной власти, а стало быть, и управления. Законодательные и исполнительные органы власти действуют не только разрозненно, но
находятся, если говорить о федеральном уровне, в состоянии перманентно возникающего конфликта. Механизм сдержек и противовесов
функционирует лишь в плане «противовесов». Сдержки исполнительной власти на всех уровнях не предусмотрены. Ее авторитарность теперь уже
очевидна. Не отлажена до конца общая система государственной власти и управления. Она «прерывается» на уровне субъектов Федерации,
обладающих, кстати сказать, неодинаковым объемом властных полномочий. Местное же самоуправление — это своеобразный «коктейль» из всех
ветвей власти.
Каков же путь достраивания единой системы? В правящих кругах единой позиции по этому вопросу нет. Одни считают целесообразным решать
проблему путем внесения изменений в Конституцию и ограничения самостоятельности органов местного самоуправления и субъектов Федерации.
Другие, напротив, высказываются за дальнейшее расширение объема властных полномочий субъектов и незыблемость местного самоуправления
без каких-либо корректив Основного Закона страны. Думается, что потребность повышения эффективности всех органов управления в конце
концов приведет оппонентов к принятию оптимального варианта. Ясно одно, что до тех пор, пока не будет создана и не станет функционировать
целостная система государственной власти и управления, разумеется, на демократической основе, эффективность останется переменной, всецело
зависящей от субъективных качеств управляющих.
Состояние государственного аппарата, качество его деятельности, уровень доверия населения к властям — не менее важный комплекс факторов,
непосредственно влияющих на решение проблемы эффективности государственного управления. Понятие «государственный аппарат» в настоящем
контексте используется в узком смысле в отличие от широкого, идентичного категории механизма государства. Государственный аппарат — это
аппарат государственного управления; совокупность исполнительно-распорядительных управленческих органов [5]. Он часть механизма
государства, обеспечивающая вместе с другими государственными органами реализацию его функций управления. Государственный аппарат —
рациональная организация, состоящая из государственных служащих, наделенная властными полномочиями и необходимыми средствами (включая
материальные) для осуществления в пределах своей компетенции определенных функций и задач. Ему, по определению, присущи признаки
рациональной бюрократии (по Веберу), охарактеризованные нами при анализе стилей управления.
Эффективность государственного управления напрямую связана с наличием современной бюрократии (слоя управляющих), обладающей
высоким профессионализмом, стратегическим инновационным мышлением, признающей в качестве приоритетного демократический стиль
управляющей деятельности и руководствующейся государственным интересом.
Как положительный факт, отметим, что, по данным исследований, проведенных Информационно-социологическим центром РАГС, в настоящее
время «фундаментом нормативно-ценностных ориентации» руководящих работников исполнительных органов власти РФ является
«необходимость защиты государственных интересов и интересов населения. На это соответственно указали 76 и 59% работников».
Современная рациональная бюрократия как фактор эффективности государственного управления должна находиться под контролем первичных
органов государственной власти (конституционно установленных) и общественных институтов. Иначе она «оседлает» государство, станет орудием
своих корпоративных интересов и превратится в антифактор эффективности.
Одно из противоречий, с которым государство сталкивается при формировании своего аппарата и обеспечении демократического характера его
деятельности (а значит, и эффективности), — противоречие между открытостью аппарата, возможностью доступа в его состав каждого
профессионально подготовленного к государственной службе человека и тенденцией к корпоративной замкнутости как условием реализации
узаконенного статусного превосходства по отношению к другим группам населения.
Правы авторы названных исследований, считая, что одним из критериев оценки соответствия является отношение государственного служащего к
демократическому контролю деятельности аппаратов органов исполнительной власти со стороны общества. Такого рода контроль «пока в зачаточном
состоянии». Полученные данные, фиксирующие положительное или негативное отношение государственных служащих к роли, которую должен
играть демократический контроль, позволили отнести опрошенных к двум условным типам: «типу демократической ориентации» и «типу
административной ориентации». В первом типе оказалась группа, составляющая 14% от общего количества опрошенных; остальные (86%
опрошенных) — госслужащие административной ориентации. Это работники, считающие факторами улучшения их работы традиционные
внутриаппаратные административные механизмы: координации, отчетности, планирования и др. [6].
Исследования подтвердили широко известный общественности факт: большинство опрошенных (80%) выразили полное удовлетворение той
политической атмосферой, которая царит в органах исполнительной власти. Между тем среди них 3/4 служили прежней власти [7]. Авторы в общем-
то не видят в этом факте каких-либо отрицательных теней. Вывод их таков: «...принадлежность к когорте государственных служащих как ведущий
мотив поведения обусловливает, во-первых, отсутствие для основной массы чиновничества дилеммы — « какой власти служить», во-вторых,
обеспечивает стабильность кадрового состава аппаратов органов исполнительной власти» [8]. На наш взгляд, состоявшееся формирование состава
органов новой исполнительной власти можно оценивать двояко. Положительно: с точки зрения стабильности страты государственных служащих
в переходный период. К счастью, этот социальный слой не подвергся разрушительной чистке и преследованиям по политико-идеологическому
принципу. Тем самым подтверждена отдаленность ее большей части от борьбы за власть. Сложившийся ныне состав аппаратов исполнительной
власти и управления свидетельствует также о преемственности в деятельности государственных органов при переходе к новой политической
системе, что вполне закономерно. В опыте советского аппарата, в работе его кадров содержались многие элементы, свойственные любой
современной системе государственного управления. Например, некоторые методы администрирования, организационные формы, методы
нематериального стимулирования социальной активности и др. Возвращение государства в экономику, в социальную сферу побудит управляющие
органы реалистично и разумно переосмысливать советский опыт государственного управления и использовать то, что не потеряло ценность на
современном этапе. Кадры служащих, работавших в советском аппарате, помогут это сделать.
Отрицательная сторона ведущего мотива поведения чиновничества — отсутствие дилеммы «какой власти служить» — нравственная. Она есть
отражение ситуации «ценностного вакуума», о чем шла речь выше. Большинству рядовых честных граждан не импонирует чиновник, какой бы
высокий пост он ни занимал, для которого мотивом поведения является противоположное принципу известного грибоедовского литературного героя:
«служить бы рад, прислуживаться тошно».
Заставляют серьезно задуматься о необходимости проведения большой работы по совершенствованию подбора и расстановки кадров результаты
экспертной оценки представителями административных элит Юга России основных внутренних установок деятельности государственных
служащих и основных факторов их выдвижения и продвижения по службе, полученные по результатам опросов, проведенных СКАГС. Хорошо,
конечно, что многие государственные служащие заботятся о том, чтобы реализовать свой творческий потенциал, достигнуть признания и уважения
людей, обеспечить благополучие своей семьи. Но все это забота о себе, любимом. Плохо то, что среди внутренних установок своей деятельности на
последнем месте стоит у многих стремление честно служить обществу — эту установку как одну из других приоритетных отмечают всего 22%
опрошенных.
Как позитивное явление можно отметить то, что достойное место среди основных фактов выдвижения и продвижения по службе, по мнению
экспертов, занимает профессионализм госслужащих (его отметили чуть более 44% опрошенных). Однако настораживает, что гораздо более важным
фактором являются «неформальные отношения с нужными людьми» (53% опрошенных), а 3—4 место по важности разделяют наличие богатства,
денег (40%) и лояльность политическому режиму (этот фактор отметили 36% опрошенных). При этом намного меньшее значение при выдвижении и
продвижении по службе имеет, оказывается, престижное образование (его отметили 26% опрошенных) [9].
Никак нельзя отнести к положительным качествам нынешнего состава аппаратов исполнительной власти выявленный исследованием РАГС
факт обесценивания моральных норм и запретов в сознании немалой части государственных служащих.
Достаточно сказать, что, по мнению опрошенных РАГС и подведомственными ей региональными академиями государственных служащих, рейтинг
многих норм и правил их служебного поведения за 1997—2002 гг. резко упал. Так, по их мнению, значимость таких характеристик работников аппарата
органов государственной власти в продвижении их по службе, как дисциплинированность, упала почти вдвое — с 56,8 до 33,8%, способность брать
ответственность на себя — почти вдвое, доброжелательность — с 61,5 до 27,6%, примерно втрое упала весомость таких качеств, как честность, прин-
ципиальность, справедливость, склонность к взаимопомощи. Особенно резко упала значимость для продвижения по госслужбе открытости (с 32,4 до
5,0%), служебного педантизма (с Г8,9 до 4,4%), склонности к взаимопомощи (с 29,7 до 8,5%) [10].
Несомненно, подобное падение нравственности чиновничества служит одной из существенных причин огромной опасности для государства —
коррумпированности органов власти и управления.
Это явление приобрело столь значительное распространение, что о нем вынуждены прямо говорить Президенты РФ. «Преступность сегодня
нагло вползает в политику и диктует там свои законы. Сомнительные личности рвутся к власти. Им в этом по-
Рейтинг некоторых норм и правил служебного поведения
(Распределение ответов госслужащих на вопрос: «Какие именно характеристики работников аппаратов органов государственной власти
способствуют их продвижению по службе? »)[10] (в % от количества опрошенных)
Нормы и правила
служебного поведения
1997 г. 2002 г.
Добросовестное отношение к работе
Нет данных
68,8
Дисциплинированность
56,8
33,8
Способность брать ответственность на
себя
52,6 30,6
Инициативность
13,5
28,5
Доброжелательность
61,5
27,6
Честность
67,6
22,6
Способность к компромиссу
27,0
20,6
Принципиальность
54,0
17,6
Признание прав и свобод граждан
18,9
16,2
Сп раведливость
37,8
12,6
Склонность к взаимопомощи
29,7
8,5
Терпимость к чужим жизненным
идеалам
16,2
6,5
Открытость
32,4
5,0
Служебный педантизм
18,9
4,4
(По данным опроса, проведенного РАГС)
могают нечистые на руки чиновники», — говорится в Послании Б.Н. Ельцина Федеральному Собранию России 1997 г. Президент РФ В.В. Путин в
2002 г. вновь привлекает внимание собравшихся к этой проблеме: «нынешняя организация работы госаппарата, к сожалению, способствует
коррупции. Коррупция - это не результат отсутствия репрессий - хотел бы это подчеркнуть, - а прямое следствие ограничения экономических
свобод. Любые административные барьеры преодолеваются взятками. Чем выше барьер — тем больше взяток и чиновников, их берущих» [11].
Борьба с коррупцией превратилась в важнейшую общегосударственную задачу.
Государственная коррупция (от лат. — подкуп) — это использование должностным лицом государственным служащим (или груп пой чиновников)
своего служебного положения для незаконного приобретения материальных и других благ. В докладе, подготовленном Советом по внешней и
оборонной политике и региональным общественным фондом «Информатика для демократии» (февраль 1996 г.), предпринята попытка всесторонне
проанализировать государственную коррупцию как явление. Материалы исследования помогают понять многие существенные стороны, последствия и
причины существования и распространения государственной коррупции в современной России; заставляют поразмышлять о путях борьбы с ней,
ставшей «проблемой национальной безопасности». С точки зрения исследователей, государственная коррупция — явление социально-экономическое и
историческое. Нынешнее состояние коррупции в России во многом обусловлено «давно наметившимися тенденциями и переходным этапом» [12].
В числе наиболее значимых причин коррупции отмечаются: стремительный переход к новой экономической системе, не подкрепленный
необходимой правовой базой и правовой культурой; «отсутствие в советские времена нормальной правовой системы и соответствующих культурных
традиций»; «распад партийной системы контроля», «слияние власти и экономики» (в прошлом); «неукорененность демократических
политических традиций»; наследуемый от «тоталитарного режима» громоздкий и неповоротливый государственный аппарат. Акцентируя
внимание на причинах исторического характера, авторы называют также некоторые современные российские факторы коррупции. Например,
экономический упадок и политическая нестабильность; несовершенство законодательства, включая противоречивость отдельных законов; слабость
гражданского общества, слабость судебной системы и неразвитость правового сознания и др.
В докладах анализируются некоторые экономические негативные последствия государственной коррупции, в том числе расширение теневой
экономики и нарушение конкурентных механизмов. Характеризуются также последствия политические. В частности, подчеркиваются такие
явления, как «смещение целей политики от общенационального развития к обеспечению властвования олигархических группировок»; уменьшение
доверия к власти, рост ее отчужденности от общества; возникновение угрозы разложения демократических институтов и нарастание разочарования
граждан в ценностях демократии.
Устранение отмеченных и других причин государственной коррупции связано с решением общих политических, экономических и социальных
проблем модернизации нашей страны. Поэтому, как правильно подчеркивают авторы исследования, борьба с коррупцией не может быть разовой
кампанией. Ее (коррупцию) нельзя ограничить только законодательными мерами и искоренением отдельных проявлений. Нужна
«антикоррупционная политика», которая должна реализовываться на высшем уровне политического руководства. Только постоянная,
всеохватывающая, комплексная борьба с коррупцией, причем на всех уровнях власти и управления, может дать желаемый эффект. Абсолютная
победа над нею невозможна. Пока существуют государство и институт чиновников, сохранятся источники коррупции.
И все же победа нужна, пусть относительная, над нынешней российской государственной коррупцией, ставшей раковой опухолью,
разъедающей всю систему государственного управления. По нашему мнению, для ее достижения необходимо сосредоточить усилия на
преодоление причин экономического и политического характера. Общественность сегодня трудно убедить в том, что нынешний вал государственной
коррупции — последствие пороков (реальных и приписываемых) бывшей советской системы. Попытка уйти от анализа главных экономических и
политических факторов, порождающих опасную социально-политическую патологию, к сожалению, наблюдается в «проекте доклада» солидных
научно-исследовательских коллективов. Таковых две: 1) спекулятивный передел государственной собственности, в результате которого в стране
возник «дикий капитализм» (по определению американского миллиардера Сороса, «грабительский капитализм»); 2) отсутствие демократического
общественного контроля за деятельностью властей; блокирование демократических механизмов управления авторитарно-бюрократическими.
Усилия государства и общественности в борьбе с коррупцией не окажутся бесплодными, если они будут направлены прежде всего на выкорчевывание
ее причин, порожденных и порождаемых становлением самих политической и экономической систем.
За общими причинами государственной коррупции кроются специфические, зависящие всецело от качества личного состава государственного
аппарата, от порядка подбора корпуса государственных служащих, его управленческой культуры, ответствен ности перед государством и
обществом, наконец, от его правовой и социальной защищенности. За последние годы руководством государства проделана значительная работа
по созданию новой структуры, по внедрению новых принципов, форм и методов деятельности государственной службы. Это выливается в
административную реформу.
Реализация концепции административной реформы предполагает формирование такой государственной службы, в основу которой будет
положена «система заслуг и достоинств», антикоррупционная программа, а также усиление ответственности региональной и местной власти.
«Система заслуг и достоинств» показала свою эффективность во многих странах мира. Она означает:
— превращение государственной службы из службы «государевой» (как это традиционно было и сохраняется в нашей стране) в службу
подлинно гражданскую;
— гибкую, не ориентированную на иерархию систему формирования и обновления государственного аппарата;
— отбор (преимущественно конкурсный), продвижение и удержание на государственной службе наиболее квалифицированных и добросовестных
людей;
— более ясную дифференциацию статуса «карьерных» и «политических» чиновников («политических назначенцев»);
— строгую определенность должностных обязанностей;
— создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, подконтрольность института государственных служащих, с другой — его правовую
защищенность от произвола и некомпетентности руководителей и средств массовой информации;
— рационализацию затрат на содержание госаппарата, прежде всего увеличение доли прямых материальных стимулов и снижение косвенных,
ликвидацию «теневых» привилегий. Суммарное уменьшение бюджетных затрат на государственный аппарат должно быть обеспечено за счет
перевода на самоокупаемость многочисленных служб обеспечивающего характера;
— расширение и изменение практики контрактов. В частности, вместо штатного расписания основой кадровой работы станет смета расходов
на выполнение соответствующих функций государственного органа. В свою очередь, это неизбежно будет вести к сокращению численности
аппарата и повышению уровня оплаты труда государственных служащих при одновременной интенсификации их работы;
— повышение внимания к вопросам административной этики, оживление практической ценности понятия служебной репутации.
Особое значение для организации деятельности аппаратов государственной власти и управления и формирования их кадров имеют
Федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации» (принят Государственной Думой 5 июля 1995 г.), «О системе
государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г., «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г.,
Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», утвержденная Указом Президента
России 19 ноября 2002 г. Они устанавливают правовые основы организации государственной службы РФ, основы правового положения
государственных служащих РФ.
В законах определяются порядок прохождения государственной службы, необходимость проведения конкурсов и испытаний при замещении
государственной должности государственной службы, порядок аттестации государственного служащего и ряд других важных моментов.
Особое значение имеет закрепление в законах принципов государственной службы. Впервые в подобного рода российских документах закреплены
принципы, соответствующие конституционным нормам. В их числе: обязанности госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и
свободы человека и гражданина, приоритета этих прав и свобод; единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения
между Российской Федерацией и субъектами РФ; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и професси-
ональной подготовкой. Следует подчеркнуть и такие принципы государственной службы, как внепартийность государственной службы; отделение
религиозных объединений от государства; обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными
органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ; единство основных требований, предъявляемых к
госслужбе; ответственность госслужащих за подготавливаемые и принимае мые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих
должностных обязанностей.
Вместе с тем многие вопросы организации государственной службы и кадровой политики до сих пор еще не решены и требуют пересмотра.
Сложившееся к настоящему времени положение дел не стимулирует эффективную деятельность государственных служащих, не дает им ясных
перспектив должного роста, не решает вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за
неисполнение решений.
Все это резко затрудняет деятельность органов власти и управления, отчасти делает их, с одной стороны, безвластными, с другой —
неуправляемыми со стороны общества, неподконтрольными ему, а действия их нередко нелегитимными, противоправными, а порой опасными
для настоящего и будущего России. Как отмечалось в Послании Президента РФ Федеральному собранию (1997 г.), «власть, не ограниченная
правом, опасна. Право, не обеспеченное властью, бессильно. Первое много раз подтверждалось нашей историей. Второе становится очевидным
сегодня». Однако, на наш взгляд, все более очевидно было и тгда, и сегодня не только второе, но и первое. То, что власть, не ограниченная
правом опасна, убедительно подтверждается далеко не только нашей историей, но и событиями сегодняшнего дня. Более того, все более
распространенной и очевидной является ситуация, когда становится опасной для законопослушных граждан и общества в целом даже власть,
ограниченная правом, но зачастую не считающаяся с ним, действующая по своему усмотрению, с позиций своих субъективных интересов. Не
случайно борьба с коррумпированностью власти, в том числе высоких должностных лиц, с откровенны ми и грубыми нарушениями законов
РФ, субъектов РФ, нормативных документов, элементарных прав и свобод граждан со стороны многих властных структур приобретает сейчас
характер одной из важнейших государственных задач.
Для решения этих и других проблем в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 24 ноября 2000 г. № Пр-2331 разработана
и утверждена 15 августа 2001 г. № Пр-1496 Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, в соответствии с
которой и разработана Программа ее реформирования на 2003-2005 гг. [13].
Программа реформирования государственной службы нацеливает на решение следующих проблем, имеющих исключительно важное значение
для повышения эффективности всей системы государственного управления:
— нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровне;
— неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;
— наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе;
— несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
— низкая эффективность деятельности государственных органов;
— слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных
государственных программ и проектов;
— низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;
— недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;
— сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;
— недостаточная ресурсная обеспеченность государственной службы.
Все эти проблемы тесно связаны между собой и не могут быть решены в отдельности. Реформирование государственной службы намечается
проводить в рамках концепции административной реформы и сбалансированного развития, и оно должно не состоять из одномоментных
кардинальных изменений существующей государственной службы, а проводиться последовательно и постепенно.
Для повышения эффективности государственной службы и государственного управления уже в ближайшие годы предстоит решить ряд задач:
— пересмотреть систему финансирования государственного аппарата в плане увеличения прямых денежных выплат за счет
сокращения доли
косвенных расходов (строительство и содержание зданий, транспортное, бытовое, иное обслуживание), не наращивая нынешние бюджетные
расходы;
—
ограничить рост численности государственного аппарата;
—
выработать единые для федерального и регионального уровней правила должностного роста государственных служащих, в том числе
механизма эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы;
—
создать нормативную основу и современную инфраструктуру подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных
служащих;
—
установить четкие основания, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных
служащих; ввести институт дисциплинарного разбирательства.
Целесообразно кодифицировать все акты, регулирующие вопросы государственной службы, и в перспективе принять кодекс государственной
службы.
Решение этих задач Правительством, Администрацией Президента РФ, органами государственной власти субъектов РФ позволит создать важные
предпосылки серьезного улучшения функционирования государственной службы и повышения эффективности всех ветвей государственной власти
[14].
Экономическая, политическая и социальная стабильность
общества — один из главных факторов, определяющих эффективность
государственного управления. Очевидно, что при отсутствии таковой государственным органам приходится затрачивать максимум усилий и
ресурсов (не считаясь с потерями) на погашение конфликтов и создание ситуации, при которой был бы возможен выбор оптимальных решений. В
широком смысле понятие стабильности означает сохранение государственной системой своих институтов и осуществление основных функций при
изменяющейся социальной среде. Стабильность, устойчивость политической и экономической систем, а также общественных отношений, — это
такое их состояние, когда происходящие изменения не ведут к нарушению нормативно-ценностной базы процессов жизнедеятельности людей, когда
любые отклонения и действия субъектов (политических, экономических и пр.) корректируются реализацией установленных, легитимных норм.
Неправомочные действия погашаются правомочными. Стабильность общества — состояние, при котором возникающие потребности и интересы со-
циальных субъектов артикулируются системой, и каналы артикуляции сами адаптируются к новым потребностям. Иными словами, — когда
государственная система управления, механизмы экономического и социального регулирования более или менее адекватно реагируют на
проявляющиеся запросы и ожидания граждан и способствуют их удовлетворению. В числе постоянно действующих факторов стабильности
экономические, работающие на поддержание достаточного уровня благосостояния народа; социально-оптимальное равновесие различных групп
интересов; идеологические и социально-психологические, ориентирующие поведение членов общества на ценности и нормы существующей системы.
Стабильность общества зависит от уровня институционализа-ции управляющих структур и легитимности органов государственной власти и
управления. Развитые государства отличаются от менее развитых, с нестабильными политическими системами, высоким уровнем
институционализации, комплексной легитимностью (правовой и общественной), широким участием граждан в управлении государственными и
общественными делами. Важнейшим политическим фактором стабильности выступает системное равновесие государственной власти и влияние на
управление политических партий [15].
Применительно к России как государству, переживающему переходный этап развития, стабильность может рассматриваться в двух аспектах: с
одной стороны (в динамике), как показатель эффективности управления процессом модернизации, а с другой (в статике) — в качестве
необходимого условия (фактора) для дальнейшего повышения эффективности. Тот факт, что в стране создана и существует новая политическая
система (как бы неоднозначно ни относились к ней различные политические и социальные силы), что вместо централизованной плановой
экономики в основном сформировалась рыночная экономическая система, базирующаяся главным образом на частной собственности на средства
производства, что государственный социализм заменен капитализмом («диким», «грабительским», «нецивилизованным» и пр.), что сложилась иная
классовая структура, антагонистический характер отношений между социальными группами, — все
это свидетельствует об определенном уровне
эффективности деятельности пришедших в августе 1991 г. к власти политических либерально-демократических сил, поддержанных на президент-
ских выборах 1996 г. 40 млн российских избирателей. В стране функционирует система государственного управления, опирающаяся на
конституционные нормы, правда, по-разному интерпретируемые правящими группировками. Значительная часть населения, особенно молодого и
среднего возраста, приспособилась к новым условиям жизни.
При оценке отмеченных и других исторических изменений многие адепты современного режима, равно как и его противники, впадают в
крайности: первые на все смотрят сквозь розовые очки, а вторые — через черные. Отвергая тот и другой подходы, судя о состоянии общества по
реальным результатам ельцинских реформ, трудно не заметить доминирующую в стране политическую и социальную нестабильность. Объективная
ее общепризнанная реальность — глубокий системный кризис. Государство и общество пребывают в кризисном состоянии многие годы, что
свидетельствует больше о неэффективности нынешней системы государственного управления, чем о ее эффективности. В свою очередь,
существующая нестабильность — та преграда, которая стоит на пути развития страны и успешного руководства обществом и государством.
Сложилась крайняя поляризация общества. В 1998 г. 32 млн человек (25% населения) имели денежный доход ниже прожиточного минимума, в 2004
г. — 31 млн чел. Разрыв доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населениярезко вырос: в 1992 г. превышение размеров доходов первой
группы над доходами второй составляло в 8 раз, в 2004 г. — 15 раз. В апреле 1998 г. 1,5% россиян владели 65% национального богатства [16]. Широкие
слои населения оказались в положении голодающих из-за систематической невыплаты заработной платы, пенсий, денежных пособий. По данным
Министерства труда и социального развития РФ, численность безработных составила к концу 1998 г. около 8,6 млн человек, или 11,8% экономически
активного населения. Хотя к началу 2004 г. она и сократилась до 6 млн чел., однако все еще весьма велика [17].
Общество постоянно сотрясают социальные конфликты, хотя и локального характера; сформировались конфликтогенные регионы: Северный
Кавказ, Кузбасс, Дальневосточное Приморье. Социологические опросы показывают, что главные узлы напряженности и конфликтов связаны с
различиями в доходах. Данное противоречие становится определяющим по отношению к другим, в том числе — между руководителями и
подчиненными и по политическим взглядам. Социальное расслоение идет и в аспекте углубления неравенства между региональными общностями.
Так, Москва и многие миллионы москвичей по существу превратились в особую привилегированную группу населения со значительно более
высоким уровнем материальной жизни. Средний уровень душевых доходов в Москве в четыре раза превышает общероссийский, а с учетом более
высокой стоимости жизни — в три раза. В особом положении находятся районы добычи нефти и газа, например, Тюменская область, Ямало-
Ненецкий и Ханты-Мансийский округа, где душевой доход (при учете более высоких цен) выше среднероссийского в 1,7 раза. Вместе с тем в
некоторых регионах (Марий Эл, Дагестан, Поволжье) доходы населения намного ниже, чем в среднем по России [18].
Многочисленные негативные проявления экономической составляющей системного кризиса на рубеже веков — обвальный спад производства, потеря
государством львиной доли собственности и превращение его в международного должника, обвал в 1998 г. финансовой системы — создали
сложнейшую экономическую ситуацию. Со всей остротой встала проблема модели проводимых в стране реформ по изменению социально-
экономических отношений. К 2000 г. проблема выбора политико-экономической стратегии для нашей страны остается той проблемой, которая разде-
ляет стоящие у власти и оппозиционные силы на противоположные лагери.