Варлен М.В. Гражданство: Россия и СНГ
Подождите немного. Документ загружается.
территории Российской Федерации, было необоснованно затруднено.
Анализ поступивших в приемную Совета Федерации обращений граждан за
девять месяцев правоприменительной практики в рамках этого Закона показал, что
наряду с учетом международного опыта и европейских стандартов в области
гражданства, устранением необоснованного либерализма в этом вопросе не
удалось избежать ряда существенных просчетов, что отрицательно сказалось на
социальной защищенности отдельных групп населения Российской Федерации и
некоторых категориях иностранных граждан (лиц без гражданства), выходцев из
бывших республик СССР*(148).
В апрельском 2003 г. Обращении Государственной Думы "К Президенту РФ
В.В. Путину о ситуации, сложившейся после принятия Федерального закона "О
гражданстве Российской Федерации" указывалось на то, что в результате принятия
этого Закона тысячи военнослужащих Вооруженных Сил РФ и членов их семей
лишились гражданства Российской Федерации. В подобном положении оказались
также граждане, уволенные с военной службы, в том числе проходившие военную
службу по призыву, и члены их семей. В общей сложности в результате принятия
Закона и признания утратившей силу ст. 13 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. "О
гражданстве Российской Федерации" гражданства лишились более 20 млн. человек,
которые до 1 июля 2002 г. считались гражданами России по признанию или по
рождению.
Реакцией на сложившуюся ситуацию стал Федеральный закон от 11 ноября
2003 г. N 151-ФЗ, которым были внесены существенные изменения.
Прежде всего он вносит изменения и дополнения в ст. 12 Федерального
закона "О гражданстве Российской Федерации", регулирующую процедуры
приобретения гражданства Российской Федерации по рождению.
Согласно прежней редакции п. "г" ст. 12 ребенок, который родился на
территории Российской Федерации и у которого оба родителя, проживающие на
территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или
лицами без гражданства, приобретает российское гражданство, если государства,
гражданами которых являются родители, не предоставляют свое гражданство.
В новой редакции появилось уточнение - "оба его родителя или единственный
его родитель".
Статья 13, касающаяся приема в гражданство Российской Федерации в общем
порядке, дополняется в п. "а" нормой о том, что срок проживания на территории
Российской Федерации для лиц, прибывших в Российскую Федерацию до 1 июля
2002 г. и не имеющих вида на жительство, исчисляется со дня регистрации по месту
жительства. Соответственно из ч. 2 исключаются пп. "а"-"в", поскольку субъекты,
перечисленные в этих пунктах (лицо, рожденное на территории РСФСР и имевшее в
прошлом гражданство СССР; лицо, состоящее в браке с гражданином Российской
Федерации не менее трех лет; нетрудоспособное лицо, имеющее дееспособных
сына или дочь, достигших возраста восемнадцати лет и имеющих гражданство
Российской Федерации), выводятся из круга субъектов, принимаемых в гражданство
Российской Федерации в общем порядке.
Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон "О гражданстве Российской Федерации" в целях либерализации действующего
порядка получения гражданства закрепил, что граждане бывшего СССР,
родившиеся на территории РСФСР, приобретают российское гражданство не в
общем, как было ранее, а в упрощенном порядке, без соблюдения условия о сроке
проживания, установленного п. "а" ч. 1 ст. 13 Федерального закона "О гражданстве
Российской Федерации".
В новой ч. 4 ст. 13 Федерального закона "О гражданстве Российской
Федерации" предусматривается возможность приобретения российского
71
гражданства гражданами государств, входивших в состав СССР, проходящими не
менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах РФ, других
войсках, воинских формированиях или в органах. Указанные лица вправе обратиться
с заявлением о приеме в российское гражданство в общем порядке без соблюдения
условия о сроке проживания и без представления вида на жительство.
Прием в российское гражданство без соблюдения условия о сроке
проживания и без представления вида на жительство предусматривается и для
нетрудоспособных лиц, прибывших в Российскую Федерацию из государств,
входивших в состав СССР, и зарегистрированных по месту жительства в Российской
Федерации до 1 июля 2002 г.
В упрощенном, а не в общем порядке, как это было установлено в
предыдущей редакции Закона, принимаются теперь в российское гражданство лица,
проживающие в Российской Федерации, которые не менее трех лет состоят в браке
с гражданами Российской Федерации или являются нетрудоспособными лицами,
имеющими совершеннолетних и дееспособных детей - граждан Российской
Федерации*(149).
Соответственно изменена и редакция ст. 14, посвященной приему в
гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке.
Изменение ее ч. 1 заключается в том, что если ранее гражданство Российской
Федерации без условия о сроке проживания согласно п. "а" имели право получить
иностранные граждане, лица без гражданства, имеющие хотя бы одного
нетрудоспособного родителя, обладающего гражданством Российской Федерации,
то сейчас признак "нетрудоспособности" исключен, и эта норма относится ко всем
родителям, независимо от того, трудоспособны они или нет.
В новой редакции ст. 14 упрощенный порядок получения российского
гражданства предусмотрен для ветеранов Великой Отечественной войны, имевших
гражданство бывшего СССР и проживающих на территории Российской Федерации
(ч. 5). Они получают российское гражданство без соблюдения условий о сроке
проживания, законном источнике средств к существованию, отказе от иного
гражданства, владении русским языком.
Рассматриваемый Закон в новой ч. 4 ст. 14 устанавливает переходный
период, в течение которого бывшие граждане СССР, прибывшие в Российскую
Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированные по
месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 г. либо
получившие разрешение на временное проживание в Российской Федерации, могут
быть приняты в российское гражданство в упрощенном порядке без соблюдения
условия о сроке проживания, требований об источнике средств к существованию,
владении русским языком, а также без представления вида на жительство, если они
до 1 января 2006 г. заявят о своем намерении приобрести гражданство Российской
Федерации.
В целях создания условий для притока в Российскую Федерацию
квалифицированных специалистов, для лиц, окончивших средние специальные или
высшие учебные заведения в Российской Федерации и являющихся гражданами
государств, входивших в состав СССР, предусмотрен упрощенный порядок приема в
российское гражданство (п. "в" ч. 1 ст. 14).
Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон "О гражданстве Российской Федерации" исключает из оснований отклонения
заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в
гражданстве Российской Федерации (ст. 16) такое основание, как отсутствие
законного источника средств к существованию на день обращения с заявлениями о
приеме в гражданство Российской Федерации или в течение пяти лет непрерывного
проживания на территории Российской Федерации, если иной срок проживания на
72
территории Российской Федерации, являющийся условием для обращения с
заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации, не установлен этим
Федеральным законом.
В предыдущей редакции Федерального закона "О гражданстве Российской
Федерации" в ст. 29 указывалось, что при наличии обстоятельств, предусмотренных
в ст. 16, Президент РФ в исключительных случаях вправе рассмотреть вопрос о
приеме в гражданство Российской Федерации или о восстановлении в российском
гражданстве. Теперь слова "исключительных случаях" исключены из этой
нормы*(150).
Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон "О гражданстве Российской Федерации" дополняет ч. 4 ст. 32, уточняя, что
заявление об изменении гражданства ребенка или недееспособного лица подается
его родителями или другими законными представителями по месту жительства
заявителя либо по месту жительства ребенка или недееспособного лица.
В ст. 35 "Порядок и сроки принятия решений по вопросам гражданства
Российской Федерации" срок в один год со дня подачи заявления и всех
необходимых документов, установленный ч. 2 для рассмотрения заявлений по
вопросам гражданства Российской Федерации и принятия решений о приеме в
гражданство Российской Федерации в общем порядке, распространен теперь и на
принятие решений о выходе из гражданства Российской Федерации.
Соответственно и срок, предусмотренный ч. 4 ст. 35 (6 месяцев) для
рассмотрения заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации и
принятия решений о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном
порядке, тоже распространен на случаи выхода из гражданства.
Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон "О гражданстве Российской Федерации" ч. 3 ст. 35 Федерального закона "О
гражданстве Российской Федерации" изложена в новой редакции, в которой более
четко прописаны случаи, в каких решения о приеме в гражданство Российской
Федерации и выходе из гражданства Российской Федерации принимаются
федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних
дел, и его территориальными органами, а в каких - федеральным органом
исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел и
дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской
Федерации, находящимися за пределами России.
Так, теперь к компетенции федерального органа исполнительной власти,
ведающего вопросами внутренних дел, и его территориальных органов относятся
решения о приеме в гражданство Российской Федерации и о выходе из него в
упрощенном порядке в соответствии со ст. 14, ч. 3 ст. 19 и ч. 3 ст. 26 Федерального
закона "О гражданстве Российской Федерации". Решения же о приеме в гражданство
Российской Федерации и о выходе из него в упрощенном порядке в соответствии с
ч. 1 и 6 ст. 14, ч. 2 и 3 ст. 19 и ч. 3 ст. 26 Федерального закона "О гражданстве
Российской Федерации" принимаются федеральным органом исполнительной
власти, ведающим вопросами иностранных дел, и дипломатическими
представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации,
находящимися за пределами Российской Федерации.
Можно в полной мере разделить мнение А. Мезенцева о том, что
Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О
гражданстве Российской Федерации" решил ряд важных проблем, возникших в ходе
правоприменительной практики. Он позволяет создать дополнительные льготные
условия бывшим гражданам СССР для приобретения российского гражданства и
будет способствовать снижению социального напряжения в обществе*(151).
В Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" 2002 г.
73
Федеральным законом от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ были внесены изменения,
касающиеся процедуры подачи заявления о приеме в гражданство Российской
Федерации, восстановлении в гражданстве Российской Федерации или выходе из
гражданства Российской Федерации, а также при определении гражданства
Российской Федерации по заявлениям заинтересованных лиц на территории
Российской Федерации - указано, что в этих случаях взимается государственная
пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством
Российской Федерации о налогах и сборах.
В Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" 2002 г.
Федеральным законом от 18 июля 2006 г. N 121-ФЗ были внесены существенные
изменения, в частности по вопросу об органах, участвующих в производстве по
делам о гражданстве. Органы, ведающие вопросами внутренних дел, были
заменены на органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и
надзору в сфере миграции.
Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 296-ФЗ в ч. 4 ст. 14
Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской
Федерации" был изменен срок с 1 января 2008 г. до 1 января 2009 г. для подачи
иностранными гражданами и лицами без гражданства, имевшими гражданство
СССР, прибывшими в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав
СССР, и зарегистрированными по месту жительства в Российской Федерации по
состоянию на 1 июля 2002 г. либо получившими разрешение на временное
проживание в Российской Федерации или вид на жительство, для принятия в
гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения
условий, заявлений о своем желании приобрести гражданство Российской
Федерации.
Этим же Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 296-ФЗ, в ч. 4 ст. 13
Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской
Федерации", касающейся процедур приема в гражданство Российской Федерации в
общем порядке, был изменен круг субъектов, имеющих право обратиться с
заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации без соблюдения
условий о сроке проживания и без представления вида на жительство*(152).
Федеральным законом от 1 октября 2008 г. N 163-ФЗ в ст. 14 Федерального
закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ внесены дополнения следующего содержания:
"7. Иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие регистрацию по
месту жительства на территории субъекта Российской Федерации, выбранного ими
для постоянного проживания в соответствии с Государственной программой по
оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию
соотечественников, проживающих за рубежом, могут быть приняты в гражданство
Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условий,
предусмотренных пунктами "а", "в" и "д" части первой статьи 13 настоящего
Федерального закона".
Примерами важных для регулирования института гражданства будут
правовые позиции Конституционного Суда РФ. К ним можно отнести определения
Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. N 118-О "По жалобе гражданки
Даминовой Светланы Рашидовны на нарушение ее конституционных прав пунктом
"а" части первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской
Федерации"*(153); от 24 мая 2005 г. N 235-О "По жалобе гражданки Ахметзяновой
Залмиры Вадутовны на нарушение ее конституционных прав частью первой статьи
13 закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" и частью
первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской
Федерации"*(154); от 8 ноября 2005 г. N 402-О "Об отказе в принятии к
рассмотрению жалобы гражданки Фатуллаевой Галины Васильевны на нарушение
74
ее конституционных прав частью четвертой статьи 14 Федерального закона "О
гражданстве Российской Федерации"*(155); от 23 мая 2006 г. N 184-О "Об отказе в
принятии к рассмотрению жалобы гражданина Петрова Бориса Тимофеевича на
нарушение его конституционных прав Федеральным законом "О гражданстве
Российской Федерации"; от 18 июля 2006 г. N 341-О "Об отказе в принятии к
рассмотрению жалобы гражданки Республики Узбекистан Барышевой Татьяны
Васильевны на нарушение ее конституционных прав Федеральным законом "О
гражданстве Российской Федерации", а также иными нормативными правовыми
актами по вопросам приобретения гражданства Российской Федерации и правового
положения иностранных граждан в Российской Федерации"; от 19 апреля 2007 г.
N 318-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Украины
Пузикова Владимира Дмитриевича на нарушение его конституционных прав
положением части первой статьи 44 Федерального закона "О гражданстве
Российской Федерации"; от 26 января 2007 г. N 25-О "Об отказе в принятии к
рассмотрению жалобы гражданки Климановой Тамары Петровны на нарушение ее
конституционных прав положениями Федерального закона "О гражданстве
Российской Федерации"; от 16 января 2007 г. N 250-О-П "Об отказе в принятии к
рассмотрению жалобы гражданки Новиковой Валентины Михайловны на нарушение
ее конституционных прав частью второй статьи 13 и частью второй статьи 19 закона
Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", частью второй
статьи 43 и частью первой статьи 44 Федерального закона "О гражданстве
Российской Федерации"*(156).
Однако резервы совершенствования Федерального закона "О гражданстве
Российской Федерации" не исчерпаны, о чем убедительно свидетельствует
правоприменительная практика по вопросам российского гражданства*(157). Всегда
актуальной остается задача последовательного соблюдения и эффективной защиты
прав личности, вытекающих из требований закона*(158).
6. Правовая природа СНГ и ее влияние на унификацию института гражданства
Народы государств Содружества сохранили историческую близость,
сложившуюся еще в рамках Российской империи и СССР. Сохранение этой близости
необходимо хотя бы в рамках СНГ. Поэтому представляется необходимым
обратиться к правовой природе СНГ для выяснения потенциалов консолидации
государств Содружества, в том числе в области решения вопросов гражданства.
Содружество Независимых Государств - это международная региональная
организация, созданная бывшими союзными республиками СССР в декабре 1991 г.
для всестороннего политического и социально-экономического сотрудничества.
СНГ возникло на основании Соглашения между Республикой Беларусь,
РСФСР и Украиной (так называемые Беловежские договоренности) 8 декабря 1991 г.
Соглашение было ратифицировано 12 декабря 1991 г. постановлением Верховного
Совета РСФСР. 21 декабря 1991 г. на основании Алма-Атинской декларации о целях
и принципах СНГ участниками Содружества стали еще 8 республик бывшего
Советского Союза. Впоследствии вступила в СНГ и Грузия.
Членами СНГ являются 12 бывших союзных республик: Российская
Федерация, Республика Азербайджан, Республика Армения, Республика Беларусь,
Республика Грузия, Республика Казахстан, Республика Кыргызстан, Республика
Молдова, Республика Таджикистан, Республика Туркменистан, Республика
Узбекистан и Украина. Литва, Латвия и Эстония не входят в Содружество и в его
работе не участвуют.
Статус СНГ регулируется Уставом Содружества, подписанным в Минске 22
75
января 1993 г. Верховный Совет Российской Федерации его ратифицировал 15
апреля 1993 г. Согласно уставным нормам Содружество не является государством и
не обладает наднациональными полномочиями (ч. 3 ст. 1).
СНГ основано на следующих принципах:
1) добровольность вхождения в Содружество и свобода выхода из него;
2) суверенное равенство всех его членов;
3) взаимовыгодное всестороннее сотрудничество;
4) обеспечение прав человека и гражданина, включая защиту прав
представителей национальных меньшинств.
Вне зависимости от экономической или военной мощи, численности
населения, размера территории государства - члены СНГ являются
самостоятельными и равноправными субъектами международного права.
В уставе (ст. 2) прямо и четко обозначены важнейшие цели этого
объединения:
- осуществление сотрудничества в политической, экономической,
гуманитарной, культурной областях;
- всестороннее и сбалансированное экономическое и социальное развитие
государств-членов в рамках общего экономического пространства,
межгосударственная кооперация и интеграция;
- обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с
общепризнанными принципами и нормами международного права и документами
ОБСЕ.
Руководящие органы Содружества представлены Советом глав государств и
Советом глав правительств.
Особое место среди органов Содружества принадлежит Межпарламентской
Ассамблее.
На постсоветском пространстве происходят сложные и противоречивые
интеграционные и инерционные процессы.
Наиболее плодотворно развивается многоплановое взаимодействие между
Россией и Республикой Беларусь. 24 ноября 1996 г. 80% избирателей в ходе
общенационального референдума по конституции республики высказались за
тесную интеграцию с Россией. 2 апреля 1997 г. заключен Договор о Союзе
Белоруссии и России. Важным шагом на пути интеграции стало подписание 8
декабря 1999 г. Договора о создании Союзного государства Республики Беларусь и
Российской Федерации. Одновременно была принята Программа действий по
реализации положений Договора. Созданы и работают новые институты власти,
которые должны стать действенным механизмом создания Союзного государства. В
их числе - Высший Государственный Совет, Совет министров Союзного государства,
Парламентское собрание. Ведется подготовка конституционного акта, который, по
всей видимости, закрепит сложную конфедеративную природу Союзного государства
с элементами федерализма.
На современном этапе накоплен позитивный опыт в решении важных
политических и социально-экономических проблем.
Что же представляет собой это образование на сегодняшний день? В этом
вопросе у отечественных ученых нет единой точки зрения. Так, одни ученые
считают, к ним присоединяется и автор, что это международная организация,
уточняя, что СНГ - это международная региональная организация*(159).
В обоснование того, что СНГ является международной организацией,
приводят следующие аргументы. СНГ создано самостоятельными государствами и
основано на принципе их суверенного равенства, а именно это обстоятельство
имеется в виду при оценке производной правосубъектности международной
организации; СНГ имеет свой устав, фиксирующий его устойчивые функции, цели и
76
сферы совместной деятельности государств-членов, а именно такие черты
характеризуют функциональную правосубъектность международной организации;
СНГ имеет четкую организационную структуру, разветвленную систему органов,
выступающих в качестве координирующих межгосударственных,
межправительственных и межведомственных институтов.
Г.В. Игнатенко говорит об СНГ как о межгосударственном образовании с
координационными полномочиями*(160). Высказывается также точка зрения,
согласно которой Содружество является одновременно и конфедерацией, и
международной организацией*(161). Большинство авторов справедливо считают,
что СНГ является международной межправительственной региональной
организацией*(162). Р.Ш. Давлетгильдеев отмечает, что характеристика СНГ как
международной региональной организации является вполне приемлемой, но, на его
взгляд, недостаточной для отражения всей сложности взаимосвязей элементов
внутри СНГ. Немалую противоречивость в структуру связей между государствами
привносит вопрос о членстве в организации. Формально членами СНГ, признавшими
для себя обязательность его Устава, являются 10 государств, кроме Украины и
Туркменистана, хотя все 12 в то же время являются участниками Соглашения о
создании СНГ. Не все из 12 государств участвуют в работе институтов Содружества.
Так, в Экономический суд и Межпарламентскую Ассамблею входят представители
лишь 8 государств*(163).
По мнению В.В. Пустогарова, по своим целям и принципам, построению и
формам деятельности СНГ относится к международным организациям, имеющим
существенные конфедеративные элементы*(164).
Однако это определение ничего не добавляет к определению правовой
природы этого образования, поскольку международных региональных организаций в
мире великое множество и различия между отдельными их типами столь
существенны, что вряд ли поддаются единой устойчивой классификации.
И.П. Блищенко высказывает сомнение в том, что СНГ уже оформилось в
конфедерацию, но его нельзя признать и международной организацией. Он считает,
что это новое, еще не известное ни науке, ни практике международное образование,
которое можно определить как международно-правовое объединение особого рода,
имеющее переходный характер*(165).
Причина данных разногласий, видимо, коренится в том, что первоначальные
учредительные акты СНГ (Соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. и
Протокол к нему от 21 декабря 1991 г.) весьма туманно и расплывчато определяют
характер создаваемого на их основе объединения государств. В самом деле, Алма-
атинская декларация 1991 г. сформулировала понятие создаваемого объединения
по принципу "ни то, ни это". В ней говорится, что "Содружество не является ни
государством, ни надгосударственным образованием". Из этой фразы можно
составить представление о том, что учредители СНГ не хотели создавать, но весьма
трудно установить хотя бы контуры желаемого ими объединения. Устав СНГ не внес
ясности в данный вопрос, указав в абз. 3 ст. 1, что "Содружество не является
государством и не обладает наднациональными полномочиями"*(166).
Универсальное определение этому международно-правовому институту дает
И.И. Лукашук: "Международная организация - это организация, учрежденная
договором участников-членов, придавших ей статус международной
организации"*(167).
Содружество Независимых Государств, безусловно, подпадает под это
определение, но это нисколько не продвигает нас в ответе на вопрос о его правовой
природе. И.И. Лукашук отмечает*(168), что в Уставе СНГ ничего не говорится о
правовом статусе Содружества, но, собственно, в этом и нет особой необходимости.
В соответствии с правом международных организаций СНГ и без этого обладает
77
международно-правовой субъектностью*(169).
А.Я. Капустин следующим образом выстраивает логический ряд объединений
государств: от суверенного объединения к временному международно-правовому
объединению, обычно представляется следующим образом: федерация,
конфедерация, международная межправительственная организация (ММПО),
международные объединения иного характера (например, Движение
неприсоединения или Британское содружество наций), межправительственные
комиссии и комитеты, создаваемые для контроля за выполнением многостороннего
международного договора, международные конференции*(170). Также он приходит к
заключению, что СНГ может быть либо конфедерацией, либо традиционной ММПО,
либо международным объединением иного характера, чем ММПО.
Наличие у Содружества общих целей, общих интересов и общих сфер
деятельности при уважении суверенитета государств-членов позволяет говорить
А.Я. Капустину о нем как о ММПО.
Если обратиться к различным дефинициям ММПО, то наиболее специфичным
ее признаком является наличие самостоятельной воли или самостоятельных прав и
обязанностей, отличных от прав и обязанностей государств-членов*(171). Именно
данная характеристика позволяет говорить о международной организации как
самостоятельном субъекте международного права. Цели, функции или
организационная структура становятся значимыми для определения
функциональной правосубъектности международного объединения государств
только тогда, когда установлено, что это объединение является либо ММПО
традиционного типа, либо наднациональной международной организацией.
В литературе отмечается, что именно эволюция, изменение содержания
правового статуса межгосударственного объединения представляют сущностное
значение, так как практически все региональные объединения имеют тенденцию
меняться в сторону большей или меньшей степени интеграции*(172).
Следующая группа ученых занимает компромиссную позицию, утверждая, что
Содружество является одновременно и конфедерацией, и международной
организацией*(173).
В.А. Ржевский определяет СНГ как конфедеративное сообщество государств,
причем настаивает на переходном характере данной формы объединений и
склоняется видеть в будущем СНГ сильно децентрализованной федерацией*(174).
Такие новые формы объединений государств, как содружество и сообщество, он
считает непригодными для характеристики соответствующей юридической формы.
По его мнению, "конфедерация... не является ни государством, ни
надгосударственным образованием, а лишь достаточно слабым и неустойчивым
союзом независимых государств, не имеющим международной правосубъектности,
единых органов власти и управления, единой правовой системы..."*(175).
Естественным следствием такого понимания конфедерации стало утверждение, что
"...с исчерпанием задач конфедерации... следует использовать иную форму,
юридически определяющую характер и состав Содружества суверенных
государств"*(176).
Д.Л. Златопольский в качестве переходной формы допускает содружество,
которое впоследствии трансформируется в конфедерацию, а от нее - к возрождению
нового федеративного государства*(177). В юридической литературе неоднозначно
понимается термин "конфедерация", в связи с чем появился так называемый
широкий подход. По мнению сторонников данного подхода, "...СНГ довольно далеко
продвинулось по пути конфедерации...", но "...это еще не конфедерация, хотя в нем
не только конфедеративные, но и федеративные элементы"*(178).
Третья группа ученых, одним из представителей которой является
В.А. Ржевский, придерживается наиболее распространенной точки зрения, что
78
Содружество Независимых Государств - это конфедерация*(179).
В то же время, по определению Ю.М. Юмашева, конфедерация - это
основанный на международном договоре союз государств, которые сохраняют
полный суверенитет и делегируют союзу властные полномочия в крайне узких
пределах, главным образом для обеспечения коллективными усилиями внутренней
и внешней безопасности каждого из них*(180).
К сказанному следует добавить, что в конфедерации государства-члены
координируют свою деятельность не только в сфере безопасности, но и в других
областях, в частности во внешней политике*(181).
С формально-юридической точки зрения СНГ присущи все признаки
конфедерации. Однако есть категорические противники такой позиции*(182).
В частности, А.Н. Талалаев полагает, что СНГ является аморфным
образованием и, конечно, это не конфедерация. Определенный резон в этой
позиции есть, поскольку пример существующих и существовавших прежде
конфедераций показывает гораздо большую их внутреннюю и внешнюю
организованность и единство.
Тем не менее проблема не только в неопределенности вопроса о правовой
природе СНГ, но и в неоднозначности понятий, при помощи которых
предпринимаются попытки ее определения. Так, Б.М. Лазарев утверждал, что
конфедерация - это всего лишь союз государств, в результате которого не возникает
нового, более крупного государства: отношения государств в конфедерации
регулируются международным правом. С этой точки зрения СНГ не подпадает под
определение конфедерации, поскольку помимо норм международного права оно
руководствуется собственными актами, действующими только на его
территории*(183).
Более гибкой позиции придерживался А.Е. Козлов, который делил все
конфедерации на международно-правовые, выступающие как единое целое только в
международных отношениях, и государственно-правовые, которые "организуют
государственно-правовые отношения объединившихся государств"*(184).
Следует заметить, что участники любого международного союза, для которого
решения подписанного соглашения имеют обязывающую силу, выступают в
международных отношениях как единое целое. Однако никто при этом не относит их
к числу конфедераций.
Б.Н. Топорнин дает более развернутую характеристику конфедерации, относя
ее к более "мягкой" форме объединения, чем федерация. Он также полагает, что
есть общие черты у конфедераций и региональных союзов, однако между ними
нельзя ставить знак равенства. При этом автор приводит следующие аргументы. Во-
первых, все известные истории конфедеративные союзы были политическими
объединениями, что находило отражение во взаимоотношениях между участниками
и в организационной структуре. Во-вторых, их характеризовала слабость
центральной (объединенной) власти. В-третьих, все они были образованиями
переходного типа*(185).
На последнее обстоятельство указывает и В.И. Лафитский, который не
пытается определить правовую природу конфедерации как таковую, а описывает
общие перспективы ее развития. Так, он утверждает, что конфедерация - это
переходная форма либо к полному распаду союза, либо к федеративной форме
устройства. Совмещая в себе черты как международно-правовой, так и
государственно-правовой организации, конфедерация под воздействием тех или
иных причин теряет равновесие, необходимое для ее сохранения*(186).
Исторический опыт подтверждает правоту позиции этого исследователя.
Истории известны конфедерации (Северная Америка 1778-1787 гг., Германия 1815-
1866 гг.), которые затем преобразовались в федерации, а также существовали
79
конфедерации (Объединенная Арабская Республика, Сенегамбия), которые
распались, не образовав единого государства.
Отражением высокой степени российско-белорусской интеграции является
Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря
1999 г. "О создании Союзного государства"*(187), согласно которому государства-
участники создают Союзное государство, знаменующее собой новый этап в
процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство.
Договор о создании Союзного государства называет российско-белорусский
интеграционный союз "государством", но не определяет форму его государственного
устройства. В проекте Принципов Конституционного акта Союзного государства
указывалось, что по своей правовой природе Союзное государство является
межгосударственным образованием нового типа, что и следовало бы закрепить в
Конституционном акте*(188). Вместе с тем основной проект Конституционного акта
Союзного государства подобного положения не содержит, оставляя непроясненным
правовой статус российско-белорусского союза*(189).
Анализ юридической природы созданного интеграционного объединения
Российской Федерации с Республикой Беларусь вызывает неоднозначную трактовку.
Например, К.В. Арановский пишет, что Россия и Белоруссия образовали внутри СНГ
свой союз - фактически конфедерацию внутри конфедерации. То, что достигнутый в
настоящий момент этап интеграции соответствует варианту конфедерации,
отмечают в своем исследовании о форме российско-белорусского Союзного
государства проф. Г.В. Мальцев и И.Н. Барциц*(190). Аналогичной точки зрения
придерживается И.П. Блищенко, указывающий, что Союзный договор о
конфедерации требует одобрения на референдумах двух государств*(191).
Профессор Н.А. Михалева считает, что модель Союзного государства,
определенная учредительным договором, несет в себе черты не только
конфедеративного, но и федеративного союза*(192). С характеристиками
создаваемого Союзного государства как конфедерации не согласен Ю. Тихомиров,
считающий его новой разновидностью государства*(193). Другие вообще подвергают
сомнению государственный статус Союзного государства*(194).
Одним из качественных признаков государственного образования является
его территориальность, т.е. наличие тем или иным образом определенного
территориального пространства, на которое распространяется верховная
государственная власть. Территория - также средство обособления и
географической идентификации государства в сфере международных отношений.
Согласно ст. 7 Договора о создании Союзного государства, территория
Союзного государства состоит из государственных территорий государств-
участников. Внешней границей Союзного государства являются границы государств-
участников с другими государствами или пространственный предел действия
государственных суверенитетов государств-участников*(195).
Союзный договор установил институт гражданства Союзного государства:
согласно ст. 14 этого Договора, граждане государств-участников являются
одновременно гражданами Союзного государства*(196). В целом институт союзного
гражданства требует отдельного особого рассмотрения. Применительно к данному
предмету исследования - определению конституционно-правовой природы Союзного
государства - можно отметить следующее. Вообще, наличие единого гражданства
является одним из признаков федеративного государства. Однако учрежденный
Союзным договором институт общего гражданства скорее декларация, нежели
нормативное положение. Союзный договор не решил вопросов приобретения,
утраты гражданства, установив, что они регулируются национальным
законодательством каждого государства-участника, допустил возможность
установления изъятий из принципа равенства граждан Союзного государства на
80