Волков Ю.Г. Регионоведение: Учеб.пособие

Подождите немного. Документ загружается.

обряды, религиозные институты, языковую ситуацию). В

последнее время многие региональные политические

конфликты имеют выраженный этнический или религиозный

характер.

Экономико-географическое состояние региона

характеризуется территориальным размещением

производительных сил, соотношением основных отраслей

хозяйства, «хозяйственных узлов» и периферии региона,

наличием приоритетных отраслей, определяющих

специализацию региона. Важнейшим показателем является

развитие инфраструктуры, прежде всего ее транспортной

составляющей, с помощью которого население региона

ощущает свою общность интересов со всей страной, а

продукция его экономики может быть включена во

внутреннюю и внешнюю торговлю страны.

Трудовые ресурсы региона как один из важных

регионообразующих факторов характеризуются

профессиональной структурой рабочей силы, занятостью

населения, уровнем квалификации. Чистый прирост рабочей

силы в регионе сам по себе увеличивает производительные

силы региона. Но для того, чтобы увеличение

экономического потенциала выразилось в приросте

производства, эти люди должны найти работу, причем на

предприятиях именно таких отраслей, где их способности

получат возможность полностью реализоваться. Решающим

фактором, определяющим динамику эффективности экономики,

является объем основного капитала, приходящийся на

одного работника. Кроме того, может резко возрасти

отсталость региона в научно-технической и культурной

сферах в случае недостаточного финансового внимания

центральных и местных органов государственной власти к

научным и образовательным центрам или существенной

«утечки мозгов» из региона.

К внешним регионообразующим факторам можно отнести

межрегиональные и международные отношения.

Прежде всего, это межрегиональные (горизонтальные)

отношения в рамках целого: автаркия и сепаратизм,

сотрудничество и интеграция. Важнейшими факторами

регионирования являются

сепаратизм и автаркия. В одном случае они разделяют на

части целую территорию и разрывают ее устоявшиеся

внутренние связи. Обычна эта тенденция возникает в

тяжелых условиях, когда каждая часть стремится выжить

сама. Например, распад СССР в начале 90-х гг., ухудшение

положения российских регионов и вновь возникших

суверенных государств положили начало усилению данной

тенденции. В другом случае автаркические

(самодостаточные) тенденции (высокие заградительные

пошлины), осуществляемые регионами на своих внешних

границах, укрепляют их внутренние связи и позиции в

ущерб третьей стороне.

Международные отношения региона выступают внешним

регионообразующим факторам в том плане, что существенным

образом влияют на изменение его геополитического

положения. Так, в связи с образованием на месте СССР

новых независимых государств пограничными в России стали

45 из 89 субъектов Федерации. Перед этими регионами

встали новые задачи: регулирование приграничного

сотрудничества, обеспечение пограничного и таможенного

режимов, национальной безопасности, сохранности

транзитных грузов и т.д. Возникла даже необходимость в

специальном правовом обеспечении международных и

внешнеэкономических связей субъектов Российской

Федерации.

После распада СССР геополитические и экономико-

географические факторы развития России заметно

изменились. По сравнению с Советским Союзом ее

территория как бы сдвинулась на Север и Восток. Россия

стала гораздо более континентальной страной, оказавшись

отодвинутой в тыл евразийских просторов. Ко многим

регионам страны все чаще применяют уточняющее

обстоятельство «единственный»: единственный порт на

Балтийском море, единственная курортная зона

Причерноморья, единственный в России источник сырья для

алюминиевой промышленности и т.д. Многие края, области и

республики Российской Федерации имеют в своей основе

новые, в сравнении с еще недавним прошлым,

системообразующие факторы. Так, Краснодарский край стал

пограничной территорией, морскими воротами России на ее

южных рубежах. Кубанские порты Новороссийск, Туапсе и

Ейск обеспечивают более 40 % морского грузооборота

страны.

Краснодарский край вместе со Ставрополем и Республикой

Дагестан стали местом крупномасштабных военно-

политических авантюр в виде политических планов создания

«Великой Шапсуги», захвата заложников, террористических

актов и прямой военной агрессии. На эти территории

обрушилась первая волна беженцев из Абхазии кг Чечни.

Анализ регионообразующих факторов показывает, что в

целом регионоведение — это комплексная, интегральная

учебная дисциплина, изучающая закономерности и

особенности процесса формирования, функционирования и

развития всех подсистем региона, а также его место и

роль в современной России. Однако в разных учебных

курсах регионоведения в зависимости от трактовки понятия

«регион» и задач курса могут быть актуализированы

различные регионообразующие факторы. Эти факторы и будут

определять доминанту содержания учебного курса. Так,

предметная область курса «Регионоведение» в некоторых

вузах Юга России ограничена многонациональным Северным

Кавказом, и в соответствии с этим доминантой содержания

курса выступают этнические отношения в историческом и

современном социокультурном контексте, (см.: Рабочая

программа курса «Регионоведение». Ростов н/Д, 2001).

2.4. Региональная политика

При определении предметной области регионоведения надо

определить также логику содержания этого учебного курса.

Для этого необходимо выделить прежде всего его базовое

понятие категориального аппарата учебного курса. Исходя

из узкого (политико-правового) понимания региона как

субъекта Российской Федерации, таким понятием в нашем

пособии является «региональная политика».

В современной науке между собой конкурируют несколько

подходов к пониманию региональной политики:

реляционистский, структурно-функциональный и

деятельностный. В рамках реляционистского подхода

региональная политика представляется как многообразный

мир социальных отношений и коммуникативных связей между

людьми по поводу власти и управления территориальным

социумом. В рамках структурно-функционального подхода

региональная политика трактуется как подсистема (сфера

жизни) регионального сообщества, выполняющая функции

воспроизводства и производства обязательных для данного

сообщества норм жизнедеятельности и обеспечивающая

реализацию общезначимых для него целей. В рамках

деятельностного подхода региональная политика

рассматривается как деятельность органов государственной

власти по управлению регионом.

В данном пособии региональная политика рассматривается в

различных аспектах, поэтому реализуются разные подходы к

ее пониманию. В связи с чем в центре внимания

оказывается, с одной стороны, территориальное устройство

Российской Федерации, отражающее политическую жизнь в

региональном разрезе, субъектами которой выступают

органы государственной власти. С другой —

территориальное устройство российского общества,

отражающее региональную общественную жизнь, субъектами

отношений которой являются социальные, в том числе

этнические общности. При этом важно подчеркнуть, что

территориальные социальные общности являются объектом

воздействия со стороны органов государственной власти, а

также могут сами выступать субъектами региональной

политики.

Региональная политика как деятельность органов

государственной власти по управлению региональными

сообществами имеет два аспекта — экзогенный и

эндогенный. Экзогенный аспект (внешний по происхождению)

представлен региональной политикой, которая

осуществляется центральными органами государственной

власти с учетом интересов развития регионов. Этот аспект

региональной политики представляет собой целевые

действия государства, направленные на сбалансирование

условий деятельности регионов и их результатов,

повышение эффективности использования совокупных

региональных ресурсов и возможностей, создание условий

для повышения эффективности деятельности отдельных

регионов. Эндогенный аспект

(внутренний по происхождению) — это региональная

политика, проводимая местными органами государственной

власти самостоятельно с учетом общегосударственных

интересов. Это — целевые действия местных органов

государственной власти, направленные на наиболее

эффективное использование всех ресурсов региона для

повышения благосостояния населения, обеспечение его

безопасности, совершенствования структуры материального

производства, улучшения состояния окружающей среды,

развитие экономической и социальной инфраструктуры.

Экзогенный и эндогенный аспекты региональной политики

представляют собой не разрозненные части, а единое

целое, определяющее стратегию государственного развития

и призванное управлять экономической, социальной,

политической и духовной жизнью региона, координировать

его взаимоотношения с центром, способствовать

эффективному развитию региональных отношений.

Рассматривая региональную политику как деятельность

органов государственной власти по управлению

региональным сообществом, надо подчеркнуть, что

основными составляющими этого управления является

территориальная интеграция, ресурсная мобилизация и

регуляция всех общественных отношений в регионе.

Поскольку в реализации региональной политики в настоящее

время участвуют многоуровневые системы государственного

управления, то возникает вопрос о принципах отношения

между различными уровнями государственной власти.

Основой этого отношения является вопрос об их единстве и

разделении (по вертикали).

Единство государственной власти рассматривается в двух

ракурсах: организационно-правовом и социально-

политическом. В демократических странах организационно-

правовое единство государственной власти выражается в

существовании единой системы ее органов, которые

действуют согласованно, на основе общих принципов.

Социально-политическое единство государственной власти в

этих странах проявляется в первую очередь в суверенитете

народа, который провозглашается единственной властвующей

социальной общностью. Социально-политический аспект

единства государственной власти состоит в том, что ее

институты проводят одинаковую внутреннюю и внешнюю

политику. Однако в демократических государствах

социально-политическое единство государственной власти в

плане осуществления ее институтами единой внутренней и

внешней политики зачастую нарушается. При этом

возникающие принципиальные разногласия между органами

государственной власти, проводящими эту политику,

преодолеваются самыми различными способами, вплоть до их

роспуска.

Основой отношений между различными уровнями

государственной власти является также вопрос об их

разделении по вертикали. Речь при этом идет прежде всего

о распределении между ними компетенций, то есть круга

полномочий и ответственности, а также о гарантиях их

деятельности. Критерием формирования компетенции каждого

уровня власти является наибольшая их эффективность в

процессе решения управленческих задач. При этом

отношения между различными уровнями государственной

власти строятся на основе принципа субсидиарное,

заключающегося в том, что более высокий уровень власти

может вмешиваться в действия более низкого лишь в той

мере, в какой последний проявил свою неспособность к

эффективному управлению.

Вмешательство вышестоящих уровней государственной власти

в деятельность нижестоящих допускается только при

наличии определенных условий, при которых такое

воздействие может считаться законным и целесообразным.

Таким образом, вмешательство более высокого уровня

власти в дела более низкого уровня является обязательным

и осуществляется только с целью оказания необходимой

помощи более низкому уровню власти в решении его задач.

Прямое применение принципа субсидиарности предполагает

необходимость учета его практических последствий

относительно распределения полномочий. Даже если

представляется сложным выработать детальную схему

распределения полномочий, применение этого принципа

означает, что необходимо предпринять все усилия для

того, чтобы законодательно определить перечень

полномочий, переданных

каждому уровню, сопроводив их простыми правилами

взаимодействия между уровнями государственной власти.

Поэтому субсидиарность подразумевает гибкий подход,

предоставляющий большие возможности для обеспечения

участия региональных властей в определении объема их

полномочий.

Органы государственной власти в регионах не всегда могут

претендовать на то, чтобы исполнять одинаковые

полномочия, поскольку существует асимметрия в их

политико-правовом и экономическом статусах.

Эффективность работы многоуровневой структуры

управления, построенной на принципе субсидиарности,

зависит от соблюдения справедливого баланса между

делегированными и собственными полномочиями регионов,

делегированными полномочиями и ресурсами, необходимыми

для их осуществления.

Региональная политика является неотъемлемой составной

частью политики государства, направленной на организацию

территории страны в соответствии с принятой

государственной стратегией развития.

2.5. Региональная политика в России

В 1996г. Указом Президента РФ были утверждены «Основные

положения региональной политики в Российской Федерации»,

в которых под региональной политикой понимается система

целей и задач органов государственной власти по

управлению политическим, экономическим и социальным

развитием регионов страны, а также механизм их

реализации.

Объективными предпосылками региональной политики в

Российской Федерации выступает структурная

неоднородность пространства страны в природно-

географическом, ресурсном, экономическом, социальном,

этническом, культурном и политическом аспектах. Подобная

неоднородность вынуждает органы государственной власти

принимать любые государственные решения с учетом

интересов и особенностей конкретных регионов. Каждый

субъект

Российской Федерации имеет свой уровень социально-

экономического развития, природно-ресурсный потенциал,

производственную специализацию. Поэтому направления

региональной политики не могут быть стандартными для

всех регионов, их необходимо координировать, исходя из

особенностей регионов.

Региональная политика охватывает все сферы

жизнедеятельности регионального социума, но среди

компонентов региональной политики выделяются в первую

очередь:

1) социальные, направленные на социальную защиту и

поддержку населения, развитие и поддержание в

соответствующем состоянии объектов социальной

инфраструктуры;

2) экономические, связанные с повышением эффективности

регионального производства с учетом природно-ресурсного

его потенциала, финансовых и материальных ресурсов,

развитием и поддержкой малого и среднего бизнеса,

экспорта, стимулированием инвестиционной активности и

др.

В целом региональная политика в современной России

направлена на развитие рыночных отношений во всех

заинтересованных регионах, создание для этого

необходимых условий, развитие перспективных производств

и предпринимательских способностей граждан. Региональная

политика призвана также преодолевать различные

диспропорции в социально-экономическом развитии

регионов.

Особую роль приобретает региональная политика в период

кризисных ситуаций, которые возникают при резком

ухудшении экономического состояния регионов. Причины

возникновения кризисных ситуаций в масштабе региона

могут быть разные:

1) значительное падение объемов производства;

2) ухудшение демографической ситуации, отрицательный

естественный прирост, приводящий к депопуляции населения

и ухудшению генофонда;

3) увеличение безработицы свыше 15 % от экономически

активного населения;

4) разрушение социально-экономической инфраструктуры;

5) неконтролируемый приток беженцев и иностранных

рабочих, которые создают атмосферу социальной

напряженности.

Для преодоления кризисных ситуаций требуется

дополнительное вмешательство федеральных органов

государственной власти, вплоть до внедрения чрезвычайных

методов управления регионом.

Основными направлениями региональной политики являются:

1) координирование взаимодействия уровней управления

экономикой как на региональном уровне, так и на

общегосударственном;

2) определение эффективного направления специализации

региона с учетом особенностей региона;

3) подъем экономики депрессивных районов;

4) освоение новых районов, с учетом их ресурсного

потенциала;

5) проведение единой социальной политики; и др. Выделяют

прямые и косвенные методы осуществления

региональной политики. Прямые методы предполагают

непосредственное активное вмешательство органов

государственной власти в те или иные сферы

жизнедеятельности регионального сообщества, например,

путем целенаправленного финансирования отдельных

отраслей или предприятий регионального хозяйства или

создания центров роста и т.п. К числу прямых методов

относят также разработку различных региональных

программ, которые регулируют экономическое, социальное,

научно-техническое развитие путем выработки определенной

стратегии решения первоочередных проблем, таких,

например, как оптимизация структуры экономики с

ориентацией на приоритетные отрасли; создание механизма

эффективного использования ресурсов региона (природных,

материальных и трудовых); сбалансирование показателей

развития различных регионов; поддержание нормальной

экологической ситуации в регионе; социальная поддержка

населения и др. Косвенные методы проведения региональной

политики направлены на создание благоприятных условий в

области социально-экономического развития с помощью

финансовых или политико-правовых рычагов.

В региональной политике можно выделить ряд

взаимосвязанных элементов: социальную, экономическую,

научно-техническую, экологическую, демографическую,

гуманитарную и национальную политику.

Целью региональной социальной политики является

повышение благосостояния и удовлетворение потребностей

жизнедеятельности всего населения, достижение

максимального возможного при данных условиях уровня и

качества жизни населения региона, создание

приблизительно одинаковых жизненных возможностей для

всех граждан. В каждом регионе социальная политика имеет

свои особенности. Например, в некоторых из них она

призвана препятствовать нежелательной миграции

населения, ослабить внутреннее социальное напряжение,

сберечь целостность и единство страны.

Региональная экономическая политика включает в себя

бюджетную и налоговую политику; планирование,

прогнозирование в регионе; создание и реализацию целевых

программ; использование природных ресурсов и

распоряжение собственностью региона; размещение

производительных сил; управление структурой

производства; политику развития региональных комплексов;

контрольно-аналитическую деятельность; информационное

обеспечение.

Региональная научно-техническая политика выражается в

изучении состояния научно-технического комплекса

региона, выявлении его местной специфики и проблем;

определении приоритетов развития этого комплекса;

сохранении, восстановление и развитии научно-

технического комплекса в соответствии с установленными

приоритетами; определении основных направлений

инвестиционной деятельности; создании благоприятных

условий для инноваций; развитии наукоемкой продукции;

повышении экспортного потенциала, конкурентоспособности

производителей продукции; минимизации негативных

последствий научно-технического прогресса. Для развития

на приоритетных направлениях, которые имеют ключевое

значение для развития соответствующего региона,

разрабатываются региональные научно-технические

программы.

Региональная экологическая политика, заключающаяся в

создании безопасных условий жизни человека и вое-