Вифлеемский А.Б. От народного образования к платному обучению

Подождите немного. Документ загружается.

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

151

О нормативном финансировании мы говорили на страницах

журнала неоднократно, и введение подушевого принципа в услови"

ях де"факто установленного норматива в 25 человек в классе (что,

по мнению ряда учёных, является одной из причин низкого качест"

ва обучения), явно не повысит качества образования. И, тем более,

подушевое нормативное финансирование мало отразится на дохо"

дах педагогов (что с очевидностью следует из опыта Самарской об"

ласти).

Таким образом, коренного повышения уровня жизни в ближай"

шее время педагогам, к сожалению, ждать не приходится!

Велик ли рост финансирования?

Последнее время приходится всё больше и больше убеждаться

в том, что народ и руководство страны живут в разных измерениях

(и, наверное, в разных странах). И речь не только о том, что повыше"

ние минимального размера оплаты труда с 1 мая 2006 г. (и, соответ"

ственно, ставки 1"го разряда оплаты труда бюджетников по Единой

тарифной сетке) до 1 100 рублей, кажется государственным топ"ме"

неджерам, путающим 1 рубль и 1 евро, существенным. С высоких

трибун звучат абсолютно не соотносимые с действительностью дан"

ные о том, как хорошо живётся всем в стране.

Президент РФ В.В. Путин в очередном выступлении на заседа"

нии Госсовета сказал о большом внимании к системе образования со

стороны руководства страны. К сожалению, уж больно специфич"

ным оказывается внимание. Это касается и Концепции модерниза"

ции российского образования, и национальных проектов.

В своём вступительном слове на заседании Государственного со"

вета «О развитии образования в Российской Федерации» 24 марта

2006 года в Кремле Президент РФ отметил:

«В последние годы мы последовательно и предметно стали зани

маться развитием отечественного образования. На его подъём были

направлены немалые для России ресурсы. Так, за пять последних лет

расходы федерального бюджета возросли почти в пять раз, консоли

дированного — в три раза. Речь не о процентах, а увеличении в разы.

Причём существенный рост ассигнований отмечен именно в регио

нальных и муниципальных бюджетах».

После чего Президент РФ отметил: «Несмотря на это, коренной

модернизации отрасли пока не произошло…»

Ни работники образования по своей зарплате, ни образователь"

ные учреждения по своей материально"технической базе кардиналь"

Цитируется по тексту, представленному на официальном сайте Прези"

дента РФ www.president.kremlin.ru

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 151

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

152

ных улучшений не заметили. Не отражено такое гигантское увеличе"

ние финансирования и в официальной статистике. Если посмотреть

на официальные данные о финансировании системы образования,

которые опубликованы в рамках проекта «Мониторинг экономики

образования»

, то цифры несколько иные.

Был ли на самом деле такой огромный рост финансирования?

Последние опубликованные и доступные педагогической обще"

ственности статистические данные по экономике системы образова"

ния России представлены, в частности, в Информационном бюлле"

тене «Экономика образования в зеркале статистики: новые данные»,

издаваемом Государственным университетом — Высшей школой

экономики (М.: ГУ"ВШЭ, 2005).

В брошюре представлены данные о расходах бюджетной системы

РФ на образование (мы их поместили в таблицу, к которой добави"

ли столбец с расчётом индекса роста расходов).

Таблица 1.14

Расходы бюджетной системы Российской Федерации

на образование (млрд. руб.)

Статистические данные говорят о том, что финансирование обра"

зования из федерального бюджета действительно росло быстрее, чем

расходы из бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов,

однако не столь быстро, как написали спичрайтеры Президента РФ.

Рост расходов из федерального бюджета с 2000 года по 2004 год (то

есть за последние пять лет, за которые опубликована статистика) со"

ставил лишь 3,19 раза. Учитывая, что отчёт за 2005 год региональные

финансовые органы сдают в конце марта 2006 и нужно время для его

свода Минфином России, других данных у спичрайтеров Президен"

та РФ быть просто не могло.

Экономика образования в зеркале статистики: новые данные. М.: ГУ"

ВШЭ, 2005.

2000 2001 2002 2003 2004

Консолидированный

бюджет

214.7 277.8 409.4 475,6 593,2 2,76 1,34

Федеральный бюджет 38.1 54.5 81.7 99,8 121,6 3,19 1,56

Бюджеты субъектов

РФ и местные (муни"

ципальные) бюджеты

176.6 223.3 327.7 375,8 471,6

2,67 1,30

Уровень бюджетной

системы

Темп

роста

2004/

2000

Темп роста

2004/2000

с учётом

индекса цен

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 152

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

153

Рост расходов из консолидированного бюджета страны — 2,76 ра"

за. Если смотреть на региональные и муниципальные бюджеты,

то рост расходов ещё ниже — 2,67 раза. Конечно, последнюю цифру,

по законам арифметики, можно округлить до трёх, но это было бы

некорректно, и вот почему.

Любой грамотный экономист (да и просто здравомыслящий че"

ловек), скажет, что нельзя сравнивать в абсолютном выражении

расходы за 2000 и 2004 гг. В стране инфляция и, несмотря на все

команды её уменьшить, экономическая политика нынешнего руко"

водства страны сделать это не позволяет (даже искусственно подо"

гнать цифры не получается — не слушается экономика их команд

и всё!).

Сравнивать надо размеры финансирования, приведённые к со"

поставимым ценам. Иными словами, необходимо учитывать ин"

декс инфляции или индекс потребительских цен, данные о котором

периодически публикуются в «Российской газете». Приведём дан"

ные об индексе потребительских цен за период 2000–2004 годы:

2000 — 120,2%, 2001 — 118,6%, 2002 — 115,1%, 2003 — 112,0%,

2004 — 111,7%.

Исходя из этих данных, мы легко можем сосчитать, что рост по"

требительских цен с 2000 по 2004 год по официальным данным со"

ставил 2,05. Скорректированные с учётом данного индекса данные

о росте расходов на образование представлены в крайнем правом

столбце таблицы.

Рост расходов из федерального бюджета в сопоставимых ценах

составил лишь 55,6%, а из бюджета субъектов РФ и муниципальных

бюджетов — 30%. Речь идёт, таким образом, уже не о разах, а всего

лишь о не слишком высоких процентах увеличения (особенно, если

поделить на пять лет).

При этом следует учитывать, что доля расходов на оплату труда

(с начислениями) возросла в общих расходах на образование с 60,2%

в 2000 г. до 69% в 2003 г.

Тем самым фактически весь прирост рас"

ходов пришёлся на незначительное увеличение заработной платы

педагогов.

Средняя заработная плата по экономике росла значительно быс"

трее, а реальные доходы бюджетников фактически сокращаются

Именно для этого и зашла речь о неких отраслевых системах оплаты

труда, именно для этого и была ликвидирована единая для всей

страны Единая тарифная сетка — гарантия минимальной оплаты

бюджетников всей страны (установить региональные доплаты учи"

телям регионы при наличии собственных средств могли и до её от"

мены).

Данные приведены в той же брошюре.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 153

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

154

Выше мы приводили данные об индексе потребительских цен

в стране. Согласно официальным данным рост потребительских цен

с 2000 по 2004 год составил 2,05. Иными словами, два рубля финан"

сирования в 2004 г. означают всего лишь один рубль финансирова"

ния в ценах 2000 года и, хотя номинально финансирование увеличи"

лось в два раза, фактически его не произошло.

Весь прирост расходов пришёлся на незначительное увеличение

заработной платы педагогов, которая так и осталась «позорно низ"

ка», по словам Президента РФ.

Последнее вполне соответствует и официальной статистике, неко"

торые цифры из которой стоит процитировать. Из них вполне нагляд"

но видно, что страна, несмотря на рост доходов, уходит от принципов

социального государства, а положение педагогов и студентов отнюдь

не улучшается (даже до уровня 1993 г. настолько далеко, не говоря

уже о выполнении норм Трудового кодекса РФ о превышении мини"

мальным размером оплаты труда прожиточного минимума).

Ещё один момент, на который стоит обратить внимание, оцени"

вая рост расходов на образование в течение 2000–2004 гг. — это то,

что к 2005 г. отрасль по объёмам финансирования так и не вышла

(в сопоставимых ценах, естественно), на уровень 1991 г.

Мы еле"еле выползли на уровень 1995 г. (см. диаграмму — Тем"

пы роста (снижения расходов) на образование из средств консоли"

дированного бюджета РФ по уровням бюджетной системы (в сопо"

ставимых ценах).

В 2000 г. финансирование образования было «в провале» — лишь

77% от уровня 1995 г. и лишь в 2003 г. ситуация несколько выправи"

лась. Темпы роста финансирования, показанные за 2000–2004 гг., не

вызывают ликования. Ведь надо учесть, что за годы недофинансиро"

вания ветшала учебно"материальная база, основные фонды системы

образования. Надо учесть смену технологий, а ведь кроме последних

закупок компьютеров (уже устаревших к моменту поступления

в школы, но по завышенным ценам), системного обновления учеб"

ных пособий и средств обучения не производилось. В школах по"

прежнему используются учебно"наглядные пособия советских вре"

мён, проедается накопленный в советское время «запас прочности»,

который, увы, не бесконечен.

Ещё несколько слов следует сказать о данных статистики, публи"

куемых ГУ"ВШЭ. Во"первых, методология предоставляемых дан"

ных не вполне ясна.

Включаются ли в расходы бюджета на нужды образования раз"

личного рода внебюджетные средства, которые в соответствии с Бю"

джетным кодексом РФ входят в состав доходов бюджета (например,

доходы от сдачи государственной и муниципальной собственности

в аренду)?

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 154

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

155

Если да, то сколько же составляет собственно бюджетное финан"

сирование (в традиционном понимании этого термина) системы об"

разования? Если нет, то почему не выполняются требования бюд"

жетного законодательства?

Во"вторых, хотелось бы понять, в каком из многочисленных вы"

пускаемых ГУ"ВШЭ изданий представлены достоверные данные

о финансировании системы образования. К сожалению, в разных

Таблица 1.15

Размеры некоторых социальных гарантий, установленных

законодательством РФ в соотношении с величиной прожиточного

минимума

(в процентах)

39 10 19 10 6,8 10,2 9,8 14,2 24 23,2 22,8 22,3Минималь"

ный размер

оплаты труда

1993 1995 1997 1999

кв.

III

кв.

III

кв.

2000 2004

41 19 18 10 10,7 10,2 9,8 14,2 24 23,2 22,8 22,3Тарифная

ставка (ок"

лад) 1 разряда

ЕТС (с учё"

том доплаты)

39 10 38 19 13,6 12,9 12,4 11,9 16,0 15,5 15,2 14,9Минималь"

ный размер

стипендии

студентам го"

сударствен"

ных, муници"

пальных вузов

14 7 13 7 4,7 4,5 4,3 4,2 5,6 5,4 5,3 5,2Минималь"

ный размер

стипендии

студентам уч"

реждений

среднего и на"

чального про"

фессиональ"

ного образо"

вания

Данные из: Российский статистический ежегодник. 2005: Стат. сб. /

Росстат. М., 2006. С. 202.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 155

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

156

брошюрах представляются разные данные (несмотря на то, что эти

брошюры могут быть изданы в один и тот же год и подписаны одни"

ми и теми же авторами).

Так, например, на с. 13 уже упомянутой брошюры ГУ"ВШЭ

представлен рисунок с данными о расходах на образование в расчёте

на одного учащегося (студента) по уровням образования за счёт

средств консолидированного бюджета. По общему образованию

в 2000 г. средние расходы на одного ученика составили 5,4 тыс. руб"

лей, а в 2004 — уже 18,5 тыс. рублей.

В сопоставимых ценах, по мнению авторов брошюры, расходы со"

ставили соответственно: 5,4 и 11,1 тыс. рублей. На с. 12 дан следую"

щий поясняющий текст: «За 2000–2004 гг. рост бюджетного финан"

сирования в расчёте на одного учащегося в общем образовании со"

ставил в фактических ценах 3,4 раза… В сопоставимых ценах сдвиги

не столь значительны: в 2004 г., по сравнению с 2000 г., бюджетные

расходы на одного учащегося общеобразовательного учреждения

увеличились в 2 раза…».

Интересно, конечно, что за сопоставимые цены использовали ав"

торы брошюры (официальные данные об индексе потребительских

Рис. 1.7

Экономика образования в зеркале статистики: новые данные.

Инофрмационный бюллетень. М., ГУ"ВШЭ, 2005.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 156

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

157

цен см. выше), но ещё интереснее взглянуть на другую брошюру, из"

данную теми же авторами в том же 2005 г. — «Бюджетное финанси"

рование образования»

. На с. 15 этой брошюры представлена табли"

ца «Расходы на общее образование в консолидированных бюджетах

субъектов РФ в расчёте на одного учащегося» (консолидированный

бюджет субъектов РФ — составная часть консолидированного бюд"

жета страны, поэтому расходы на одного учащегося не могут быть

больше, чем средние расходы по стране). Из таблицы же следует, что

среднее значение фактических расходов по субъектам РФ составля"

ло в 2000 г. 8 тыс. рублей (столь круглые цифры сразу вызывают по"

дозрение), а среднее значение с учётом региональных коэффициен"

тов удорожания — 4,6 тыс. рублей.

Далее идёт поясняющий текст: «Средний уровень расходов на 1

учащегося возрос до 12,0 тыс. рублей в 2003 г. В 2002 г. он составлял

10,8 тыс. рублей, в 2001 г. — 10,0 тыс. рублей, а в 2000 г. — 8,0 тыс.

рублей. Следовательно, средние расходы на 1 учащегося по регио"

нам России выросли в 1,5 раза за последние 4 года». Как видим, дан"

ные значительно различаются (причём, особенно непонятна разница

за 2000 год)…

1.7. Модернизация образования: новое —

это хорошо забытое старое

Как видим, модернизация образования идёт полным ходом. Ме"

няется финансово"хозяйственный механизм системы образования,

система управления образовательными учреждениями, меняются

и отношения между участниками образовательного процесса. При"

стальное изучение этих процессов приводит к неожиданному выво"

ду: оказывается, что многое из того, что мы имеем в последние годы,

уже было 100 лет назад.

Торги и конкурсы

Для многих руководителей школ 2006 год стал неприятным сюр"

призом из"за очередного ограничения возможностей использовать

выделяемые по смете денежные средства. Даже выиграв конкурс

и получив 1 млн. рублей в рамках Национального проекта «Образо"

вание», школа могла получить не то оборудование, которое ей необ"

ходимо, а то, что дадут, то, что поставят по итогам конкурсов, в кото"

рых сама школа (её директор) права голоса не имела.

Бюджетное финансирование образования. Информационный бюлле"

тень / ГУ"ВШЭ. М., 2005.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 157

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

158

Все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2 000 МРОТ

в соответствии с Бюджетным кодексом РФ должны осуществляться

исключительно на основе государственных или муниципальных

контрактов — договоров, заключённых органом государственной

власти или органом местного самоуправления, бюджетным учрежде"

нием, уполномоченным органом или организацией от имени Россий"

ской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образо"

вания с физическими и юридическими лицами для обеспечения го"

сударственных или муниципальных нужд, предусмотренных в рас"

ходах соответствующего бюджета.

Требования Бюджетного кодекса РФ о конкурсном распределе"

нии средств были ужесточены Федеральным законом № 94"ФЗ от

21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставку товаров, выпол"

нение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных

нужд»: обязательность проводить конкурсные процедуры возникает

при закупках товаров, работ, услуг, цена которых превышает 60 тыс.

рублей.

Заказчиками могут выступать органы государственной влас"

ти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы ме"

стного самоуправления, а соответствующие заказы должны разме"

щаться специально созданными для этих целей конкурсными, аук"

ционными или котировочными комиссиями из лиц, лично не заин"

тересованных в результатах их размещения.

По новой системе заказы должны размещаться для обеспечения

многих нужд образовательных учреждений: питания учащихся

и воспитанников, приобретения оборудования, ремонтных ра"

бот и т.п.

Заказы для обеспечения государственных и муниципальных

нужд должны размещаться по единому порядку, определённому на"

званным законом, который детально регламентирует: кто, как, в ка"

ком порядке должен проводить конкурс и осуществлять закупку.

Заказ размещается, как правило, путём проведения торгов по со"

глашению сторон. Нарушение положений размещения заказа может

стать основанием для того, чтобы арбитражный суд признал недей"

ствительным размещение заказа по иску заинтересованного лица

или по иску уполномоченных на контроль в сфере размещения зака"

зов федерального органа исполнительной власти, органа исполни"

тельной власти субъекта Федерации или органа местного само"

управления.

Процедура проведения конкурсов на муниципальные закупки не

только сложна и запутана, но ещё и дорогостояща. В самом опти"

мальном случае проведение конкурса занимает 1,5–2 месяца с учё"

том необходимости соблюдать установленные законодательством

сроки.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 158

Глава I. Проблемы экономики образования: вчера и сегодня

159

Под конкурсом понимается форма торгов, когда победителем

признаётся тот, кто предложил лучшие условия исполнения кон"

тракта и конкурсной заявке которого присвоен первый порядковый

номер. При проведении конкурса должен соблюдаться порядок, пре"

дусмотренный законом № 94"ФЗ. Основной способ размещения за"

каза — торги (открытый или закрытый конкурс либо аукцион).

На практике во многих регионах требуют от школ согласования

цен с отделами (комитетами) цен при местных администрациях (при

практически любой сумме контракта). Эти требования не подкреп"

лены ссылками на какие"либо нормы законодательства, однако без

«штампика» отдела цен местные казначейства отказываются рабо"

тать со школой.

Учитывая, что все заработанные школой средства (доходы от

предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) —

это неналоговые доходы бюджета и что их можно расходовать также

с использованием конкурсных процедур, то конкурентоспособность

школ на рынке образовательных услуг значительно снижается из"за

отсутствия оперативности финансово"хозяйственной деятельности.

Конечно, формально конкурсные процедуры введены не в рамках

модернизации образования, а в рамках реформирования бюджетной

системы. Однако переоценить влияние ужесточения порядка расхо"

дования средств школами на финансово"хозяйственный механизм

в образовании невозможно — это ещё один огромный шаг в сторону

от самостоятельности школ.

Своего рода конкурсы были и 100 лет тому назад, только тогда

они именовались торгами.

При гимназиях, училищах формировался хозяйственный коми"

тет под председательством директора. В этот комитет входил ин"

спектор и три преподавателя, избираемые педагогическим советом

на три года. Почётный попечитель также считался членом хозяйст"

венного комитета, причём «занимал в нём первое место, но не пред"

седательствовал».

Хозяйственный комитет имел право

— разрешать расходовать специальные средства школы до

30 руб. на один предмет сверх штатного, а также сверх сметного по"

ложения;

— утверждать цены, оставшиеся на торгах, на сумму до 1 000 руб.

и разрешать приобретать хозяйственным способом необходимые

предметы на сумму до 30 руб., не выходя из пределов сметного на"

значения;

Инструкция хозяйственным комитетам гимназий и прогимназий ве"

домства Министерства народного просвещения, утверждённая министром

народного просвещения 10 октября 1872 г.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 159

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

160

— определять уплату сумм, размер которых не зависит от конку"

ренции частных лиц, как, например, при страховании зданий, снаб"

жении их водой из водопроводов, уличном освещении, освещении

здания газом и т.п.;

— разрешать, не обращаясь к торгам: покупку книг, рисунков

и карт для библиотеки, учебных пособий, приобретение и ремонт

математических и музыкальных инструментов, станков, приборов

и материалов для учебных работ, мебели и вообще всех предметов,

которые изготавливаются по особым рисункам или моделям и на ко"

торые не существует справочных цен, если их стоимость превышает

300 руб.

Попечители учебных округов утверждали торги по подрядам

и поставкам на сумму до 10 000 рублей и поставок хозяйственным

способом на сумму до 5 000 руб.

Таким образом, многие расходы учебных заведений 100 лет назад

тоже осуществлялись на конкурсной основе (по результатам тор"

гов), однако происходило это значительно оперативнее и осуществ"

лялось непосредственно учебными заведениями — его хозяйствен"

ным комитетом. В результате закупалось то, что нужно учебному за"

ведению, по оптимальным ценам.

В наше время в Федеральный закон № 94"ФЗ включили специ"

альную норму (пункт 4 статьи 7): членами комиссии не могут быть

физические лица, лично заинтересованные в результатах размеще"

ния заказа (в том числе физические лица, состоящие в штате органи"

заций, подавших заявки), поэтому школе сложнее купить то, что ей

необходимо, без учёта пожеланий чиновников.

Попечители и управляющие советы

Для дальнейшего развития государственно"общественных форм

управления в сфере образования и дополнительного привлечения

внебюджетных финансовых ресурсов для обеспечения деятельности

общеобразовательных учреждений Президент РФ издал Указ

№ 1134 от 31.08.1999 г. «О дополнительных мерах по поддержке об"

щеобразовательных учреждений в Российской Федерации», в кото"

ром отмечена необходимость создавать в государственных и муни"

ципальных школах попечительские советы, имея в виду установле"

ние общественного контроля за использованием целевых взносов

и добровольных пожертвований юридических и физических лиц на

нужды школы.

Правительству Российской Федерации было поручено разрабо"

тать и утвердить примерное положение о попечительском совете;

разработать мероприятия, направленные на увеличение целевых

взносов и добровольных пожертвований юридических и физических

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 160