Варлен М.В. Гражданство: Россия и СНГ

Подождите немного. Документ загружается.

основании не только договоров между участниками, но и внутренних законов*(197).

Кроме того, поскольку гражданство имеет первостепенное значение в реализации

политических прав, ущербным выглядит отсутствие положений о праве граждан

России и Белоруссии, постоянно проживающих на территории другого субъекта

Союзного государства, выбирать и быть избранными в органы власти России и

Белоруссии или хотя бы в органы местного самоуправления, как это предусмотрено

для граждан Европейского союза. Согласно ст. 8b Договора о Европейском союзе от

7 февраля 1992 г. каждый гражданин Союза, проживающий в государстве-члене,

гражданином которого он не является, имеет право участвовать в голосовании и

баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах в государстве-

члене, в котором он проживает, на тех же условиях, что и граждане этого

государства*(198).

Ключевым положением Договора о создании Союзного государства является

сохранение государственного суверенитета государств - участников Союза и

разграничение предметов ведения и полномочий между Союзным государством и

субъектами Союзного государства*(199). Это положение хорошо разъясняется в

проекте Конституционного акта Союзного государства, согласно ст. 1 которого

каждое государство - субъект Союзного государства сохраняет государственный

суверенитет и вместе с тем на добровольной и равноправной основе передает часть

своих полномочий Союзному государству для реализации общих целей и

задач*(200).

Но пока институт гражданства Союзного государства не имеет нормативного

продолжения.

В свете настоящего исследования необходимо определить не только

правовую природу, но и перспективы дальнейшего существования СНГ. Для этого

необходимо обратиться к анализу действующих учредительных документов

Содружества и практике их реализации.

СНГ носит международно-правовой характер, все его акты имеют

международно-правовое значение. В связи с этим, как правильно отмечает

А.Я. Капустин, в России и других государствах - членах СНГ встает вопрос о

применении актов СНГ в своей деятельности, а значит, и вопрос об их соотношении

с нормами внутреннего права и иными международно-правовыми актами,

регулирующими соответствующие правоотношения*(201). Для удобства всю

совокупность международно-правовых актов, принимаемых органами СНГ, а также

государствами-членами в рамках этих органов, обозначим правом СНГ. В

литературе встречается иное понятие - "общее право СНГ", под которым имеется в

виду часть международного права, регулирующая отношения между субъектами

Содружества (очевидно, государствами - членами СНГ). Оно способствует

экономической интеграции государств СНГ, координации их усилий в

государственно-политической и военно-стратегической сферах, своевременному

разрешению возникающих в СНГ коллизий. Не возражая против содержания этого

понятия, нельзя согласиться с самим термином, поскольку напрашивается вывод,

что наряду с "общим правом СНГ" существует и некое "специальное право СНГ",

которого, как известно, в природе не существует, во всяком случае на данном этапе

развития СНГ. Гораздо проще обозначить эту совокупность международно-правовых

норм как право СНГ по аналогии с правом ЕС, правом ООН и т.д., т.е. не придавая

никакого специального или особого смысла данному выражению.

Соглашаясь с А.Я. Капустиным, основными источниками права СНГ можно

признать:

1) Учредительные акты СНГ (Соглашение о создании СНГ 1991 г., Устав СНГ

1993 г. и др.). На необходимость их выделения в особую группу указывает абз. 2

ст. 5 Устава СНГ, в котором отмечается, что соглашения, заключенные в рамках

Содружества, должны соответствовать целям и принципам Содружества,

обязательствам государств-членов по настоящему Уставу. Специальное выделение

целей и принципов, очевидно, имеет задачей подчеркнуть, что они сформулированы

не только в Уставе, но и в других учредительных актах Содружества. О

конституирующей роли Соглашения о создании СНГ 1991 г. и Протокола к нему

1991 г. говорится и в абз. 1 ст. 7 Устава.

2) Многосторонние и двусторонние соглашения в различных областях

взаимоотношений государств-членов, которые согласно Уставу являются основной

правовой базой межгосударственных отношений в рамках Содружества (абз. 1 ст. 5

Устава). В Уставе встречаются ссылки на отдельные виды таких соглашений

(например, в ст. 15 указывается, что конкретные вопросы военно-политического

сотрудничества государств-членов регулируются специальными соглашениями, в

абз. 1 ст. 20 говорится о сотрудничестве государств-членов в области права путем

заключения многосторонних и двусторонних договоров и т.д.).

3) Соглашения об ассоциированном членстве (абз. 1 ст. 8 Устава).

По-видимому, нельзя согласиться с тем, чтобы включить в право СНГ иные

международные договоры, рекомендации о синхронизации ратификации которых

принимаются Межпарламентской Ассамблеей СНГ (п. "д" ст. 4 Конвенции о

Межпарламентской Ассамблее государств - участников СНГ 1995 г.). Хотя они

способствуют достижению общих целей государств-членов, закрепленных в Уставе

СНГ, участие в них третьих государств делает невозможным их признание

источниками права СНГ.

4) Иные акты Содружества (абз. 3 ст. 32 Устава СНГ), к числу которых можно

отнести акты СНГ, имеющие обязательный характер: решения Совета глав

государств и Совета глав правительств (ст. 21, 23 и др. Устава СНГ) и других

институтов Содружества, создающие экономические обязательства для государств -

членов СНГ. Положения об органах (ст. 27 и др.) и другие акты организационно-

правового характера, которые признаются обязательны ми в практике других

международных объединений, также включаются в данную группу актов СНГ.

Решения Экономического суда СНГ имеют характер правоприменительных актов,

поэтому их нельзя относить к рассматриваемой группе нормативных актов СНГ,

несмотря на их обязательный для государств-членов характер.

Сюда же следует включить нормативные акты Сообщества, не обладающие

обязательной силой: рекомендации (ст. 26, 34 Устава), предложения (ст. 28, 34, 36

Устава), а также декларации, которые, хотя и не предусмотрены специально в

Уставе СНГ, часто используются как инструмент выражения общей позиции

государств-членов различных международных объединений и, судя по всему, могут

считаться сложившейся практикой СНГ (например, Декларация о соблюдении

принципов сотрудничества в рамках СНГ 1992 г. и др.). К данной группе

нормативных актов следует отнести и типовые (модельные) законодательные акты,

принимаемые Межпарламентской Ассамблеей СНГ (п. "г" ст. 4 Конвенции о

Межпарламентской Ассамблее государств - участников СНГ). Хотя перечисленные

акты не имеют обязательной юридической силы, их целесообразно рассматривать

как вспомогательные источники права СНГ, поскольку они могут быть использованы

в правоприменительной практике для уяснения содержания норм основных

источников.

Как отмечает И.И. Лукашук, система отношений стран СНГ отличается особой

сложностью, что порождает трудности их правового регулирования. Приходится

строить Сообщество на обломках когда-то единой централизованной системы.

Приняты сотни решений, заключено свыше двухсот соглашений, выполнение

которых пока еще далеко от результативности. В таких условиях особое значение

приобретают Устав СНГ и деятельность предусмотренных им органов.

Первый раздел Устава СНГ полностью отвечает характеристике Содружества

как международной региональной организации. Суть его сводится к следованию

нормам международного права во имя блага и процветания государств-участников и

населяющих их народов. Но уже второй раздел, именуемый "Членство", вызывает

ряд вопросов.

Он делит все государства, вступающие или находящиеся в отношениях с СНГ,

на четыре категории: государства-учредители, подписавшие Беловежское и Алма-

атинское соглашения; государства-члены, присоединившиеся к СНГ в течение года

после принятия данного Устава, т.е. до 22 января 1994 г.; государства-участники,

присоединившиеся к СНГ с согласия всех членов; ассоциированные члены,

участвующие только в отдельных соглашениях в рамках Содружества.

Такое дробное деление членов Содружества представляется не только

излишним, но и противоречащим сложившейся международной практике. Дело в

том, что принципиальное различие, на наш взгляд, может быть только между

постоянными и ассоциированными членами. Суть этого различия состоит в степени

их участия в совместной деятельности. Первые являются участниками всех

совместных акций, а последние - только отдельных. Однако следует заметить, что

активное использование в последнее время в рамках СНГ двух, трех и более сторон

договоров стирает различия между постоянными и ассоциированными членами

Содружества. Практически любой постоянный член СНГ становится

ассоциированным в случае подписания двустороннего или иного "сепаратного"

соглашения. Деление же на учредителей, членов и участников напоминает прежние

советские времена, когда существовали три республики, учредившие СССР и в силу

этого ставшие членами ООН и других международных организаций.

Из самого Устава СНГ не вытекает каких-либо принципиальных различий

между учредителями и обычными членами Содружества. Однако сам факт их

выделения порождает известную дискриминацию в отношениях внутри СНГ.

Продолжая аналогию с СССР, следует заметить, что В.А. Гулиев полагает факт

первичности суверенитета государств, образовавших СССР, бесспорен перед

суверенитетом Союза.

Также вряд ли можно считать оправданным деление государств на

вступивших в СНГ до или после истечения года со дня принятия Устава СНГ. Во-

первых, это способ давления на суверенные государства. Как известно, Грузия

вступила в Содружество незадолго до истечения указанного срока. Во-вторых, вряд

ли Устав в существующем виде можно рассматривать стабильным документом, в

который, в частности, не потребуется вносить изменения. Как в этом случае должен

исчисляться рассматриваемый срок?

Далее необходимо подробно остановиться на важнейшей части

рассматриваемого нормативно-правового акта - положениях, посвященных

структуре, порядку формирования и регулирования полномочий органов СНГ.

Высшим органом Содружества является Совет глав государств, который

обсуждает и решает принципиальные вопросы, связанные с деятельностью

государств-членов в сфере их общих интересов (ст. 21). Однако механизм принятия

решений данным органом основан на принципе общего согласия - консенсусе. Эта

же норма Устава содержит оговорку, что, если какое-либо государство заявит о

своей незаинтересованности в том или ином вопросе, это не должно

рассматриваться как препятствие для принятия решения.

На взгляд автора, в этой норме содержится внутреннее противоречие: с одной

стороны, она закрепляет принцип необходимого единогласия в решении вопросов,

отнесенных к компетенции Совета, с другой - позволяет любому числу членов

уклониться от решения вопроса, который тем не менее оказывается решен

минимальным числом голосов. Недостаток этой процедуры состоит не только в

юридической безответственности того государства, которое уклонилось от принятия

какого-либо решения. Но и в том, что такое решение можно использовать в

интересах государства, не являющегося его участником, но пользующегося его

возможностями через третьих лиц, не неся за это никакой юридической

ответственности. К тому же принятие решений по методу, предусмотренному

Уставом СНГ, ослабляет и без того весьма сомнительные признаки

конфедеративного объединения в лице Содружества.

То же можно сказать и о Совете глав правительств государств - участников

СНГ. Также в систему органов СНГ входят координационные структуры: Совет

министров иностранных дел, Координационно-консультативный комитет и некоторые

другие органы исполнительной власти.

Отдельно необходимо рассмотреть статус Межпарламентской Ассамблеи -

органа, посредством которого осуществляется парламентское сотрудничество

государств - участников Содружества. Ее статус определяется двумя документами:

Уставом СНГ и Конвенцией об МПА от 26 мая 1995 г.*(202) Одним из важнейших

полномочий МПА является принятие типовых (модельных) законодательных актов.

Думается, что это могла бы быть действенная форма межгосударственного

сотрудничества, направленная на сближение национального законодательства

государств-участников. Однако на сегодняшний день нет ни одного акта

Содружества или национального закона, определяющего статус указанных

законодательных актов. Межпарламентская Ассамблея может направить

разработанный модельный акт с соответствующими рекомендациями парламентам

государств - участников Конвенции. Все последствия этой акции целиком и

полностью зависят от доброй воли депутатов каждого национального парламента.

Правда, Конвенция об МПА предусматривает возможность заключения этим

органом международных договоров. Данное полномочие отнесено И.И. Лукашуком к

числу "явно нестандартных для такого рода органов"*(203).

Однако на практике это полномочие за три года действия указанной

Конвенции реализовано ни разу не было. Несмотря на указанные недостатки в

деятельности Содружества Независимых Государств, можно отметить, что период

отчуждения закончился.

Пример Союза Беларуси и России свидетельствует о том, что пусть

медленно, но идет этап консолидации государств - участников Содружества, в связи

с этим необходимо еще раз рассмотреть национальное законодательство

государств - участников СНГ, для того чтобы определить степень их готовности к

интеграции и сближению законодательства.

Обращаясь к вопросу о возможных путях развития законодательства о

гражданстве государств - членов СНГ, автор исходит из перспективы сохранения и

дальнейшего развития Содружества. Движение по этому пути предполагает

дальнейшее сближение рассматриваемого законодательства и выработку каких-то

общих принципов, лежащих в основе нормативно-правового регулирования этих

отношений*(204).

Движение вспять, к развалу Содружества, очевидно, повлечет

противоположные тенденции к появлению все больших и больших различий в этом

законодательстве и созданию дополнительных трудностей во взаимоотношениях

между гражданами различных государств СНГ и между самими странами - членами

Содружества. Однако будем исходить из оптимистических прогнозов этого развития.

Идеальным вариантом сближения законодательства о гражданстве

государств СНГ было бы создание института наднационального гражданства, в

рамках которого происходили бы наделение всех граждан государств-членов СНГ

равными правами и создание идентичных условий их реализации. Притом что

история знает примеры создания наднациональных гражданств в конфедерациях,

такое решение проблемы для республик бывшего СССР, на наш взгляд, сопряжено

по меньшей мере с двумя сложностями. Во-первых, создание института

наднационального гражданства может быть воспринято отдельными государствами

Содружества как покушение на их суверенные права. Во-вторых, возникает

серьезная проблема с оформлением этого гражданства лицами, имеющими

национальные гражданства государств СНГ.

Следующим, более приемлемым вариантом решения данной проблемы была

бы разработка проекта модельного закона "О гражданстве государства - члена СНГ".

В нем необходимо было бы решить следующие вопросы: закрепить единое

определение понятия гражданства и его принципов; перечислить основания и

условия приобретения гражданства; определить перечень национальных

государственных органов, решающих вопросы гражданства, порядок их

деятельности и набор необходимых документов. Что касается определения

гражданства, то необходимо прежде всего указать субъекты этого отношения: ими

должны быть человек и государство или государства.

Указание в определении государства во множественном числе сразу решит

проблему многогражданства, ставшую весьма актуальной в последнее время в

государствах Содружества. А саму связь между указанными субъектами можно было

бы определить как юридическую.

Как отмечалось выше, термин "физическое лицо", по мнению автора, больше

подходит праву гражданскому, чем конституционному.

Традиционный термин "правовая связь" лишает эту связь политической

окраски.

Итак, гражданство в модельном законе можно определить как устойчивую

юридическую связь человека с одним или несколькими государствами,

выражающуюся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности,

защите государством своего гражданина, где бы он ни находился.

Переходя к анализу принципов гражданства, следует начать с закрепления

принципа свободного решения человеком вопросов своего гражданства. Речь,

естественно, идет не только о гражданстве государств Содружества, но и о

гражданстве любого государства, на которое может претендовать тот или иной

человек. Этот подход полностью соответствует принципам и нормам

международного права, Конвенции о сокращении безгражданства.

В связи с этим возникает проблема лишения гражданства, установленного, как

отмечалось выше, законами о гражданстве некоторых государств СНГ. Как известно,

лишение гражданства - это принудительное одностороннее решение государства, не

учитывающее волеизъявления самого человека. Этот акт не только противоречит

принципу свободного решения человеком вопросов гражданства, но и нарушает

Конвенцию о сокращении безгражданства, поскольку человек, лишенный

гражданства, как правило, становится лицом без гражданства, лишается защиты

государства, вынужден решать вопрос о вступлении в новое гражданство, который

требует немалого времени.

Все сказанное позволяет сделать вывод о необходимости установления в

модельном законе прямого запрета лишения гражданства любого человека,

независимо от степени вины и тяжести содеянного им правонарушения.

Следующим принципом, требующим закрепления в модельном законе,

должен быть принцип сохранения гражданства за человеком, находящимся за

пределами государства своего гражданства и при вступлении в брак с иностранным

гражданином. В принципе в большинстве действующих законов о гражданстве

государств Содружества этот вопрос решен положительно, однако нельзя исключать

того, что в любой момент при изменении политической ситуации в какой-либо из

стран эти положения могут быть исключены из закона. Поэтому закрепление этого

принципа в модельном законе даст дополнительные гарантии защиты прав человека

в этой сфере.

В модельном законе о гражданстве должен быть также закреплен принцип

равного гражданства. Как известно, наличие этого принципа означает отказ от

процедуры натурализации, закрепленной в некоторых законах государств

Содружества.

Хотя процедура натурализации закреплена в большинстве законов

государств, считающихся демократическими, и по своему содержанию мало чем

отличается от необходимого условия приема в гражданство, например, Российской

Федерации, выражающегося в проживании на территории данного государства в

течение ряда лет. Тем не менее процедура натурализации имеет один

существенный недостаток: лицо, получившее статус беженца, но пока еще не

имеющее гражданства, к которому оно стремится, может быть выслано за пределы

страны пребывания в случае нарушения ее законов. Высылаемый из России

иммигрант в этом случае сохраняет свое прежнее гражданство и находится под

защитой государства своего гражданства.

Вообще, проблема административной высылки - болезненный вопрос для

любого иммиграционного законодательства. С одной стороны, вряд ли

целесообразно отказываться от такой меры наказания. С другой стороны, ее

реализация сопряжена с целым рядом нерешенных правом вопросов. Во-первых,

возникает вопрос: куда высылать? Не всегда наиболее простое решение этой

проблемы по принципу "туда, откуда прибыл" является справедливым по отношению

к самому человеку, а также к государству, на чью территорию осуществляется

высылка. Например, при высылке из США, на наш взгляд, имеет существенное

значение, на какую границу (канадскую или мексиканскую) доставлено высылаемое

лицо. К тому же далеко не всегда у высланного лица имеются основания для

пребывания в стране - месте его высылки.

По мнению автора, высылка может применяться только при наличии

бесспорных сведений о наличии юридических отношений высылаемого лица с

государством - местом его высылки. Если таких отношений нет или имеются

основания сомневаться в их подлинности, высылка должна заменяться иной мерой

наказания.

Есть и еще один существенный аспект: высылаемое за нарушение

законодательства о натурализации лицо, как правило, не только лишается статуса

беженца, но и не обладает к тому времени каким-либо гражданством, т.е. оно

автоматически становится лицом без гражданства.

Таким образом, в модельном законе должен быть закреплен принцип:

гражданин не может быть выслан за пределы государства его гражданства. Высылка

иного лица может быть осуществлена только при условии юридической его связи с

государством - местом его высылки, выражающейся в наличии гражданства данного

государства или реальной возможности его получения.

Закрепление этого принципа устраняет недостатки процедуры натурализации

и дает основания сохранить ее в качестве одного из способов приобретения

гражданства. Вместе с тем применение этой процедуры не исключает

необходимости закрепления в законе принципа равного гражданства, дающего

одинаковые права любому гражданину, независимо от сроков и способа

приобретения им гражданства.

Как известно, Российская Федерация - единственное федеративное

государство Содружества. Однако некоторые автономные образования в унитарных

государствах СНГ также имеют свое гражданство (Республика Крым в составе

Украины, Республика Каракалпакстан в составе Узбекистана). Поэтому

представляется целесообразным закрепить в модельном законе о гражданстве

принцип единого гражданства.

Эту норму можно было бы сформулировать в следующей форме: в

государствах, имеющих региональное гражданство, действующее на части его

территории, применяется принцип единого гражданства, означающий, что гражданин

этого государства, постоянно или преимущественно проживающий на территории,

имеющей свое отдельное гражданство, обладает всей полнотой прав, свобод и

обязанностей, вытекающих из регионального гражданства, если он добровольно не

заявит об отказе от этого гражданства.

Наиболее спорным принципом института гражданства является принцип

двойного гражданства. К чести государств - членов Содружества необходимо

отметить, что на их долю приходится большая часть действующих во всем мире

законов о гражданстве, в которых этот принцип получил юридическое закрепление.

Однако механизм реализации данного принципа, закрепленный, например,

Законом Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации",

представляется чрезвычайно громоздким и недемократичным. Более того,

количество лиц, официально имеющих в Российской Федерации двойное

гражданство, по оценочным данным МВД, в несколько раз меньше, чем фактически

имеющих многогражданство.

Думается, что разрешительный порядок приобретения второго гражданства

целесообразно сохранить только в отношении государств, не входящих в состав

Содружества. Что же касается гражданства государств СНГ (двойного, тройного и

т.д.), то было бы желательно перейти к уведомительному принципу его

приобретения.

Необходимость в такой процедуре, на наш взгляд, очевидна: это проблема

смешанных браков, разное гражданство детей и родителей, расширяющиеся

хозяйственно-экономические связи внутри Содружества и т.д.

Конкретно этот механизм мог бы выглядеть следующим образом: гражданин,

не выходя из первого гражданства государства - члена СНГ, приобретает в

соответствии с законом другого государства - члена Содружества второе (третье и

т.д.) гражданство, уведомляя об этом полномочный орган (органы) государства

первого и последующих гражданств.

Конечно, необходимо предварительно урегулировать различного рода

коллизии, которые могут возникать в результате такого подхода к решению вопроса

многогражданства: двойная служба в вооруженных силах, обязанность платить

налоги и др. Это можно сделать в рамках единого многостороннего договора,

созданного на примере договоров России с Туркменистаном и Таджикистаном о

порядке решения вопросов двойного гражданства. В этом же договоре необходимо

решить и вопросы экстрадиции, чтобы лишить правонарушителей возможности

использовать многогражданство для укрытия от возмездия за совершенные ими

преступления.

Следующий раздел модельного закона "О гражданстве государства-члена

СНГ" должен быть посвящен вопросам приобретения гражданства. На наш взгляд,

он должен содержать максимально широкий набор оснований для приобретения

гражданства: признание, филиация, натурализация (прием, регистрация),

восстановление, оптация и иные основания. Перечень оснований обязательно

должен быть открытым.

Хотя на сегодняшний день законы о гражданстве приняты во всех

государствах - членах СНГ, исключать возможность принятия новых законов или

изменения действующих не следует. Поэтому целесообразно закрепить в

модельном законе единый для всех государств - членов СНГ порядок признания

гражданства.

Как известно, наиболее демократичным считается "нулевой" вариант решения

этого вопроса. То есть такой, при котором все люди, проживающие на момент

вступления в силу закона о гражданстве постоянно или преимущественно на

территории данного государства и не имеющие доказательств принадлежности к

иному гражданству государства, не являющегося членом Содружества, считаются

состоящими в гражданстве данного государства. Поскольку повторение ситуации,

сложившейся после развала СССР, вряд ли возможно, нет необходимости

предоставлять людям какой-то срок для решения этого вопроса о признании

гражданства (по аналогии со ст. 13 российского закона).

Следующее основание приобретения гражданства - это филиация. Как

известно, все государства - члены СНГ при решении вопроса о гражданстве ребенка

исходят из признания принципа права крови. На наш взгляд, этот принцип в

наибольшей степени соответствует романо-германской системе права, к которой

относятся все государства - члены Содружества. Однако развитие национального

законодательства этих государств идет весьма противоречивым путем. В части из

них усиливаются позиции исламского фундаментализма, настороженно относящиеся

ко всякого рода "неверным".

Поэтому наряду с прямым закреплением в модельном законе принципа права

крови необходимо оговориться, что при любом порядке определения гражданства

ребенка он не должен оставаться лицом без гражданства (например, в случае

отсутствия доказательств родства по крови).

И еще один момент, касающийся проблемы выбора гражданства ребенка,

родившегося в смешанном браке. Думается, если родители имеют различное

гражданство, но в пределах государств - членов СНГ, негуманно ставить их перед

выбором. Такого ребенка можно признать имеющим двойное гражданство по

рождению, но предоставить ему право по достижении совершеннолетия

добровольно выйти из одного из них.

Натурализация или прием в гражданство на основании ходатайства должны

содержать минимальные ограничения - проживание на территории данного

государства в течение ограниченного срока. Иные ограничения в виде требования

знания языка, конституции данного государства, наличия средств к существованию и

жилища и т.п., по мнению автора, влекут нарушение естественного права человека

на свободный выбор гражданства. Понятно, что иммигранты - это бич для рынка

труда развивающегося государства, но выход из этой проблемы может быть только

один: развивать рыночную экономику. Какие-либо искусственные преграды на этом

пути влекут за собой рост незаконной иммиграции, нарушение прав человека,

сокрытие доходов от государства и т.д. В конечном счете, страна теряет больше на

борьбе с этими явлениями, чем на трудоустройстве и ассимиляции иммигрантов.

Что касается приема в гражданство в порядке регистрации, то

представляется, что модельный закон должен дать возможность человеку

воспользоваться любыми кровными, историческими и этническими связями с

государством в прошлом или настоящем, чтобы приобрести его гражданство в

упрощенном порядке. В таком же порядке должно производиться и восстановление в

гражданстве, поскольку каждый человек должен иметь право исправить собственную

ошибку, ошибку своих близких и тем более - восстановить справедливость,

нарушенную самим государством.

Однако закон должен устанавливать открытый перечень оснований, дающих

право на приобретение гражданства в порядке регистрации, не позволяющий, как

это сделано в отдельных законах государств Содружества, полномочному органу

действовать по своему усмотрению. Модельный закон должен установить прямой

запрет на произвольные решения государства в вопросах гражданства.

Проблемой для государств СНГ может стать вопрос об оптации или выборе

гражданства. Как известно, переделы территории внутри СССР были не единичным

явлением. Наибольшее политическое значение на сегодняшний день приобрела

проблема передачи Крыма Украине, но был и еще ряд подобных акций, связанных с

образованием среднеазиатских республик. Нельзя с большой уверенностью

утверждать о невозможности таких обменов территориями и в будущем. Поэтому

представляется необходимым дополнить право выбора гражданства в порядке

оптации в рамках СНГ возможностью получения двойного гражданства. И даже

придать этой норме обратную силу. Конечно, подобная акция не может не вызвать

негативной реакции в отдельных кругах руководства Украины. Но, во-первых, это

необходимо сделать, исходя из приоритета и высшей ценности - прав человека,

признанной практически всеми государствами - членами СНГ на конституционном

уровне.

Во-вторых, это право должно получать реализацию исключительно в

добровольном порядке. Вступление во второе гражданство может приобретать

характер двойного действия.

Что же касается выбора гражданства в порядке оптации по отношению к

государствам, не являющимся членами Содружества, то приобретение гражданства

таким способом должно носить исключительно договорный характер и решаться

индивидуально, на основании норм международного права и национального

законодательства конкретной страны.

Еще раз подчеркнем: законы о гражданстве государств - членов СНГ

закрепляют ряд индивидуальных способов приобретения гражданства,

обусловленных национальными традициями и спецификой конкретного государства.

Лишать граждан этих государств такой возможности было бы неправильно. Поэтому

перечень оснований для приобретения гражданства должен быть открытым.

Третий раздел модельного закона "О гражданстве государства - члена СНГ"

должен содержать основания прекращения гражданства. Основным способом

решения этого вопроса, естественно, остается выход из гражданства. Причем закон

не должен устанавливать таких ограничений этого права, которые не могли бы быть

преодолены законным путем. Конечно, гражданин должен иметь право и реальную

возможность обжаловать в независимый суд отказ в удовлетворении ходатайства о

выходе.

Помимо этого закон должен устанавливать основания для упрощенной

процедуры выхода - в порядке регистрации. Такими основаниями могут быть

кровное родство или историческая, национальная, этническая связь лица с иным

государством, чье гражданство он приобретает. Однако при этом выход из

гражданства не должен быть (во всяком случае, в государствах - членах СНГ)

обязательным условием для приема в другое гражданство. Это требование можно,

как отмечалось выше, заменить более широким и доступным способом

приобретения двойного гражданства.

Также институтом многогражданства можно заменить (в пределах государств-

членов СНГ) выход из гражданства в порядке восстановления в прежнем порядке и в

порядке оптации.

Четвертый раздел модельного закона "О гражданстве государства - члена

СНГ" должен быть посвящен органам, уполномоченным решать вопросы

гражданства. Поскольку все государства Содружества являются президентскими или

полупрезидентскими республиками, то основной орган, решающий эти вопросы,

очевиден - это президент. Для выполнения этой функции он должен иметь аппарат,

любящий проект соответствующего решения и действующий на основании норм

национального законодательства.

Единственное, что в этой части должен закрепить модельный закон, - это

сроки решения вопросов гражданства, обоснованность отказа в удовлетворении

ходатайства о приеме или выходе из гражданства и возможность обжалования

решения президента в независимый суд, вплоть до международного суда.

А что касается иных государственных органов, участвующих в решении

данного вопроса, - внутренних дел, иностранных дел, разведки и контрразведки, то

их деятельность должна регулироваться модельным законом в большем объеме.

Дело в том, что основное движение граждан в вопросах приобретения и

прекращения гражданства происходит в рамках Содружества. В государствах СНГ

есть различного рода органы, координирующие их деятельность. Несмотря на то что

каждый из названных органов действует на основании норм национального

законодательства, в рамках Содружества имеются возможности для унификации их

деятельности. Поэтому представляется необходимым в модельном законе

установить общие правила работы этих органов в части, касающейся вопросов

гражданства, а также сроки и перечень документов, представляемых гражданами.

Более того, координационные функции СНГ позволяют не только

обеспечивать взаимодействие всех правоохранительных органов в этой части, но и

установить единые формы документов и порядок работы с ними, что в значительной

степени упростит работу этих органов и облегчит взаимодействие с ними граждан.

Принципиальной в этом вопросе является следующая проблема. Благодаря

низкому качеству законодательной техники практически ни один закон о гражданстве

государств - участников СНГ не является актом прямого действия. Большинство их

положений реализуется через подзаконные нормативно-правовые акты, издаваемые

президентом и иными органами исполнительной власти. Посредством этих актов

чаще всего и нарушаются права граждан в вопросах гражданства. Предлагаемый

автором порядок позволяет исключить негативные последствия подобного рода

ведомственного нормотворчества. Если согласовать все детали деятельности

органов, решающих вопросы гражданства, на предварительном этапе разработки

проекта модельного закона, то все действия, регулируемые сегодня подзаконными

нормативно-правовыми актами, можно урегулировать нормами этого закона и,

соответственно, национальных законов о гражданстве.

Однако этот подход не исключает необходимости включения в перечисленные

законы нормы о прямом их действии и запрете для государственных органов

требовать какие-либо документы, не предусмотренные законом.

Большой проблемой по-прежнему остаются правовой статус и юридическая

сила модельных законов СНГ. Как известно, разрабатываются и принимаются они

Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ, а вот дальнейшая их

судьба достаточно неопределенна.

По мнению автора, что касается модельного закона "О гражданстве

государства - члена СНГ", разработанный и одобренный МПА его проект должен

быть ратифицирован парламентом каждого государства и положен в основу

национального закона о гражданстве.

Безоговорочная его ратификация должна означать обязательность положений

модельного закона для национального законодателя. Какие-либо отступления от

него в текущем законодательстве должны рассматриваться как нарушение

международных обязательств государства.

В законе или ином нормативно-правовом акте о ратификации модельного

закона должен быть указан срок, начиная с которого данное государство признает

этот акт обязательным для исполнения в отношении себя.

Государства - члены Содружества могли бы создать постоянно действующую

комиссию по контролю за исполнением модельного закона "О гражданстве

государства - члена СНГ", которая направляла бы периодические доклады Совету

глав государств - членов СНГ или в Международный суд СНГ по правам человека об

исполнении этого акта.