Ялбулганов А.А. (ред.). История финансового права России: Сборник статей

Подождите немного. Документ загружается.

всякое внеплановое перераспределение средств, в том числе коммерческое

кредитование – отпуск товаров в долг, выдачу авансов и т.д.»

Вместе с тем, учитывая специфику предмета правового исследования

настоящей работы, важно отметить, что советская наука финансового права не

уделяла особого внимания мерам денежно-кредитной и валютной

политики экономического, а не административного характера.

Представляется, что связано это было, в частности, с официальной позицией

науки советского периода, заключавшейся в следующем постулате: «В

советском хозяйстве денежное обращение, построенное на плановых началах,

не знает кризисов»

. В этой связи, например, подчеркивалось, что

стабильность советского денежного обращения обеспечивает не имеющийся в

СССР золотой запас, а «плановый характер советского народного

хозяйства»

Но при этом Е.А. Ровинский отмечал, что «советское государство…

неуклонно проводит политику всемерного укрепления рубля, повышения его

устойчивости и покупательной силы»

. Это не дает основания отрицать тот

факт, что отношения, входящие в сферу осуществления денежно-кредитной и

валютной политики, признавались предметом финансового права. Вопрос в

том, какие методы лежали в основе осуществления этой политики.

Действительно, денежно-кредитное регулирование в советский период

базировалось на совокупности методов плановой экономики. Может быть,

именно в этой связи «планирование денежного обращения в СССР» наряду с

эмиссионной деятельностью Государственного банка СССР подробно

анализировалась в науке финансового права

. Методы плановой экономики в

финансовом праве проявлялись, в частности, при определении состава

источников финансового права, к которым относились плановые акты. Так,

применительно к денежно-кредитным и валютным отношениям в качестве

Там же.

Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Гурвич М.А. С. 198.

Там же.

Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. С. 15.

В этой связи см., например: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Гурвич М.А. С. 201–202.

примера можно привести кредитный план

Государственного банка СССР и

кассовый план

Таким образом, в науке финансового права советского периода

существенно расширился круг общественных отношений, связанных с

реализацией денежного суверенитета, относящихся к предмету финансового

права. Такое расширение, с одной стороны, обусловлено развитием и

усложнением самих отношений: если в XIX-начале XX в. необходимость

бумажного денежного обращения еще ставилась под сомнение, то уже к

середине XX в. все большее распространение получало безналичное денежное

обращение, а с другой – особой ролью государства в регулировании всех

экономических отношений в советском обществе. Эта роль государства

проявлялась в плановом характере советской экономики, позволявшей с

высокой долей вероятности прогнозировать многие колебания в денежной

сфере.

Современная российская наука финансового права

Современная наука финансового права также рассматривает в рамках

своего предмета (скорее по привычке, выработанной в советский период)

практически неограниченный круг денежно-кредитных и валютных

отношений.

Для иллюстрации сказанного достаточно обратиться практически к

любому учебнику или учебному пособию, анализирующему систему

финансового права

. Более того, можно обратить внимание на то, что

Кредитный план – «это план мобилизации временно свободных денежных средств

социалистических предприятий и организаций». Эти ресурсы, включающие и собственные средства

Государственного банка СССР, распределялись по территориальному принципу в форме кредита «в

отдельные отрасли народного хозяйства с соблюдением принципов целевого и возвратного характера

банковских ссуд» (Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. С. 22).

Кассовый план – это финансово-плановый акт, охватывающий наличный денежный оборот.

Е.А. Ровинский, характеризуя назначение этого плана, отмечал, что «планомерная организация

наличного денежного обращения требует учета поступления наличных денег в кассы банка». При

этом подчеркивалось особое значение именно своевременности в поступлении выручки от

«реализации розничного товарооборота» (Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского

финансового права. С. 23).

См., например: Тедеев А.А., Парыгина В.А. Финансовое право: Учебник. М.: Эксмо, 2004.

С. 389–448; Финансовое право. Учебное пособие./ Под ред. А.А. Ялбулганова. М.: «Статут», 2001.

С. 268–358; Финансовое право Российской Федерации: Учебник./ Отв. ред. М.В. Карасева. М.:

Юристъ, 2002, 519–574; Химичева Н. И., Покачалова Б. В. Финансовое право / Отв. ред. д. ю. н., проф.

И. И. Химичева. М.: Норма, 2005. С. 378–417; и др.

научные работы по соответствующей проблематике, защищаются, прежде

всего, как финансово-правовые исследования. Казалось бы, уже это в

совокупности с проведенным выше сравнительно-историческим анализом

позволяет отнести денежные, валютные, расчетно-платежные, кредитные и

банковские отношения публично-правового характера к предмету

финансового права.

Однако представляется, что нет все-таки достаточных оснований для

такого вывода. Во-первых, в соответствующих финансово-правовых работах

(прежде всего, в современных), к сожалению, отсутствует убедительное

обоснование отраслевой принадлежности правового регулирования

соответствующих отношений, а во-вторых, нормы, посвященные

регулированию этих отношений, в настоящее время являются также

предметом исследований иных отраслей правовой науки, например

конституционного, административного и гражданского права. Более того, ряд

авторов категорически отрицают возможность отнесения к предмету

позитивного финансового права регулирование отношений «по денежному

обращению»

То есть проведенный выше анализ лишь позволяет констатировать, что

сравнительно-исторический анализ исследования вопросов регулирования

денежно-кредитных и валютных отношений дает определенные основания для

отнесения указанных отношений к предмету финансового права, однако для

применения этих оснований необходимо выработать соответствующие

критерии.

Критерии отнесения общественных отношений

к предмету финансового права

Бесспорным достижением науки финансового права советского периода

является выработка довольно четких критериев отнесения общественных

отношений к предмету советского финансового права. Так, к предмету

советского финансового права относились отношения, составляющие

Шевелева Н.А. Финансовое право: новый этап развития // Правоведение. 2002. № 5. С. 8.

категорию «финансовая деятельность государства»

, то есть «отношения,

возникающие в процессе плановой аккумуляции распределения денежных

средств государством»

. Причем качественной характеристикой указанной

деятельности государства называлась цель ее осуществления – «построение

коммунистического общества»

, или более конкретно – «создание

материальных условий для выполнения его [государства – А.Л.] основных

функций, направленных на построение коммунизма»

В своей сущности схожий подход к выделению качественных

характеристик соответствующих отношений применяется в современной

науке финансового права. Вместе с тем представляется целесообразным

определить особенности применения соответствующих критериев отнесения

денежных, валютных, расчетно-платежных, кредитных и банковских

отношений к предмету современного финансового права с учетом специфики

этих общественных отношений. Среди этих уточненных критериев можно

выделить следующие.

1) Объектом финансовой деятельности являются публичные

финансовые ресурсы, а не только фонды денежных средств.

Необходимость в таких фондах при металлическом стандарте денежного

обращения обосновывалась еще наукой финансового права XIX –

начала XX в. и связывалась с необходимостью размена бумажных денег на

«звонкую монету». Соответствующие фонды состояли из драгоценных

металлов, являющихся материалом для изготовления полноценных монет

(прежде всего из золота и серебра), а также из самих монет, и перед этими

фондами стаяла задача по обеспечению размена бумажных денег на

полноценную монету

Халфина Р.О. Указ. соч. С. 191.

Халфина Р.О. Указ. соч. С. 194.

Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Гурвич М.А. С. 4.

Халфина Р.О. Указ. соч. С. 194.

Об этих фондах см., например: Озеров И.Х. Указ. соч. С. 254–255.

Отдельное внимание формированию «достаточного металлического фонда для покрытия

размена» («разменный фонд») также уделяет И.Т. Тарасов, указывая следующие способы его

накопления: «1) запрещение вывоза золота и серебра за границу, 2) покупка золота и серебра внутри

страны и 3) заключение внешних металлических займов» (Очерк науки финансового права. С. 358,

360).

Перед современными фондами, именуемыми золотовалютными

(официальными, иностранными) резервами, стоят иные задачи. Они являются

финансовой основной осуществления отдельных мер денежно-кредитной и

валютной политики, например мер по стабилизации платежного баланса через

механизм валютных интервенций.

В связи с изложенным становится очевидной вся бесплодность попыток

исключить, например, правое регулирование отношений, являющихся

объектом воздействия валютной политики, из сферы современного

позитивного финансового права со ссылкой на то, что «валютные

отношения… не направлены на формирование и использование публичных

фондов денежных средств»

. На протяжении многих столетий то, что сейчас

называется валютным регулированием, было направлено на формирование

фондов ликвидности (разменных фондов, золотовалютных резервов), без

которых невозможна стабильность в сфере финансов вообще, и публичных

финансов в частности.

Значимость соответствующих фондов неоспорима. И уже их

существование, связанное с необходимостью реализации денежного

суверенитета (поддержания стабильного денежного обращения), указывает на

то, что осуществление денежно-кредитной и валютной политики, по крайней

мере в связи с формированием и использованием соответствующих фондов,

входит в предмет финансового права (и как отрасли права, и как науки).

2) Финансовая деятельность всегда связана с формированием,

распределением и использованием фондов публичных финансовых ресурсов, но

не исчерпывается этими видами деятельности.

Как уже отмечалось, рассмотрение содержания финансовой деятельности

как деятельности публичного образования по формированию, распределению

и использованию публичных финансовых ресурсов стало целостным еще в

науке советского периода и является традиционным для современной науки

финансового права. Вместе с тем такой подход не дает достаточных

оснований для отнесения к предмету финансового права таких институтов,

Винницкий Д.В. Предмет и система финансового права на современном этапе // Правоведение.

2002. № 5. С. 41.

как, например, финансовый контроль и финансовая ответственность, то есть

институтов, связь которых с финансовой деятельностью очевидна, но они не

имеют своей непосредственной целью собственно формирование фондов

финансовых ресурсов. Таким же по своей сути институтом финансового права

является институт реализации государством денежного суверенитета

(институт осуществления денежно-кредитной и валютной политики).

Указанные институты объединяет то, что в состав их задач входит,

прежде всего, реализация принципа эффективности финансовой

деятельности. Денежно-кредитная и валютная политика как средство

обеспечения эффективности финансовой деятельности государства

проявляется в нескольких направлениях.

Во-первых, реализация денежного суверенитета направлена на

обеспечение стабильного функционирования денежного обращения,

непосредственно влияющего на все финансовые отношения, в том числе и в

сфере публичных финансов. То есть упадок в денежном обороте неминуемо

приводит к упадку в публичных финансах.

Во-вторых, осуществление денежно-кредитной и валютной политики

демонстрирует тот факт, что финансовая деятельность государства может

быть направлена только на формирование фондов и не быть непосредственно

связанной с их распределением и использованием. То есть финансовой

деятельностью государства можно признать деятельность, направленную на

формирование фондов финансовых ресурсов не для целей их использования.

Так, например, не менее (а может быть, даже и более) эффективным способом

регулирования денежного оборота является именно деятельность государства

по изъятию из оборота избыточной ликвидности через такой инструмент

денежно-кредитной и валютной политики, как обязательные (минимальные)

резервы.

В этой связи в содержание финансовой деятельности в качестве ее

самостоятельного направления представляется целесообразным включать

деятельность государства по использованию инструментов, позволяющих

экономить публичные финансовые ресурсы вплоть до удовлетворения

общественных потребностей без формирования, распределения или

использования фондов финансовых ресурсов.

Причем роль государства в сфере экономии финансовых ресурсов может

заключаться как в использовании соответствующих инструментов, так и в

регулировании их использования в целях предотвращения злоупотребления

правом участников самоорганизующихся финансовых отношений. Примером

таких отношений может служить вся кредитная система, основанная на

банковском кредите, которая в современных условиях обеспечивает

снабжение экономики деньгами без посредства наличной денежной эмиссии,

основанной на золотовалютном обеспечении. То есть использование

государством кредитного механизма, с одной стороны, позволяет избежать

распределения золотовалютного фонда государства, а с другой, снабжает

экономику «оборотными средствами», удовлетворяя тем самым потребности

общества в деньгах. Вместе с тем использование кредитного механизма

заставляет государство обеспечивать стабильность кредитных отношений

через защиту и регулирование возникающих в этой связи рисков.

То есть предметом финансового права в данном случае следует считать

использование государством кредитного механизма для обеспечения

общества достаточным количеством денег, а также банковское регулирование

и надзор как средство стабилизации этого механизма в целях максимально

эффективного удовлетворения соответствующих потребностей общества.

В этой связи также можно вспомнить, что возникновение самих денег во

многом было связано с задачей по созданию инструмента, обеспечивающего

экономию финансовых ресурсов через посредство упрощения процесса

обмена товарами.

Вместе с тем представляется нелишним еще раз подчеркнуть, что

сказанное не означает отнесения любого использования функций денег,

денежного и кредитного механизма к предмету правового регулирования

финансово-правовых норм. Так, например, расчеты в магазине, в том числе с

использованием банковских карт (то есть не только наличными деньгами, но и

посредством кредитного механизма), со всей очевидностью не являются

непосредственным предметом финансового права. В этой связи особое

значение приобретает следующая характеристика финансовой деятельности.

3) Финансовая деятельность государства или иного публичного

образования – это деятельность именно публично-правового характера.

Отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой

деятельности публичного образования, основаны на власти и подчинении

, а

следовательно, их правовое регулирование связано с императивным методом

правового регулирования

. Этот метод, основанный на началах неравенства

(власть и подчинение) субъектов правоотношений, является ключевым

методом финансово-правового регулирования, специфика которого

заключается в том, что права и обязанности субъектов соответствующих

правоотношений подлежат жесткой регламентации, и объем правомочий не

может быть изменен участниками самостоятельно

При этом отмеченное подчинение имеет характер не столько

административный (вертикальное подчинение), сколько функциональный

основанный на особенностях финансовой деятельности публичных

образований.

4) Целью финансовой деятельности является удовлетворение интересов

общества в целом (удовлетворение публичных потребностей, интересов).

Общественный характер государственного хозяйства подчеркивался

исследователями финансового права еще в дореволюционный период. Так,

Э.Н. Берендтс отмечал, что «государственное хозяйство… ведется не ради

узких, переходящих, эгоистических целей лиц, руководящих им, а ради целей

В этой связи, например, С.И. Иловайский при определении особенностей государственного

хозяйства по сравнению с частным использует понятие «финансового верховенства». (См.

Иловайский С.И. Учебник финансового права. Глава III. О понятии «финансовое верховенство», а

также Иловайский С.И. Учебник финансового права. Глава VI). Также на принудительный характер

государственного хозяйства указывал И.И. Янжул (Указ. соч. С. 49).

Под методом правового регулирования понимают «совокупность приемов и способов, с

помощью которых, осуществляется воздействие на участников правовых отношений»

(Рукавишникова И.В. Метод финансового права: Монография / Отв. ред. Н.И. Химичевой. М.: ОЛМА-

ПРЕСС, 2004. С. 52).

Рукавишникова И.В. Указ. соч. С. 54.

Отмеченная специфика финансово-правового подчинения подчеркивается многими

исследователями финансового права. См., например: Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования

основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Автореф. дис… д-ра

юр. наук. М., 1996. С. 24–25; Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М.: Издательство НОРМА

(Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2001. С. 64–65; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое

право: Учебное пособие. М.: Юриспруденция, 2000. С. 20; Рукавишникова И.В. Указ. соч. С. 124.

высшего порядка, ради интересов целого народа, сплоченного в

государство»

. И.И. Янжул указывал, что «государственная деятельность

имеет в виду не только материальные цели фиска, но и постоянное развитие

народного благосостояния»

. И.Т. Тарасов также, говоря о разнице между

частным хозяйством и государственным, подчеркивал, что «государство ведет

свое хозяйство для народа»

Кроме того, специалисты по финансовому праву XIX – начала XX в. при

исследовании роли монетного дела (монетной регалии) в системе доходов

государства особо отмечали, что чеканка монеты (эмиссия денег) не должна

рассматриваться как сугубо доходный источник государства

. У этого

правомочия государства иные задачи – «служение общественным

интересам»

, «общественная польза»

. Более того, например,

М.М. Сперанский относил «монеты» не к доходам, а к потребностям

общественного характера («общественным заведениям»)

Представляется, что в основе указанных выше полностью справедливых

суждений лежит еще одна важнейшая для финансового права категория -

общественный (публичный) интерес, который проявляется, прежде всего, в

том, что финансовая деятельность публичного образования должна

осуществляться для решения стоящих перед ним задач, определяемых

интересами общества. То есть видится, что одним из направлений науки

финансового права должен быть финансово-правовой анализ содержания этих

интересов общества. Тем более, что «не государство создает или преобразует

те или иные экономические отношения в финансовые, а публичный интерес в

их осуществлении по первоначально заданной программе»

. Задачи

государства меняются в зависимости от интересов общества. И изучать в

первую очередь нужно основу, а уж потом проявления.

***

Берендтс Э.Н. Указ. соч. С. 7.

Янжул И.И. Указ. соч. С. 49.

Тарасов И.Т. Указ. соч. С. 50.

Иловайский С.И. Учебник финансового права. Глава ХVI; Янжул И.И. Указ. соч. С. 217,

Берендтс Э.Н. Указ. соч. С. 226.

Иловайский С.И. Учебник финансового права. Глава ХVI.

Янжул И.И. Указ. соч. С. 217.

Сперанский М.М. Указ. соч. С. 49–51.

Запольский С.В. О предмете финансового права // Правоведение. 2002. № 5. С. 27.

Таким образом, анализ истории «денежного вопроса» в российском

финансовом праве и выработанные наукой финансового права, уточненные в

настоящей работе критерии отнесения общественных отношений к предмету

финансового права позволяют отнести к нему все отношения, входящие в

содержание денежно-кредитной и валютной политики как формы реализации

денежного суверенитета. Что же касается денежных, валютных, расчетно-

платежных, кредитных и банковских отношений, на которые воздействует

денежно-кредитная и валютная политика, то они являются предметом

финансового права, при условии, что они удовлетворяют сформулированным

выше критериям.