Варлен М.В. Гражданство: Россия и СНГ
Подождите немного. Документ загружается.
сведения;
г) состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в
правоохранительных органах иностранного государства, если иное не
предусмотрено международным договором Российской Федерации;
д) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных
преступлений на территории Российской Федерации или за ее пределами,
признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом;
е) преследуются в уголовном порядке компетентными органами РФ или
компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые
таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда
или принятия решения по делу);
ж) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия,
преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока
наказания).
Таким образом, законодателем учтены многолетняя практика, интересы
государства и общества. По сравнению с ранее действовавшим законом основания
для отклонения заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации
существенно расширены и конкретизированы и полностью соответствуют
Европейской конвенции о гражданстве.
Нормы о восстановлении в гражданстве содержат законы большинства
государств - участников Содружества.
Восстановление в гражданстве возможно для лиц, которые состояли в
гражданстве данного государства, но затем по каким-либо причинам утратили его.
Законодательной практике известны многочисленные случаи восстановления в
гражданстве лиц, ранее потерявших его в связи с событиями, носящими как
внутренний, так и международный характер.
По российскому закону на восстановление российского гражданства могут
претендовать прежде всего бывшие граждане России, которые были усыновлены
иностранцами или над которыми была установлена опека или попечительство
иностранных граждан. К этой же категории относятся молодые люди, гражданство
которых изменилось автоматически с гражданством родителей. По достижении
совершеннолетия и в течение последующих пяти лет они могут восстановить
российское гражданство. Восстановление в гражданстве указанной категории лиц
осуществляется по их инициативе в порядке регистрации, т.е. в упрощенном
порядке.
Особый порядок установлен для бывших граждан России, лишенных
гражданства в одностороннем порядке без их волеизъявления. Такие лица
считаются восстановленными в российском гражданстве. До 17 июня 1993 г.*(226) в
законе содержалось условие, что эти лица будут восстановлены в гражданстве, если
они не заявят об отказе от него. Были отдельные факты восстановления
российского гражданства в одностороннем порядке.
Восстановить гражданство могут лица, лишенные его на основании Указа
Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1967 г. "О выходе из
гражданства СССР лиц, переселяющихся из СССР в Израиль" или иных указов
Президиума Верховного Совета СССР.
Не все суверенные государства предусмотрели восстановление в
гражданстве в упрощенном порядке. В законах Республик Узбекистан, Таджикистан,
Казахстан и Киргизия предусмотрено, что восстановление в гражданстве происходит
без какого-либо облегчения с соблюдением порядка приема в гражданство.
Закон о гражданстве Туркменистана предусматривает восстановление в
гражданстве для лиц, подавших ходатайство и проживающих на территории
республики или имеющих намерение там поселиться. Для этих лиц сохраняется
111
требование знания государственного языка Туркменистана, соблюдения и уважения
Конституции. В законе Республики Беларусь используется иная формулировка -
сохранение права на приобретение гражданства Республики Беларусь. Данное
право сохраняется за лицами, которые постоянно проживали на территории
республики, но были принудительно выселены с территории или выехали за ее
пределы до введения в действие закона о гражданстве, и за их потомками. А также
за этническими белорусами и их детьми. Гражданство таким лицам предоставляется
при наличии знания государственного языка и соблюдении Конституции и законов
Беларуси.
Данная формула о сохранении права на гражданство является наиболее
удачной, ее, по мнению автора, необходимо предусмотреть в модельном законе и
позаимствовать остальным странам Содружества.
Восстановление гражданства Грузии предусмотрено ст. 29 Закона о
гражданстве в двух случаях:
а) если гражданство было прекращено в результате неправомерной утраты
гражданства. В этом случае Закон не предусматривает никаких особых условий и не
приравнивает порядок восстановления в гражданстве к порядку предоставления
гражданства;
б) если гражданство было прекращено выходом из гражданства или выбором
родителей. Восстановление может иметь место лишь для лица, постоянно
проживающего в Грузии, владеющего грузинским языком, знающего в пределах
установленного минимума историю и Конституцию Грузии, при отсутствии у него
препятствий к приему в гражданство (п. "б" ст. 29 Закона).
Согласно данной норме восстановления в гражданстве для лиц, вышедших из
гражданства и проживающих постоянно в Грузии, не требуется условий о 10-летнем
сроке такого проживания, а также о наличии места работы и недвижимого
имущества, предусмотренных для приема в гражданство (пп. "а" и "г" ст. 26 Закона).
Это существенная льгота при восстановлении в гражданстве. Однако такая льгота
не будет касаться тех, кто в детстве утратил гражданство Грузии по выбору
родителей, если даже родился в Грузии и является этническим грузином, но
проживает в других государствах СНГ. Вряд ли такое ограничение для
восстановления в гражданстве оправданно.
Для лиц, постоянно проживающих в Грузии, но не знающих грузинского языка
и истории страны, данная норма порождает и иное последствие: согласно п. "б"
ст. 29 Закона о гражданстве такие лица, вышедшие из гражданства Грузии, должны
будут при его восстановлении проходить почти всю процедуру предоставления
гражданства, освобождаясь лишь от условий срока проживания, наличия места
работы и недвижимого имущества.
При реализации этих норм возникает много осложнений для лиц, желающих
восстановить гражданство Грузии, - это и отсутствие информации, какой уровень
владения государственным языком является удовлетворительным, и невозможность
для лиц, находящихся за рубежом, изучать историю страны и тем более
конституцию. Поэтому необходимо было бы предусмотреть механизм реализации
этой нормы с учетом места нахождения ходатайствующих о восстановлении
гражданства Грузии или отказаться от подобных требований, как это сделали
некоторые страны Содружества, в том числе и Российская Федерация.
Следующее основание приобретения гражданства - оптация. Оптация, или
выбор гражданства, возможна, когда какая-то территория переходит под
юрисдикцию другого государства.
Закон о гражданстве Российской Федерации 1991 г. рассматривал выбор
гражданства (оптацию) в качестве одного из оснований приобретения гражданства
(п. "е" ч. 1 ст. 12). В нем указывалось (ст. 21), что при изменении границы Российской
112
Федерации в порядке, определенном законодательством Российской Федерации,
лица, проживающие на территории, изменившей государственную принадлежность,
имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и в сроки, определенные
международным договором Российской Федерации.
В несколько измененной форме воспроизводит указанную статью
действующий Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. В нем
установлено (ст. 17), что при изменении Государственной границы РФ в
соответствии с международным договором Российской Федерации лица,
проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена,
имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и сроки, которые
установлены соответствующим международным договором Российской Федерации.
Данная норма соответствует международной практике и ст. 19 Европейской
конвенции 1997 г. об урегулировании вопросов гражданства путем заключения
международных договоров.
Следует сказать, что в отечественной правовой литературе встречаются
ошибочные суждения о праве граждан на выбор (оптацию) гражданства. Так,
С.Н. Бабурин полагает, что в результате разрушения Советского Союза на мировой
карте появилось множество новых государств и в процессе обретения ими своей
независимости было нарушено право гражданина на выбор (оптацию). По его
мнению, при переходе некоей территории от одного государства к другому или при
получении независимости частью государства, до этого единого, у жителей такой
территории возникает право выбора одной из трех моделей своего поведения,
касающегося гражданства:
1) безусловное право на получение гражданства нового образовавшегося
государства;
2) право сохранения за собой гражданства страны - правопреемника прежнего
государства и выезда на территорию своего государства;
3) возможность сохранить за собой гражданство прежней страны -
правопреемника прежнего государства и выезда на территорию своего
государства*(227).
На самом деле никакого абстрактного права граждан на выбор (оптацию)
гражданства не существует. Такое право возникает в определенных ситуациях и
предоставляется гражданам в порядке и в сроки, определяемые соответствующим
международным договором.
Что же касается конкретной ситуации, о которой упоминает С.Н. Бабурин, то
распад Советского Союза нельзя характеризовать ни как переход некоей территории
одного государства к другому, ни как получение независимости частью до этого
единого государства. Поэтому у бывших граждан СССР не может быть права
сохранить за собой гражданство страны - правопреемника прежнего государства и
выезда на территорию своего государства без закрепления такого права в
законодательстве Российской Федерации, причем закрепления не в порядке какой-
то обязанности Российской Федерации. Не может быть у них и возможности
сохранить за собой гражданство прежней страны, которой больше не существует и
которой современная Российская Федерация, разумеется, не является, несмотря на
то что она по ряду вопросов выступает правопреемником Советского Союза.
Необходимо отметить, что с оптацией нельзя смешивать своеобразный выбор
гражданства, который имеет место при самоопределении нации. Право на
самоопределение предполагает возможность осуществления нацией выбора между
полным государственным отделением от господствующей нации и вхождением
вместе с ней на соответствующих условиях в одно государство. Однако решая
вопрос о своем государственном существовании, нация решает тем самым и вопрос
о гражданстве своих членов. В этом и выражается прежде всего связь права наций
113
на самоопределение с гражданством. Мнение отдельного лица в этом случае будет
иметь правовое последствие только при условии, что его разделяет большинство
нации. Таким образом, применительно к отдельному лицу право на
самоопределение означает право такого лица на участие в решении нацией, к
которой оно принадлежит, вопроса о своем будущем государственном
существовании и, следовательно, о гражданстве своих членов*(228).
Разумеется, и оптация может быть связана с принципом самоопределения
наций, в частности при территориальных изменениях. В этом случае она дает
возможность лицам, принадлежащим к разным нациям, населяющим территорию,
переходящую от одного государства к другому, путем индивидуального выбора
гражданства одного из этих государств сохранить или упрочить связь с
соответствующей нацией, но право оптации всегда предоставляется в конечном
счете непосредственно заинтересованным лицам. При самоопределении какой-либо
нации выбор гражданства носит производный характер, зависит от решения
основного вопроса о будущем национальном государстве и осуществляется не в
индивидуальном порядке, а всей нацией*(229).
Выбор гражданства предусмотрен также в законе Республики Молдова.
Оптацию должны пройти все лица, не являющиеся гражданами Молдовы, которые
до принятия Декларации о суверенитете Республики Молдова (23 июня 1990 г.)
имели постоянное место жительства и работы в республике. Таким образом,
граждане республики оказались разделены на две категории: граждане по рождению
и граждане, прибывшие из других республик СССР. Последние и должны пройти
процедуру оптации. Законы о гражданстве других стран - участников Содружества не
предусматривают нормы об оптации. По мнению автора, отсутствие в законе
универсальных формул, которые регулируют все варианты, даже для одного
отдельно взятого случая является пробелом, который необходимо ликвидировать.
Законодатели Республики Армения закрепили групповое приобретение
гражданства, которое осуществляется по указу президента республики при
репатриации и в иных установленных законом случаях. В Законе о гражданстве
Республики Армения иные случаи группового приобретения гражданства не
закреплены.
Закон Республики Молдова содержит такое основание приобретения
гражданства, как репатриация. За лицами, высланными из республики или
покинувшими ее территорию начиная с 1940 г., а также за их детьми и внуками
сохраняется право на гражданство Молдовы. За другими выходцами из республики
признается гражданство Молдовы, если они переезжают в Молдову на постоянное
жительство.
Следует отметить: анализ оснований приобретения гражданства в странах
СНГ показал много общих оснований и выявил особенности этого института,
закрепленные национальным законодательством.
9. Прекращение гражданства в СНГ
Обстоятельства, служащие основаниями прекращения гражданства,
определяются внутренним законодательством каждого государства, а в некоторой
части и международными договорами.
Однако в законодательстве иных государств вопросы прекращения
гражданства регулируются довольно типично, что позволяет выделить несколько
форм прекращения гражданства. Каждой форме соответствуют обстоятельства, с
которыми законодательством связывается прекращение устойчивой правовой связи
лица и государства, а также процедура решения этих вопросов*(230).
114
Международному праву известны различные способы утраты гражданства,
важнейшими являются выход из гражданства как результат свободного
волеизъявления лица и лишение гражданства как следствие волевых действий
государства. Выход из гражданства в начале XX в. регулировался тремя системами
построения законодательства: автоматической (потеря гражданства при переходе в
иностранное); разрешительной (допущение перехода в иностранное с особого
разрешения); запретительной (полное недопущение выхода из гражданства).
Второй, разрешительной, системы придерживались поначалу некоторые советские
республики (Грузия, Украина, Белоруссия).
Гражданство прекращается вследствие таких причин, как отказ от гражданства
или выход из гражданства, утрата гражданства, лишение гражданства, выбор иного
гражданства и по другим основаниям, предусмотренным законодательством
государства.
Законы стран - участников СНГ устанавливают следующие основания
прекращения гражданства:
а) выход из гражданства;
б) отмена решения о приеме в гражданство;
в) иные основания, предусмотренные законом или международными
договорами.
Предусмотрены и другие основания прекращения гражданства. Российский
закон говорит о прекращении гражданства путем оптации при изменении
государственной принадлежности территории России и по основаниям,
предусмотренным в международных договорах.
Нормы о лишении гражданства содержат законы Азербайджана,
Таджикистана и Молдовы.
Законодатели Молдовы ограничились лишь двумя основаниями прекращения
гражданства - выход и лишение гражданства.
В РСФСР выход из гражданства в первые годы советской власти
законодательно не был урегулирован. В 1923 г., как утверждалось в известном
справочнике, от граждан "заявления о выходе не принимались"*(231). На этом
основании возникло мнение о господстве в России вплоть до принятия союзного
законодательства в 1924 г. третьей, запретительной, системы, т.е. полного
недопущения выхода из гражданства*(232). Это мнение, однако, не было
единственным, некоторые правоведы и тогда полагали, что отсутствие "общего
разрешения вопроса о выходе из гражданства" нельзя считать его запретом*(233).
В РСФСР отсутствовало общее положение о выходе из советского
гражданства, существовала законодательная регламентация выхода в отношении
отдельных категорий граждан, в частности оптантов. Так, Декретом СНК от 13 июля
1918 г. был урегулирован порядок выхода из российского гражданства "постоянных
жителей местностей, отторгнутых от России" Брестским договором*(234). Договором
с Латвией от 11 августа 1920 г. беженцам - бывшим российским подданным,
проживающим в России, было разрешено в течение года оптировать латвийское
гражданство*(235).
Закреплялась также и возможность автоматического выхода из гражданства,
которую советская власть предоставляла женщинам, вышедшим замуж за
иностранца. Как и прежде в России, им разрешалось без официального оформления
выхода из гражданства следовать за своими мужьями. Примером может служить
урегулированная ситуация при выезде бывших военнопленных и гражданских
интернированных мировой войны и членов их семьи*(236). Согласно договоренности
от 27 февраля 1924 г. между Германией и СССР русским женам военнопленных,
зарегистрированным в загсе и имеющим документ о браке, было разрешено
эвакуироваться вместе с мужьями*(237). Надо признать, что и после этой акции
115
власти, по сложившейся уже традиции, нередко закрывали глаза на выезд вместе с
мужьями-немцами русских жен-"совгражданок", не оформивших законным порядком
свой выход из советского гражданства.
По мнению Н.В. Миронова, отсутствие общего положения о выходе из
гражданства следует рассматривать не более как пробел законодательства, который
был ликвидирован принятием в 1924 г. соответствующего акта*(238).
По мнению Л.П. Белковец, "...главной причиной наличия такого пробела
являлось отсутствие особой потребности в урегулировании данной проблемы. В
первые послевоенные годы советское правительство было озабочено в первую
очередь решением проблем гражданства тех бывших российских подданных,
которые в результате войн и революций оказались за пределами Российского
государства. В отношении таковых оно придерживалось поначалу двух тактик. Всем
желающим была предоставлена возможность возвратиться на родину, а всем
оставшимся - в течение известного срока определить свою государственно-
правовую связь с советской властью. Неопределившиеся теряли право на советское
гражданство"*(239).
Действительно, в течение 1920-1921 гг. согласно договорам с рядом
государств*(240) состоялось возвращение на родину большинства российских
военнопленных, оптантов и репатриантов. Исключение составляли бывшие русские
подданные, жившие в Прибалтике, которые в большинстве своем предпочли
остаться на местах своего прежнего жительства, отказавшись от оптации.
Регистрация и возвращение на родину военнопленных и гражданских
интернированных лиц на средства государства были продолжены и в последующие
годы. Последний этап их бесплатной реэвакуации состоялся в 1923-1924 гг.*(241)
Политические эмигранты получили возможность оформить свои отношения с
Россией благодаря открывавшимся за рубежом советским полномочным
представительствам, которым было предписано выдавать временные
удостоверения "лицам, заявляющим себя российскими гражданами"*(242). Лицам,
участвовавшим в белогвардейских военных организациях в качестве рядовых
солдат, возможность вернуться в Россию предоставила амнистия, дарованная им
ВЦИК 3 ноября 1921 г.*(243).
Первым основанием было прекращение гражданства РСФСР по закону (по
воле государства).
Под прекращением гражданства по инициативе государства понимается
утрата гражданства независимо от воли гражданина или вопреки его воле.
15 декабря 1921 г. декретом ВЦИК и СНК были освобождены от российского
гражданства некоторые категории бывших российских подданных. Первую категорию
составили лица, находящиеся за границей "беспрерывно свыше 5 лет и не
получившие от советских представителей заграничных паспортов или
соответствующих удостоверений" или не зарегистрировавшиеся в
представительствах в указанный срок (до 1 июня 1921 г.). При этом лицам, живущим
в странах, где представительства РСФСР отсутствовали, давалась отсрочка.
Вторую категорию составляли лица, выехавшие из России после 7 ноября
1917 г. без разрешения советской власти. В третью вошли лица, добровольно
служившие в армиях, сражавшихся против советской власти, или участвовавшие в
контрреволюционных организациях. Лица, не воспользовавшиеся правом оптации в
отведенные для этого сроки, составляли 4-ю категорию. Однако и этим декретом
Правительство РСФСР давало право лицам второй и третьей категорий еще в
течение полугода (до 1 июня 1922 г.) на подачу заявлений о восстановлении своих
прав, которые можно было посылать на имя ВЦИК через ближайшее российское
представительство*(244).
Положение о союзном гражданстве СССР 1924 г. продолжило политику
116
лишения российского гражданства и гражданства СССР вследствие волевых
действий государства. По нему сохранял свою силу декрет 1921 г., и лишенными
гражданства признавались лица, выехавшие за пределы территории Союза (не
важно, с разрешения властей или без него) и не возвратившиеся в него "по
требованию соответствующих органов власти". Вводилась новая для советского
законодательства норма, согласно которой лишиться союзного гражданства можно
было и по приговору суда (п. "г" ст. 12)*(245). Она вытекала из смысла п. "а" ст. 32
Уголовного кодекса РСФСР 1922 г., устанавливающего в качестве одной из мер
наказания за особо тяжкие преступления изгнание из пределов РСФСР на срок или
бессрочно. Новая редакция УК РСФСР 1926 г. окончательно утвердила этот вид
лишения советского гражданства с объявлением лица "врагом трудящихся" и
"изгнанием из пределов Союза ССР навсегда" (ст. 13)*(246).
Следует совершить небольшой экскурс в теорию вопроса лишения
гражданства по воле государства.
Всеобщая декларация прав человека 1948 г. (п. 2 ст. 15) провозглашает, что
человек "не может быть произвольно лишен своего гражданства". В то же время
ст. 8 Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г. предусматривает возможность
лишения лица гражданства, если лицо вело себя образом, серьезно ущемляющим
жизненные интересы государства. В этом случае не принимается во внимание тот
факт, что в этом случае лицо становится апатридом, т.е. лицом без гражданства.
Подобную возможность предусматривает и Европейская конвенция о гражданстве
1997 г. В ней, в частности, сказано, что государство-участник не может
предусматривать в своем внутреннем законодательстве утрату его гражданства ex
lege (по закону) или по инициативе государства-участника, за исключением
следующих случаев:
1) добровольного приобретения другого гражданства;
2) приобретения гражданства государства-участника путем мошенничества,
предоставления ложной информации или сокрытия любого относящегося к делу
факта, касающегося заявителя;
3) добровольной службы в иностранных вооруженных силах;
4) поведения, причиняющего серьезный ущерб жизненно важным интересам
государства-участника;
5) отсутствия подлинной связи между государством-участником и
гражданином, постоянно проживающим за границей;
6) если в период несовершеннолетия ребенка устанавливается, что
предусмотренные внутренним законодательством условия, которые позволили
приобрести гражданство государства-участника ех lege (по закону), более не
выполняются;
7) усыновления ребенка, если ребенок приобретает или имеет иностранное
гражданство одного или обоих усыновляющих его родителей.
Следует заметить, что данный договор не ратифицирован, т.е. не утвержден
Российской Федерацией.
Впервые в отечественной истории правило о невозможности лишения
гражданства гражданина Российской Федерации было закреплено в ч. 2 ст. 1 Закона
о гражданстве 1991 г. А с 1993 г. это правило стало конституционной нормой: в ч. 3
ст. 6 Конституции указывается, что гражданин Российской Федерации не может быть
лишен своего гражданства.
Возвратимся к регулированию института гражданства в 1920-е гг.
Закон 1925 г. распространил его действие на другие категории бывших
российских граждан, расширив нормы декрета 1921 г. Он признал лишенными
гражданства бывших военнопленных и интернированных военнослужащих царской и
Красной армий, находящихся за границей и пропустивших установленные
117
законодательством союзных республик регистрационные сроки. Постановление
касалось и амнистированных лиц, служивших в белой армии и принимавших участие
в контрреволюционных восстаниях. Однако Закон разрешал им всем
ходатайствовать о принятии их в гражданство СССР наравне с иностранцами в
случае, если сроки были пропущены в силу отсутствия в стране их пребывания
советского дипломатического или консульского представительства или в силу не
зависящих от их воли причин (лишение свободы, тяжкая болезнь и пр.)*(247).
Циркуляр НКИД давал детям лиц, лишенных советского гражданства, по
достижении 16-летнего возраста право ходатайствовать о восстановлении их в
гражданстве*(248). Не возбранялось обращаться в советские представительства и
тем лицам, которые выехали нелегально уже после вступления в силу декрета от 15
декабря 1921 г. о лишении российского гражданства и желали вернуться в Россию.
Они могли сделать явку с повинной или возбудить ходатайство о применении
амнистии в силу ст. 49 Конституции РСФСР, которая давала право ВЦИК разрешать
вопросы о приобретении и утрате прав гражданства и проводить общие и частичные
амнистии.
ЦИК автономной республики немцев Поволжья 5 апреля 1924 г. предоставил
эмигрантам из немцев Поволжья, не выступавшим активно против советской власти,
возможность получить амнистию, и при условии регистрации их в советских
полпредствах к 1 октября 1924 г. они могли вернуться на родину*(249).
В 1928 г. Положение о гражданстве СССР было дополнено специальной
статьей о сохранении советского гражданства за детьми граждан СССР,
усыновленными иностранцами*(250).
Разъяснением Верховного Суда СССР было установлено, что советские
граждане, самовольно, без надлежащего разрешения и документов выбывшие за
границу после издания декрета 1921 г., "считаются утратившими советское
гражданство только в том случае, если они лишены этого гражданства особыми о
том постановлениями правительственных или судебных органов Союза ССР или
союзных республик"*(251).
Положение о союзном гражданстве 1924 г. допустило выход из гражданства
СССР "в установленном законом порядке" и только с разрешения центральных
исполнительных комитетов союзных республик или ЦИК СССР. При наличии
договоров с иностранными государствами можно было оптировать гражданство этих
государств*(252). Возможность сохранить гражданство Союза ССР при вступлении в
брак с лицом, имеющим иностранное гражданство, не исключала права советского
гражданина изменить свое гражданство. Выход из гражданства, как и приобретение
его, в результате заключения брака мог осуществляться в упрощенном порядке
(ст. 3). Третья статья Положения имела особое значение, поскольку правом на
выход из советского гражданства в первую очередь пользовались женщины,
вступившие в брак с иностранцами.
Следует отметить, что согласно ст. 103 КЗАГС РСФСР 1917 г. брак
иностранца с советской гражданкой не менял ее гражданства, а двугражданство
могло быть устранено только путем перехода одного из супругов в гражданство
другого*(253).
Поскольку выхода из гражданства в общем порядке в РСФСР не
существовало, брак был признан основанием для установления упрощенного
перехода в гражданство другого супруга, но только для жены, что помогало
разрешению возникавших коллизий.
Упрощенный порядок перемены гражданства для жен иностранцев был
введен еще в 1921 г. циркулярами НКВД*(254), которые разрешали гражданкам,
желавшим принять гражданство жениха, заявлять об этом при совершении брака.
Выход из гражданства разрешался Президиумом ЦИК СССР или
118
Президиумом ЦИК союзной республики. Заявитель мог обжаловать отказ в
Президиум ЦИК СССР только через три года. В случае положительного решения
лицо обязано было в течение трех месяцев получить иностранный паспорт и
предъявить его административным властям, оставаясь в течение этого времени в
статусе временно пребывающего в стране. Лицо, подавшее письменное заявление,
должно было теперь давать подписку в том, что в случае положительного решения
покинет "пределы СССР в месячный срок навсегда, без права обратного въезда в
СССР". Все выехавшие за границу до 25 октября 1917 г. и принявшие иностранное
гражданство или подавшие заявление о принятии их в иностранное гражданство
считались утратившими гражданство СССР*(255).
Согласно Положению о гражданстве Союза ССР от 22 апреля 1931 г.
изменился порядок выхода из советского гражданства, в том числе жен иностранцев,
в отношении которых ранее действовал упрощенный порядок. Хотя норма об
упрощенном порядке выхода из гражданства сохранялась, новая практика действий
советских властей в отношении русских жен иностранцев весьма заметно его
осложнила. Во-первых, получив решение о выходе из гражданства, они не могли
претендовать на получение вида на жительство для иностранца, а получали
краткосрочную визу на выезд (не более 2 недель вместо обычных 3 месяцев) и
обязывались навсегда покинуть СССР. Такое правило распространялось теперь на
всех вышедших из советского гражданства лиц, которым было отказано в
дальнейшем пребывании на территории какой-либо союзной республики. Поскольку
возвращение назад было исключено, женщины полностью теряли право увидеться
когда-нибудь впредь со своими родными. Они обязаны были выехать и в том случае,
если их мужья оставались в стране, будучи связаны договорными обязательствами
с государственными организациями, и до поры до времени не собирались покидать
ее*(256).
Происшедшие в стране изменения в отношении разрешительного порядка
выхода из советского гражданства, все более ужесточавшегося в течение 1930-х гг.,
зафиксировал Закон о гражданстве СССР, принятый Верховным Советом СССР 19
августа 1938 г.*(257) Он установил единый порядок выхода из гражданства СССР и
лишения советского гражданства. Выход из гражданства по новому Закону
разрешался только Президиумом Верховного Совета СССР независимо от места
жительства подавшего ходатайство о выходе. Лишение гражданства СССР могло
иметь место исключительно по приговору суда в случаях, предусмотренных законом,
или по специальному указу Президиума Верховного Совета СССР.
Законом РСФСР 1991 г. закреплено, что гражданство Российской Федерации
может прекращаться по различным основаниям. Главными являются: выход из
гражданства; отмена решения о приеме в гражданство; выбор гражданства (оптация)
при изменении государственной принадлежности территории и по другим
основаниям, предусмотренным международными договорами Российской
Федерации; и по иным основаниям.
Выход из гражданства Российской Федерации является наиболее важным
основанием его прекращения.
Закон РСФСР 1978 г. предусматривал две формы выхода из гражданства: по
ходатайству гражданина Российской Федерации и в порядке регистрации, если у
лица, заявившего о намерении выйти из гражданства Российской Федерации, хотя
бы один из родителей, супруг или ребенок имеет иное гражданство либо если лицо
выехало на постоянное место жительства в другое государство в установленном
законом порядке и отсутствием препятствий, предусмотренных законом*(258).
В прежнем союзном законодательстве предусматривалось только одно
основание для выхода из гражданства - лишь по ходатайству лица.
Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской
119
Федерации" вступил в силу 1 июля 2002 г.*(259) и заменил Закон РФ от 28 ноября
1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации"*(260).
Принятие Закона о гражданстве от 31 мая 2002 г. отражает новый этап в
миграционной политике России*(261).
В Законе 2002 г., как и в Законе 1991 г., предусматриваются выход из
гражданства Российской Федерации, формы его прекращения (которые прямо не
названы), но предполагаются утрата и лишение гражданства, а также иные формы
прекращения гражданства, которые возможны на основании международных
договоров Российской Федерации (например, оптация).
Под отказом от гражданства понимается его прекращение по волеизъявлению
гражданина или его представителя (для несовершеннолетних и недееспособных
лиц). Однако отказ от гражданства не является волевым действием одностороннего
характера. Другой обязательный критерий отношений, связанных с отказом от
гражданства, - получение на это разрешения государства.
Законодательство предусматривает два основания отказа от гражданства -
выход из гражданства и оптация иностранного гражданства.
Статья 19 Закона о гражданстве 2002 г. определяет, что обязательным
условием выхода из гражданства Российской Федерации является добровольное
волеизъявление лица. Предусматриваются две процедуры выхода из гражданства:
общий порядок для лиц, проживающих на территории России, и упрощенный - для
лиц, проживающих за ее пределами. При этом закон основывается на степени
правовой связи лица с государством гражданства.
Экспатриация может быть реализована в двух видах. Наиболее
распространенный в мировой практике*(262) - разрешительный вид экспатриации,
который заключается в прекращении гражданства на основе постановления
компетентного государственного органа по просьбе заявителя.
Выход из гражданства (экспатриация) - это прекращение гражданства по
волеизъявлению лица или его представителей (для несовершеннолетних). В законах
о гражданстве 1991 и 2002 гг. реализован разрешительный вид экспатриации,
который заключается в прекращении гражданства на основе постановления
компетентного государственного органа по просьбе заявителя. Этот вид выхода из
гражданства отличается от свободной экспатриации, представляющей собой
односторонний декларативный отказ лица от гражданства и не нуждающийся в
каком-либо санкционировании со стороны государства.
С принятием Закона 2002 г. несколько изменился перечень обстоятельств, при
наличии которых выход из гражданства Российской Федерации не допускается.
Свобода выхода из российского гражданства в настоящее время ограничена в
следующих случаях.
Во-первых, если заявитель имеет не выполненное перед Российской
Федерацией обязательство, установленное федеральным законом*(263). При этом
конкретного или примерного перечня обязанностей гражданина перед Российской
Федерацией в законе нет. Из анализа действующего законодательства Российской
Федерации можно сделать вывод, что имеются в виду прежде всего такие
конституционные обязанности гражданина Российской Федерации, как обязанность
платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ)*(264), а
также обязанность по несению военной службы (ст. 59 Конституции РФ). В
частности, это вытекает из Положения "О порядке рассмотрения вопросов
гражданства Российской Федерации", утвержденного Указом Президента РФ от 14
ноября 2002 г. N 1325, где установлено, что при выходе из гражданства Российской
Федерации обязательно представляется документ налогового органа Российской
Федерации об отсутствии задолженности по уплате налогов*(265), а обязательным
пунктом заявления о выходе из гражданства Российской Федерации являются
120