Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления

Подождите немного. Документ загружается.

управления, главным образом связанные с федеративной формой организации взаимодействия субъектов Федерации с Центром, с практическим

осуществлением конституционных норм федерализма в государственном управлении. Дискуссию питают реальные проблемы, с которыми

сталкиваются государственные органы в своей деятельности. И, кроме того, — те тенденции и противоречия, которые обозначились в таких

явлениях, как неуправляемость регионами и дезинтеграция. О неуправляемости, а точнее говоря, о факторах, препятствующих эффективному госу-

дарственному управлению, во весь голос заговорили представители Центра и губернаторы. О дезинтеграции пишут политики, не стоящие у власти,

многие аналитики, занимающиеся проблемами федерализма, и журналисты, сигнализирующие об опасности регионализма, «тихом разломе»

государства и т. п.

Каковы же причины проблем, вызывающих беспокойство широкой общественности и властей предержащих за положение в государстве? В

большинстве своем они сводятся участниками дискуссии к несовершенству нынешней федеративной формы организации системы государственной

власти и управления. Есть, правда, политические деятели, отвергающие вообще федерализм как форму организации нашего государства. Но их

мнение не встречает поддержку ни в законодательных, ни в исполнительных органах государства. Конституционно закрепленная федеративная

форма Российского государства и федерализм как принцип государственного управления в общем соответствуют социально-экономическим,

политическим и культурологическим особенностям страны, ее национальным традициям. Попытки противников федерализма аргументировать

свою точку зрения ссылками на государственное устройство царской России не убеждают; историю страны не повернуть вспять, как бы некоторые

консерваторы ни желали такое осуществить. Проблема заключается не в разрушении федерализма, а в достройке нынешней модели, в приведении

федеративной организации государственной власти и управления в соответствие с современным переходным состоянием общества, его

политической и экономической систем, складывающейся новой социальной структурой.

Обозначим главные узлы российского федерализма, порождающие антисистемные тенденции и факторы, стимулирующие явления

неуправляемости регионами и местными сообществами.

Первое. Противоречивость принципов федеративного устройства Российского государства, заложенных в Конституции РФ.

Они выше отмечались. Это: а) противоречивое сочетание принципов формирования субъектов Федерации — национально-государственного и

административно-территориального; б) провозглашение принципов целостности государства и в то же время права народов на самоопределение

(отсутствие запрета на выход из состава Федерации); в) признание формального равенства субъектов Федерации и вместе с тем заложенное в

Конституции неравенство их во взаимоотношениях с Центром и между собою по объему прав, иначе говоря, «асимметричность» Федерации;

г) сочетание конституционного принципа формирования федеративного государства с практикой договорного разграничения предметов ведения и

полномочий между Федеративным центром и субъектами РФ.

Указанные противоречия в своей основе объективно обусловлены многонациональным составом общества, предшествующим историческим

опытом федеративного строительства (главным образом советским) и приверженностью к нему большинства населения национальных регионов;

международными принципами взаимотношений наций внутри государств; существующими в стране существенными различиями в уровнях социально-

экономического развития регионов. Если говорить о субъективных причинах противоречий, то они проявляются в выборе политическим

руководством вариантов и механизмов реализации конституционного принципа строительства федерализма и распределения объектов

управления и властных полномочий. В частности — договорного варианта, который, при отсутствии правового регламентирования, таил в себе

элементы субъективизма.

Второе. Не только формальное, но и фактическое неравенство субъектов Федерации, выражающееся в существенных различиях геополитической

роли, которую играют они в Федерации, а также научно-технического, демографического и культурного потенциалов, с чем связаны диспропорции

уровней реализации общенациональных стандартов социальных благ. Стоит ли, скажем, доказывать наличие многократного превосходства

финансово-экономического и научно-технического потенциала Москвы или Санкт-Петербурга над другими субъектами РФ? В двух столицах

России сосредоточены львиная доля финансового капитала и основная часть научно-производственных и научно-исследовательских центров

страны. Здесь основной информационный ресурс. Политическая атмосфера в стране в значительной мере определяется той атмосферой, которая

складывается в Москве и Санкт-Петербурге. С таким неравенством многие регионы, располагающие значительным экономическим потенциалом и

играющие возрастающую роль в государстве, не согласны и стремятся противостоять доминирующему влиянию городов-гигантов. Даже в по-

литическом плане, например, практикуется организация региональных избирательных блоков при проведении выборов в Государственную Думу.

Существует и другая проблема: несоответствие новым геополитическим и экономически реалиям социально-экономического развития

некоторых административно-территориальных делений. Так, северные районы и Приморье в настоящее время играют важную роль в обеспечении

стратегических интересов страны, а их геополитическое положение «окраин» страны закрывает путь к развитию в условиях перехода к рыночной

экономике. Возникшее противоречие толкает эти районы к обособлению от других регионов.

Фактическое неравенство во многом закрепляется договорной практикой разграничения объектов управления и полномочий между Центром и

субъектами Федерации. Восприятие лидерами субъектов РФ выдвинутого политическим руководством России в период борьбы против союзного

государства лозунга «берите столько суверенитета, сколько можете переварить» стимулировало стремление (особенно лидеров национальных

образований) расширить сферу своего влияния и круг полномочий без учета интересов государства и соседних регионов. А вновь приобретенное не

каждому хочется отдавать. Отсюда соответствующая политическая позиция — источник противоречий в федеративных отношениях. Не желая

обострять их, а, напротив, стремясь законсервировать (хотя бы временно), Центр при заключении договора с тем или иным регионом

ориентировался прежде всего на уже используемые данным субъектом РФ объем полномочий и масштабы управляемого им объекта. Кроме того,

на принимаемое согласованное решение могут оказывать влияние социально-политическая и экономическая роль субъекта в обеспечении стратеги-

ческих интересов государства; политическая позиция лидера субъекта РФ, его близость к высшему руководству государства; политическая

конъюнктура и т.д. В печати высказывалось мне ние, что провозглашаемые Центром правила взаимоотношения с регионами имеют двойной

стандарт: «для бедных и слабых субъектов Федерации они обязательны, а для богатых и национально ориентированных они не действуют».

Подведение юридической основы под договорную практику разграничения сфер общественных отношений, регулируемых федеральными органами

государственной власти и органами субъектов Федерации, и властных полномочий поставит заслон отмеченным негативным явлениям. Такой

основой являются Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий

между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», а также

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных

органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с внесенными в него в 2000-2003 гг. изменениями [5].

Законы устанавливают принципы: конституционности, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, равноправия

субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и инте ресов субъектов РФ, согласования

интересов Российской Федерации и субъектов РФ, добровольности заключения договоров и соглашений, обеспеченности ресурсами, гласности

заключения договоров и соглашений. Так, согласно принципу конституционности, любые нормативные акты Российской Федерации и субъектов РФ,

включая договора и соглашения, не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской

Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Принцип равноправия субъектов РФ фиксирует необходимость

соблюдения этой важнейшей нормы во взаимоотношениях их с органами государственной власти России при разграничении предметов ведения и

полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров и соглашений. Законами устанавливаются формы реализации полномочий по

предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и субъектов Федерации; определен порядок заключения договоров и

соглашений. Важно подчеркнуть п. 2, ст. 32 Федерального закона от 24 июня 1999 г. №119-ФЗ: «Договоры и соглашения, действующие на

территории Российской Федерации до вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат приведению в соответствие с настоящим

Федеральным законом в течение трех лет со дня его вступления в силу». Субъектам Федерации предлагается привести в соответствие с данным

законом «свои законы» и иные правовые акты в течение двенадцати месяцев со дня вступления его в силу. Теоретически значение принятых

Федеральных законов для дальнейшего совершенствования федерализма как формы устройства государственной власти и управления в стране

очевидно. Подтвердить его должна практика. В законах сформулированы требования, реализация которых позволит существенно снизить

влияние на федеративную организацию системы государственного управления противоречия, связанного с фактическим неравенством между

субъектами РФ в их взаимоотношениях с Федеральным центром.

Третье. Конструкция государственной власти и управления, формы реализации в ней принципа федерализма. Мы уже отмечали отсутствие в

России реальной единой системы государственной власти и управления. Несмотря на то, что в Конституции провозглашается единая система

исполнительной власти, образуемая федеральными органами власти и органами субъектов Федерации в пределах ведения и полномочий

Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерального центра и субъектов РФ, фактическое строительство ее не завершено. Этот

вывод подтверждается многочисленными высказываниями в печати руководящих лиц различных уровней государственной иерархии — лидера

парламента, глав Правительства, губернаторов и других ответственных чиновников.

Так, бывший в то время Председателем Правительства России Е.М. Примаков, выступая в Совете Федерации в декабре 1998 г., подчеркнул важность

вопроса об укреплении федерализма. Он предложил восстановить вертикаль власти: местное самоуправление — администрация субъектов

Федерации — Федеральный центр. Восстановление властной вертикали, по мнению Е.М. Примакова, является условием сохранения и укрепления

целостности государства. Процесс создания вертикали власти оратор связал с развитием экономических взаимоотношений между субъектами

Федерации. Такие взаимоотношения (рыночные и сотрудни чества) будут способствовать преодолению фрагментарности России, превращению ее в

реальное социально-экономическое (а не только правовое) государственное образование.

Председатель Правительства РФ С.В. Степашин (ныне также бывший) в своем выступлении на экономическом форуме в Санкт-Петербурге (июнь

1999 г.) подчеркнул необходимость оптимизировать отношения федеральной и региональной власти: «Для эффективного регионального развития

России особенно важно единство всех ветвей власти как на федеральном, так и на региональном уровне». «История учит — тесная взаимосвязь

политического федерализма с экономическим — основа сильного демократически и экономически развитого государства. В конечном счете

объединению территорий способствует здравый экономический расчет, единство интересов, делегирование определенных экономических и

политических функций на уровне... централизующей власти, при сохранении значительных экономических полномочий и свобод регионов...» [6]

Председатель Совета Федерации Е.С. Строев, выступая на том же форуме, назвал среди приоритетов политики правительства «укрепление системы

власти в стране», а также «ответственность власти перед обществом, ее подконтрольность» [7].

Опытный губернатор Ярославской области А.И. Лисицын пишет о слабости, даже «аморфности» власти. «Сегодня власть фактически имеет два

разрыва. Первый — на уровне «губернатор — местное самоуправление». Губернатор может местному самоуправлению «только что-то

рекомендовать». Местное самоуправление имеет право не выполнять решения губернатора. Второй разрыв на уровне «губернатор — Президент».

Избранный губернатор менее зависим от президента и правительства. Большая степень свободы: но она не работает на благо устройства всей верти-

кали государственной власти. Каждый руководитель пытается проводить свою политику в регионе — в области экономики, в политической,

социальной сферах. Каждый регион стал устанавливать модель своих экономических отношений. «Отсутствует единая политика в экономике» [8].

Известный ученый-юрист, начальник правового управления Аппарата Государственной Думы В.Б. Исаков отмечает, что Конституция РФ

ликвидировала советскую систему, базировавшуюся на принципе «демократического централизма»: подчиненности меньшинства большинству,

обязательности решений вышестоящих органов для нижестоящих; упразднила понятия «вышестоящий», «нижестоящий». Принцип

демократического централизма заменен принципом разделения властей. Теперь каждый уровень власти имеет свою компетенцию и должен

действовать в ее рамках, уважая права других субъектов. «Теоретически это более совершенная система». Очевидно, однако, что новая система

взаимодействия федеральных структур, субъектов Федерации и местного самоуправления «находится в стадии становления, сопровождаемого

массой болезненных коллизий» между ними. Пока «реформаторам» не удалось создать оптимальную модель государственной власти, которая

соответствовала бы нынешнему состоянию общества. Старая вертикаль государственного управления разрушена, принципы новой системы не

отработаны, муниципальные органы чувствуют себя вообще вне государства. Отсюда — постоянные трения между органами власти различного уров-

ня, всеобщая безответственность, бесконтрольность в распоряжении собственностью и расходовании бюджетных средств, реальная угроза нового

распада страны — уже Российской Федерации [9].

Наконец, как бы обобщая дискуссию, развернувшуюся в обществе, президент России Б. Н. Ельцин на встрече с руководителями

законодательных органов субъектов Федерации в июне 1999 г. высказал требование о необходимости сочетания широких прав субъектов РФ с

соблюдением конституционных принципов и законов Федерации. Иначе говоря, обозначил проблему самостоятельности субъектов РФ и единства

государственной власти. Президент поставил вопрос о ликвидации противоречий в законодательных актах региональных субъектов с законами

Федерации. Глава государства считает целесообразным ввести порядок, при котором Центр будет иметь право запрещать применение

противоконституционных региональных законодательных актов и даже распускать законодательные собрания, принимающие подобные акты, и

снимать с должностей глав администраций с последующим назначением новых выборов тех и других. Предложение президента было воспринято

неоднозначно: некоторые руководители законодательных собраний высказали опасение, что предлагаемый порядок может быть использован для

«сведения счетов» с неугодными для Центра. Подобные сомнения говорят о политической культуре российских властей всех уровней, к со-

жалению, не привыкших «играть по правилам», установленным законом. А с другой стороны, о существовании реального противоречия между

широкими правами регионов и необходимостью обеспечения единой государственной власти, ее вертикали. Только точно отработанный во всех

отношениях законодательный механизм может блокировать проявления волюнтаризма во взаимоотношениях федеральных и региональных властей,

уничтожить почву для возможных взаимных подозрений и недоверия.

Решению задачи укрепления единства государственной власти во многом способствует Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (с

последовавшими в 2000-2003 гг. вносившимися в него 6 раз изменениями) «Об общих принципах организации законодательных (представительных)

и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В законе, в частности, утверждается принцип единства

системы государственной власти субъектов РФ; устанавливается, что законодательные (представительные) и исполнительные органы государ-

ственной власти субъектов РФ в соответствии с принципом разделения власти осуществляют свои полномочия самостоятельно. Вместе с тем они

взаимодействуют в установленных настоящим законом и законом субъектов РФ формах «в целях эффективного управления процессами

экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах его населения» (ст. 23). Закон определяет обязательный

характер исполнения законодательных и иных актов, принятых субъектом РФ в пределах его полномочий, всеми органами государственной власти

и государственных учреждений, органами местного самоуправления, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами, а также

предусматривает ответственность за невыполнение или нарушение указанных актов.

Закон предоставляет право Президенту РФ «приостановить действие акта высшего органа должностного лица субъекта Российской

Федерации... а также акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Конституции

Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и

гражданина до решения вопроса соответствующим судом» (ст. 29.1).

Особенно много по реализации федеральных законов, направленных на совершенствование разграничения предметов ведения и полномочий

между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, по совершенствованию и развитию

российского федерализма сделано в 2000—2003 гг. под руководством и по инициативе Президента РФ В.В. Путина.и аппаратами Полномочных

представителей Президента РФ в семи федеральных округах. Как отмечается в Послании 2003 г. Президента РФ В.В. Путина Федеральному

собранию РФ [10], стране в последние годы удалось преодолеть абсолютно неприемлемую ситуацию, при которой отдельные российские территории

по сути дела находились вне пределов федеральной юрисдикции. Верховенство Российской Конституции и федеральных законов - как и

обязанность платить налоги в общефедеральную казну - стали сегодня нормой жизни для всех регионов Российской Федерации.

Следует, однако, иметь в виду, что противоречивость принципов формирования Российской Федерации, ее «асимметричность», фактическое

неравноправие субъектов РФ, недостроенность единой общегосударственной системы власти и управления обусловливают два противоположных

типа поведения правящих субъектов регионального и федерального уровней власти.

Один тип поведения тяготеет к авторитарному унитаризму, к старым административно-командным методам управления регионами из

Федерального центра, местными сообществами — из региональных центров. Главным источником общественных изменений выступает

исполнительная власть. 80 субъектов Федерации «посажены Центром на бюджетно-дотационную иглу». Лидеры депрессивных регионов стремятся

получить наибольшую помощь от Центра, приспосабливаясь к его «правилам игры», ориентируясь зачастую на корпоративные интересы

высокопоставленного чиновничества. Самостоятельность руководства субъекта РФ по отношению к Федеральному центру формальная, факти-

чески же она минимальная. Та же модель взаимоотношений между субъектом Федерации и местным самоуправлением. В отдельных республиках

главы муниципальных образований назначаются республиканским руководством и полностью ему подчинены.

Другой — противоположный тип политического поведения субъектов федеральных и региональных властей радикалъно-либеральный. Это —

максимальное сужение объема полномочий и ответственности государства (Федерального центра) за управление регионами и, наоборот,

безграничное расширение самостоятельности субъектов Федерации вплоть до превращения их в государства в государстве, а Федерального центра

— в «ночного сторожа», охраняющего безопасность регионов, или подобие общероссийского министерства по чрезвычайным ситуациям, которое

может вмешиваться в дела субъектов РФ только тогда, когда его позовут на помощь в моменты кризисных ситуаций. Центр долгое время

заигрывал с отдельными наиболее сильными в экономическом отношении субъектами РФ, одаривал особыми льготами отдельные республики,

постоянно демонстрировал свое стремление расширять их самостоятельность в управлении и независимость, закрывал глаза на явные несоответствия

республиканских конституций Основному Закону Российского государства.

Ни один, ни другой тип политического поведения руководящих субъектов Федерации и региональных общностей не могут препятствовать

развитию опасной для Российского государства тенденции — его дезинтеграции. Реальность данной тенденции настолько очевидна, что не требует

специальной аргументации. «Черной дырой» в организме Российской Федерации называют мятежную Чеченскую Республику. Мы уже отмечали

особое политическое и социально-экономическое положение Москвы. Конституция Татарстана и Договор его с Федеральным центром определяли

статус этой Республики в правовом отношении как самостоятельного государства. Де-юре независимыми являются Республики Башкортостан и

Саха (Якутия). Саха получила право на добычу 98% российских алмазов и их продажу. Идея о государственном обособлении получила отражение в

массовом сознании, в особенности у так называемых титульных народов. Так, из числа опрошенных коренных национальностей Башкортостана,

Саха, Бурятии от четверти до половины согласились с мнением, что «Россия — это территория Российской Федерации, за исключением бывших

автономных республик» [11].

Некоторые политики, теоретики и политические журналисты интерпретируют тенденцию дезинтеграции в драматическом плане. Предвещают

неминуемый развал России, подобный тому, какой произошел с Советским Союзом. Не разделяя такого пессимистического прогноза, мы не

можем не отметить, что проявления дезинтеграции порождаются в основном теми реальными противоречиями и проблемами государственной

власти и управления, о которых шла речь выше. Тенденция «тихого раскола», «ползучего регионализма» и вспышки стихийного сепаратизма —

следствие глубокого экономического кризиса и кризиса доверия к Федеративному центру, убедительное подтверждение того, что в государстве пока

не выстроена эффективно действующая система власти и управления, опирающаяся на общепризнанные ценностные приоритеты. Отсюда —

возможность взаимоисключающих правил политического поведения управляющих субъектов на различных уровнях.

Встречаются рассуждения, что дезинтеграция (регионализм и сепаратизм) во многом порождается историко-культурными факторами: реакцией

на длительное подавление властями этнонаци-ональных культурных традиций, языка, ассимиляторскую национальную политику, на былой

социалистический интернационализм, на неадекватное административное деление территорий национальных образований в советский период и

пр. Влияние названных факторов, конечно, имеет место. Оно проявлялось и раньше, до нынешних российских преобразований, однако не выливалось

в опасные для существования России процессы и конфликты регионов с Центром.

Анализ объективных и субъективных факторов, стимулирующих тенденцию дезинтеграции и блокирующих ее, показывает, что потенциал

единства Российской Федерации намного превосходит факторы мотивации обособления субъектов Федерации. Противоположностью

дезинтеграционных процессов выступают большинство факторов интеграции. Так, в комплексе историко-культурных факторов более весомы и

социально значимы традиции многовекового совместного проживания российских народов, то единое социокультурное пространство, которое

исторически сложилось. Россия, хотя и полинациональное государство, но образующие ее этносы характеризуются большим единообразием,

нежели разнообразием. Цивилизационный «разлом» российского общества, о котором пишут западные социологи, в действительности не является

таковым. Атеизм части населения, внутрикон-фессиональные и межконфессиональные различия культурно-исторических ценностей (православно-

христианских, исламских и других) не разделяют Россию на противоположные социокультурные общности. Нерусские народы за столетия

подверглись глубокому и всестороннему воздействию русской культуры. Например, русским языком владеет подавляющее большинство нерусского

населения.

Несмотря на отдельные разрывы в экономическом пространству России, его единство в основном сохранилось. Рыночные отношения

усиливают интегрирующую роль экономических взаимосвязей субъектов РФ, ибо единый национальный рынок — основное условие выхода каждого

из субъектов и всей страны из глубокой ямы экономического кризиса и возможности стать кон курентом с международными экономическими

агентами. На примере катастрофических последствий развала бывшего единого экономического пространства Союза каждому здравомыслящему на-

циональному и региональному лидеру, промышленнику и любому рядовому гражданину понятно преимущество строительства общероссийской

экономики, а не обособленных экономических «анклавов».

Интеграционные процессы в экономике проявляются в формировании территориальных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов

РФ. В настоящее время функционируют такие межрегиональные ассоциации, как «Сибирское соглашение», «Большая Волга», «Северный

Кавказ», «Черноземье» и др. Этот процесс имеет и правовую основу — прежде всего Федеральный закон «Об общих принципах организации и

деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», который играет весьма важную роль в деле межрегио-

нальной экономической интеграции.

Как поиск путей к межрегиональной интеграции следует рассматривать обсуждаемое в политических и административных кругах мнение о

возможности укрупнения субъектов Федерации, причем, конечно же, на базе развития экономических, социокультурных и политических

взаимосвязей регионов.

Процесс укрупнения субъектов РФ практически уже начался, есть уже и первый опыт. По инициативе Пермской области и Коми-Пермяцкого

автономного округа, в которых был проведен референдум об объединении этих субъектов РФ, Государственной Думой РФ 19 марта 2004 г. был

принят Закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской

области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Процесс создания в результате этого объединения Пермского края довольно непростой, требует

значительных затрат труда и времени. Поэтому, согласно данному Федеральному конституционному закону, новый единый субъект Федерации —

Пермский край — должен быть образован к 2005 г., но переходный период закончится только в 2009 г.

К референдумам об объединении готовятся в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском округе, где оба губернатора выступили за слияние.

Ведется работа по объединению Тюменской области и Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов, по слиянию Красноярского края,

Эвенкии и Таймыра. За «единую Камчатку» выступил губернатор Корякского АО. Идею объединения Свердловской, Челябинской и Курганской

областей озвучил свердловский губернатор Э.Э. Россель. Губернатор Ярославской области А.И. Лисицын заявил о готовности «взять на буксир»

менее благополучную Костромскую область, губернатор Санкт-Петербурга В.И. Матвиенко допускает возможность его объединения с

Ленинградской областью.

В прессе высказываются предположения о том, что уже в начале второго десятилетия XXI в. в России численность субъектов РФ сократится с 89

до 60-65 или даже до 28 [12].

При этом, однако, следует иметь в виду, что в соответствии с Конституцией РФ процесс объединения субъектов возможен только по инициативе

«снизу», при взаимном согласии сторон, принятии соответствующих решений органами их исполнительной и законодательной власти, при

согласии населения субъектов, выявленном в результате проведенных в них референдумов. Лишь после положительного решения всех этих

процедур Государственная Дума РФ может принять к рассмотрению проект Федерального конституционного закона об образовании нового

субъекта РФ. Но на этом пути в каждом субъекте РФ, готовом вступить в процесс укрупнения, предстоит провести огромную организаци онную и

разъяснительную работу, предусмотреть решение многих весьма существенных «бытовых» вопросов, разрешение имеющихся и возникающих

противоречий, в том числе политических и экономических, использовать весь имеющийся потенциал.

Потенциал российской интеграции — в специфическом этнодемографическом факторе. На самоопределение вплоть до отделения от России могут

претендовать так называемые титульные нации республик, составляющие 5% населения страны. С точки зрения политико-географических условий

отделения могут добиваться только республики — субъекты РФ, расположенные в Северо-Кавказском регионе, и Тува. В совокупности в них

проживает 2,5% населения России. Этого слишком мало, чтобы породить угрозу распада государства [13].

Наконец, немаловажное значение для общественной мотивации интеграции общества и государства имеет фактор геополитической

безопасности. Катастрофа, постигшая Югославию, разделенную агрессивным национализмом на враждующие государства, — наглядный урок для тех

сил, которые стремятся к абсолютному национально-государственному суверенитету своих республик.

Наличие объективных факторов интеграции государства, сохранения его единства, однако, не должно успокаивать ответственных политиков.

Объективные факторы «работают» через субъективные. Они должны быть реализованы в эффективной политике, в системе организационных

структурных и функциональных взаимосвязей, в единстве государственной власти и управления. Региональная и национальная политика — стержень

долгосрочной государственной программы укрепления единства Российского государства и его управляемости. Продуманная и взвешенная

региональная политика способствует формированию экономического федерализма и созданию условий для постепенного преодоления

существенных различий в уровнях развития регионов и благосостояния населения. А наличие фундаментальных системообразующих законов о

собственности, о правах граждан, о денежном обращении, о механизмах, закрепляющих права регионов в системе экономических отношений

страны, будет базой для единой системы управления не только экономикой, но также всеми другими общественными процессами.

В национальной политике государство стремится реализовать принципы, обеспечивающие объективно и субъективно необходимое сочетание

единства государства, целостность системы власти и управления и самостоятельность республик в управлении своими внутренними делами, в

обеспечении удовлетворения национальных потребностей и интересов. Федерация должна неуклонно проводить в жизнь принцип равноправия

граждан вне зависимости от их национальности, исключения дискриминации как национальной, так и расовой и религиозной. В России ни

одна этническая группа не может обладать исключительным правом на контроль над территорией, институтами власти и ресурсами. В

соответствии с международным правом наций на самоопределение национальная политика ориентирована на обеспечение права всех этнических

групп представлять и отстаивать свои интересы власти без посягательств на территориальную целостность страны.

В Российской Федерации осуществляется принцип национальной самоорганизации, позволяющий представителям различных национальностей

самостоятельно определять и реализовывать свои социально-культурные цели, защищать свои права и свободы, создавать свои ассоциации,

общества и другие институты гражданского общества.

Для современного государственного строительства России все более характерным становится учет того, что самоорганизация этнических

общностей, не имеющих своих национально-территориальных образований на территории Российской Федерации или проживающих за пределами

таких образований, возможна в форме национально-культурных автономий. Использование национально-культурной автономии в сочетании с

механизмами местного самоуправления позволит ввести в современную жизнь традиционные формы самоорганизации (казачье, земское, горское и

другое самоуправление).

Сохранение и укрепление федеративного государства напрямую зависит от национального самочувствия русских. Это не означает курса на

создание «Русского государства» или «Русской республики» в составе Российской Федерации. В России русские составляют абсолютное

большинство населения, им не грозит ассимиляция, забвение родного языка, утрата национальной самобытности.

Однако в числе актуальных задач национальной политики обеспечение для русских:

— национального паритета с другими национальностями на территории всех субъектов Федерации, в том числе и равенства в

использовании родного языка в официальных отношениях, общественной и культурной жизни;

— реализации права на этнокультурную самоорганизацию путем создания регионально-культурных ассоциаций, землячеств на территориях,

где русские находятся в меньшинстве;

— осуществления государственной поддержки программ воз

рождения регионального многообразия русской национальной культуры, в том числе

культуры русских переселенцев.

Необходимо также принятие законов и разработка государственных программ, направленных на сохранение и развитие культур

национальных меньшинств и малочисленных народов России, особенно в регионах Европейского Севера, Сибири и Дальнего Востока, Северного

Кавказа.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что в России предстоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное устройство государства,

которое обеспечило бы эффективную управляемость общества, действительную прочность и незыблемость единства и территориальной

целостности страны.

Наиболее сложная, поистине стержневая проблема федерализма как формы государственного устройства и принципа государственного

управления — это проблема соединения в одну, общую систему сильной федеральной власти и эффективного государственного управления и

самостоятельности в принятии государственных решений в пределах своих полномочий субъектами Федерации. Иными словами, это проблема

оптимального сочетания федерализма как демократической децентрализации государственной власти и ее централизации.

Специфика решения данной проблемы в России, на наш взгляд, заключается в том, что стабильность и эффективность федерализма здесь может

быть обеспечена при условии сильной центральной власти, при наличии единой вертикали власти и управления на демократической основе. Ранее

мы отмечали, что централизм на демократической основе для России можно считать одним из принципов государственного управления.

Какие аргументы говорят в пользу сформулированного тезиса о специфике российского федерализма?

Первое. Наличие самого большого в мире социально-политического пространства, а также «иссеченность» общества многочисленными линиями

существенных различий: региональных, этнонациональных, классовых, политических, наконец, религиозных. Такого рода плюрализм общества

объективно предполагает федеративное устройство государства при одновременном сохранении и углублении его единства, общности политического

и правового пространства, т.е. единства государственной власти.Сильная и централизованная, формируемая и функционирующая на

демократических основах и неукоснительно исполняемых правовых законах власть — первейшее условие существования нашего государства как

политического объединения многомиллионного многонационального народа, условие эффективного управления страной.

Второе. Любая модель демократических преобразований не исключает реальную возможность авторитаризма или превращения демократии в

охлократию (господство «толпы» — от греч. ОсЫоз — толпа, чернь и ЬгаЪое — власть), либо в инструмент господства националистических и

региональных олигархий, если государство не защищено единым для всех его частей законом, гарантирующим реализацию основных принципов

государственного строя единой системы управления. Не случайно в развитых странах со «старой» и «новой» демократией, в том числе в феде-

ративных, стабильность государства обеспечивается наличием единого стержня государственной власти: президентской (США), парламентской

(Великобритания), президентско-парламентской (Франция).

Третье. Федерализм в нынешнем его состоянии, как отмечалось, не исключает националистических и сепаратистских поползновений

отдельных республик и регионов. Нынешняя переходная историческая ситуация объективно требует органически соединять федерализм с сильной

централизующей властью (с элементами унитаризма). Централизованная власть в действительном федеративном государстве выступает выражением

и воплощением общей воли большинства населения страны. Сочетание вертикальной и горизонтальной (территориальной) структур го-

сударственной власти и управления только и может обеспечить подлинный демократический федерализм.

Четвертое. Федерализм, сочетающийся с сильной централизованной властью, предохранит Россию от тенденции к конфедеративизму,

возобладание которой означало бы распад Российского государства.

ЛИТЕРАТУРА

1. Юридическая энциклопедия. — М., 1997. С. 461.

2. Токвилъ А. Демократия в Америке. - М., 1992. С. 102-

103.

3. Полис. 1998. № 1. С. 161.

3. См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию

«Общими силами к подъему России (О положении в стране и

основных направлениях политики Россий ской Федерации)» -

М., 1998. С. 60.

4. Парламентская газета. 1999. 30 июня; Собрание законода

тельства Российской Федерации. 1999. М 42. Ст. 5005; 2000. №

31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. М 50. Ст. 4930; Рос

сийская газета. 2003. 8 июля.

4. Парламентская газета. 1999. 22 июня.

5. Там же.

6. Парламентская газета. 1999. 21 апреля.

7. Парламентская газета. 1999. 2 июня.

10. См.: На юбилейной сессии Конгресса. Вступительное слово

Президента России В.В. Путина // Местное самоуправление. 2003

№ 22. С. 5.

11. См.: Хенкин С. Сепаратизм в России — позади или впере

ди // Рго е! сопЪга. Весна. 1997. С. 11.

12. Российская газета. 2004. 16 апреля; 21 апреля, 27 апре

ля, 1 октября; Аргументы и факты. 2004. № 15 С 4- № 23 С

2, 4. . , - . .

1 3 . Бразаускас А. Слагаемые государственного единства // Рго

е^ соп^га. Весна. 1997. С. 32.

Глава 13

ВЗА И М ОД Е Й С Т В И Е ГО С У Д А Р СТ В Е ННОГ О

УПР А В ЛЕ Н И Я С М Е С Т Н Ы М

САМОУПРАВЛЕНИЕМ

Сфера действия системы управления в государстве не ограничивается региональным уровнем. Она завершается местным уровнем, где управление

преобразуется в самоуправление локальных территориальных сообществ. Без преувеличения можно сказать, что от его организации местного

самоуправления и эффективности его деятельности зависит действенность государственного управления страной, поскольку российское общество

слагается из сотен тысяч местных сообществ. Ключевая проблема заключается в том, каков механизм взаимодействия государственного уп-

равления с местным самоуправлением и обеспечивает ли он единство системы управления государственной и общественной жизнью страны.

Рассмотрению ее и посвящается заключительная глава данного издания.

1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ —ДЕМОКРАТИЧЕСКАЯ ОСНОВА УПРАВЛЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕ

Российский и зарубежный опыт показывают, что деятельность системы государственной власти и управления может быть эф фективной лишь при

условии, что она основывается на жизнеспособной структуре местного самоуправления. Ведь почти все государственные решения, касающиеся

интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы, реализуются в жизне деятельности местных сообществ. Люди ощущают

результаты государственной политики и оценивают ее прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд и интересов, через

состояние продовольственного рынка, жилищных условий, общественного порядка в городах и сельских поселениях, через способность

образовательных учреждений и органов здравоохранения удовлетворять потребности человека в приобретении соответствующего образования и

сохранении здоровья и т.д. Именно на местном уровне формируются основы понимания людьми собственной ответственности за свою судьбу, за

судьбу близких, да и за положение в стране. Это учитывалось в опыте российского государственного управления прошлого века (создания земства),

а также в деятельности местных Советов СССР. Однако жесткая политическая регламентация деятельности местных Советов не позволяла им в

полной мере выполнять декларируемые конституционные установки. Понятие «местное самоуправление» в советской Конституции 1976 г.

отсутствовало. Оно поглощалось понятием «Местные органы государственной власти и управления», включавшим «Советы народных депутатов» в

краях, областях, автономных областях и округах, городах, районах, поселках, сельских населенных пунктах. Принятием Закона СССР (апрель 1990

г.) «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в Конституцию было включено понятие «местное самоуправление».

Более детально данные вопросы рассматриваются нами в учебном пособии: Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. - Ростов н/Д: Феникс, 2001;

изд. 2-е, 2003; Игнатов В.Г., Становление местного самоуправления в современной России. — Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004; Игнатов В.Г., Бутов В.Н. Местное

самоуправление в России и его реформирование: история и современность. — Ростов н/ Д: Изд-во СКАГС, 2004.

Это, однако, не изменило политическую природу местных Советов как органов государственной власти и управления. Правда, в Конституции СССР

(в редакции 26 декабря 1990 г.) было записано: «В системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать

в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы

непосредственной демократии». Деятельность местных Советов осуществлялась на основе принципа «демократического централизма»,

включавшего выборность органов государственной власти, «обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих».

Самостоятельность местных Советов сводилась к минимуму не только потому, что они должны были строго исполнять все предписания

вышестоящих Советов, которые могли к тому же отменить любое решение местных органов, аргументируя их нецелесообразностью или

незаконностью. Реальное положение местных Советов было таково, что они полностью зависели от материальных и финансовых ресурсов,

выделяемых вышестоящими инстанциями, а также от ресурсной поддержки действующих на территориях, подведомственных конкретным

Советам, государственных предприятий и колхозов. Так называемые градообразующие предприятия и колхозы, села или объединения сел

доминировали в хозяйственной и социальной жизни местных сообществ, а руководство этими предприятиями было фактической корпоративной

властью, прикрываемой формальной государственной властью местных Советов. К сожалению, противоречие между формальной

самостоятельностью органов местного самоуправления, провозглашенной Конституцией РФ, и материально-финансовой зависимостью этих

органов от государственной поддержки субъектов Федерации проявляется и в современных условиях. Оно приобретет разрушительный для

демократии характер, если органы местного самоуправления окажутся еще и в зависимости от денежного мешка местного капитала.

В России формируется система местного самоуправления на основе «Европейской хартии о местном самоуправлении» в соответствии с

Конституцией РФ и Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации». Как записано в Законе, «местное самоуправление, как выражение власти народа, составляет одну из основ

конституционного строя Российской Федерации» и является признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ самостоятельной и под свою

ответственность деятельностью населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения,

исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (ст. 2). Названы важнейшие вопросы местного самоуправления:

управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление мес тных налогов и сборов,

охрана общественного порядка. Данный перечень вопросов может быть дополнен федеральными и региональными законами.

В соответствии с Законом местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях и на других территориях. При этом на

территории сельского района, например, мес тное самоуправление может быть представлено тремя видами территориальных образований: село,

сельский округ, (волость, сельсовет), сам район (уезд). Территории же муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами

субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Муниципальное образование представляет собою городское, сельское поселение,

несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Законом, в пределах

которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного

самоуправления. Причем муниципальная собственность признается экономической основой самостоятельности местного самоуправления.

По состоянию на начало 2001 г. в стране зарегистрировано 12 215 муниципальных образований, из них 625 городов, 516 поселков, 153 городских

района и округа, 1404 района, 9314 сельских округов, 203 сельских населенных пункта.

В ряде субъектов РФ в конце 90-х гг. не было муниципальных образований. Например, в республиках Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Коми,

Саха (Якутия), в Тульской области.

Федеральный закон определяет структуру органов местного самоуправления. К ним относятся: выборные представительные органы, состоящие из

депутатов, избираемых населением; исполнительные органы — глава муниципального образования, также избираемый населением (назначение

должностных лиц самоуправления Законом запрещено); иные коллективные органы местного самоуправления и институты прямого волеизъявления

граждан (местный референдум, муниципальные выборы, собрания граждан и др.).

Отправляясь от «Европейской хартии», российский закон определяет местное самоуправление несколько иначе. А именно: в определении

опущено положение о праве и способности самоуправления «регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею,

действуя в рамках закона» и в интересах местного населения. Следовательно, «Европейская хартия» в сферу деятельности местного