Сугак Е.В., Кучкин А.Г., Окладникова Е.Н. Надежность технических систем и техногенный риск. Часть 1. Техногенная безопасность

Подождите немного. Документ загружается.

149

воздействие на окружающую среду; проектов схем развития отраслей

народного хозяйства Российской Федерации; проектов межгосударст-

венных инвестиционных программ, в которых участвует Российская

Федерация, и федеральных инвестиционных программ; технико-эконо-

мических обоснований и проектов строительства, реконструкции, расши-

рения, технического перевооружения, консервации и ликвидации орга-

низаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Фе-

дерации, осуществление которых может оказывать воздействие на ок-

ружающую среду, в том числе на окружающую среду сопредельных

государств; материалов по созданию организаций горнодобывающей

и перерабатывающей промышленности, предусматривающих исполь-

зование природных ресурсов; материалов, обосновывающих безопас-

ность лицензируемой деятельности, способной оказывать техногенное

воздействие на окружающую среду; проектов технической докумен-

тации на новые технологии и технику; иных видов документации, ка-

сающейся хозяйственной и другой деятельности, которая способна

оказывать прямое или косвенное негативное воздействие на окру-

жающую среду (за исключением экспертизы объектов в сфере приро-

допользования);

 организует и обеспечивает функционирование системы контроля

за объектами использования атомной энергии при возникновении чрез-

вычайных ситуаций (аварийное реагирование);

 создает, развивает и поддерживает функционирование автома-

тизированной системы информационно-аналитической службы, в том

числе для целей единой государственной автоматизированной системы

контроля радиационной обстановки на территории Российской Феде-

рации;

 руководит в составе единой государственной системы предупре-

ждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций деятельностью функцио-

нальных подсистем контроля за химически опасными и взрывоопасны-

ми объектами, а также за ядерно- и радиационно опасными объектами;

 проводит в установленном порядке конкурсы и заключает госу-

дарственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, вы-

полнение работ, оказание услуг для нужд службы, а также на проведе-

ние научно-исследовательских работ для государственных нужд в ус-

тановленной сфере деятельности;

 обобщает практику применения законодательства Российской

Федерации в установленной сфере деятельности;

 осуществляет функции главного распорядителя и получателя

средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание службы

и реализацию возложенных на службу функций;

 организует прием граждан, обеспечивает своевременное и пол-

ное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие

150

по ним решений и направление ответов заявителям в установленный

законодательством Российской Федерации срок;

 обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений,

составляющих государственную тайну;

 обеспечивает мобилизационную подготовку службы, а также кон-

троль и координацию деятельности подведомственных организаций по их

мобилизационной подготовке;

 организует профессиональную подготовку работников службы,

их переподготовку, повышение квалификации и стажировку;

 взаимодействует в установленном порядке с органами государ-

ственной власти иностранных государств и международными органи-

зациями в установленной сфере деятельности;

 осуществляет в соответствии с законодательством Российской

Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использова-

нию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности

службы;

 осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятель-

ности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами,

нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации

или Правительства Российской Федерации.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атом-

ному надзору с целью реализации полномочий в установленной сфере

деятельности имеет право [144]:

 запрашивать и получать в установленном порядке сведения,

необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к ее ком-

петенции;

 проводить в пределах своей компетенции необходимые рассле-

дования, организовывать проведение экспертиз, заказывать проведение

исследований, испытаний, анализов и оценок, а также научных иссле-

дований по вопросам осуществления контроля и надзора в установлен-

ной сфере деятельности;

 давать юридическим и физическим лицам разъяснения по во-

просам, отнесенным к ее компетенции;

 осуществлять контроль за деятельностью ее территориальных

органов и подведомственных организаций;

 привлекать в установленном порядке для проработки вопросов,

отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные ор-

ганизации, ученых и специалистов;

 применять предусмотренные законодательством Российской Фе-

дерации меры ограничительного, предупредительного и профилактиче-

ского характера, направленные на недопущение и (или) пресечение

нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требо-

ваний в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвида-

ции последствий указанных нарушений;

151

 создавать координационные, совещательные и экспертные ор-

ганы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомст-

венные, в установленной сфере деятельности;

 учреждать знаки отличия и награждать ими граждан за высо-

кие достижения в установленной сфере деятельности.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атом-

ному надзору не вправе осуществлять в установленной сфере деятель-

ности функции по управлению государственным имуществом и оказа-

нию платных услуг, кроме случаев, устанавливаемых указами Прези-

дента Российской Федерации и постановлениями Правительства Рос-

сийской Федерации.

При осуществлении правового регулирования в установленной

сфере деятельности служба не вправе устанавливать непредусмотрен-

ные федеральными конституционными законами, федеральными зако-

нами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Рос-

сийской Федерации функции и полномочия федеральных органов госу-

дарственной власти, органов государственной власти субъектов Россий-

ской Федерации, органов местного самоуправления, а также не вправе

устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан,

прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций,

за исключением случаев, когда возможность введения таких ограниче-

ний актами уполномоченных федеральных органов исполнительной вла-

сти прямо предусмотрена Конституцией Российской Федерации, феде-

ральными конституционными законами, федеральными законами и из-

даваемыми на основании и во исполнение Конституции Российской Фе-

дерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов

актами Президента Российской Федерации и Правительства Россий-

ской Федерации.

Основным методом осуществления надзорной деятельности Рос-

технадзора России является работа инспекций (проверок), складываю-

щихся из комплексных, целевых и оперативных обследований объек-

тов, в ходе которых проводится проверка исполнения законодательст-

ва по промышленной безопасности на предприятии [85]. Такой подход

приводит к переложению части ответственности за нарушения требо-

ваний промышленной безопасности на государственных инспекторов,

снижает эффективность надзора, его глубину из-за большой нагрузки

инспекторов. Современный надзор должен базироваться на управлении

системами обеспечения промышленной безопасности, используя в боль-

шей степени аналитические методы оценки состояния безопасности

на объектах.

Существенную роль в выполнении функций контроля и надзора

в области управления рисками чрезвычайных ситуаций играют и дру-

гие федеральные службы.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространс-

надзор) осуществляет надзор и контроль в области безопасности дви-

152

жения и эксплуатации железнодорожного транспорта, промышленной

безопасности на нем, а также пожарной безопасности при эксплуата-

ции воздушных, морских судов, судов внутреннего плавания, железно-

дорожного подвижного состава [145].

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и со-

циального развития (Росздравнадзор) осуществляет надзор за фарма-

цевтической деятельностью и контроль соблюдения стандартов соци-

ального обслуживания, качества медицинской помощи [146; 147].

Федеральная служба по надзору в области защиты прав потре-

бителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) организует, осу-

ществляет санитарно-эпидемиологический надзор и санитарно-карантин-

ный контроль [148; 149].

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному над-

зору (Россельхознадзор) контролирует некоторые вопросы предупреж-

дения чрезвычайных ситуаций в сельскохозяйственном секторе эконо-

мики [150; 151].

Важную роль в обеспечении функционирования экономических

механизмов управления рисками чрезвычайных ситуаций играет стра-

ховой надзор и соответствующая Федеральная служба (Росстрахнад-

зор), в том числе за обеспечением страховщиками их финансовой ус-

тойчивости и платежеспособности, формированием страховых резер-

вов, квот на перестрахование и многим другим обстоятельствам стра-

хового дела [152]. Деятельность этой службы обеспечивает устойчи-

вость и надежность страхования в стране, поднимает значение этой

процедуры для восполнения ущербов от чрезвычайных ситуаций.

Качество функционирования экономических механизмов управ-

ления рисками во многом зависит от деятельности Федеральной служ-

бы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), осуществляющей

контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета

и внебюджетных источников, в том числе средств, расходуемых в свя-

зи с возможностью возникновения и возникновением чрезвычайных

ситуаций [153; 154].

В деле обеспечения охраны недр, защиты лесов, водных объек-

тов, безопасности гидротехнических сооружений (не являющихся про-

мышленными, энергетическими и транспортными) определяющую роль

играет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

(Росприроднадзор), которая совместно с другими ведомствами содей-

ствует сохранности природных объектов, защите их от чрезвычайных

ситуаций [155].

Еще одним видом государственной надзорной деятельности явля-

ется государственный пожарный надзор. Государственный пожарный

надзор  специальный вид государственной надзорной деятельности,

осуществляемый должностными лицами органов управления и подраз-

делениями Государственной противопожарной службы (ГПС) МЧС Рос-

сии, которые являются государственными инспекторами Российской

153

Федерации по пожарному надзору [156]. Должностные лица органов

управления и подразделений Государственной противопожарной служ-

бы при осуществлении государственного пожарного надзора имеют

право [157]:

 организовывать разработку, утверждать самостоятельно или со-

вместно с федеральными органами исполнительной власти обязатель-

ные для исполнения нормативные документы по пожарной безопас-

ности, а также нормативные документы, регламентирующие порядок

разработки, производства и эксплуатации пожарно-технической про-

дукции;

 осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдени-

ем требований пожарной безопасности федеральными органами испол-

нительной власти, органами исполнительной власти субъектов Россий-

ской Федерации, органами местного самоуправления, предприятиями,

а также должностными лицами и гражданами;

 вносить в федеральные органы исполнительной власти, органы

государственной власти субъектов Российской Федерации и органы ме-

стного самоуправления предложения о выполнении мер пожарной бе-

зопасности;

 проводить исследования и проверку территорий, зданий, соору-

жений, помещений предприятий и других объектов в целях контроля

за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их

нарушений;

 входить беспрепятственно в порядке, установленном законода-

тельством Российской Федерации, в жилые и иные помещения, на зе-

мельные участки граждан при наличии достоверных данных о наруше-

нии требований пожарной безопасности;

 участвовать с правом решающего голоса в работе комиссий

по выбору площадок (трасс) строительства, а также комиссий по при-

емке завершенных объектов;

 рассматривать и согласовывать в части соблюдения требований

пожарной безопасности градостроительную и проектно-сметную доку-

ментацию на строительство, капитальный ремонт, реконструкцию, рас-

ширение и техническое переоснащение предприятий, зданий, сооруже-

ний и других объектов;

 проводить на предприятиях, выполняющих проектные и проектно-

изыскательские работы, выборочные проверки в части соответствия

разрабатываемой ими проектной и проектно-сметной документации

требованиям пожарной безопасности;

 давать руководителям предприятий, должностным лицам и граж-

данам обязательные для исполнения предписания по устранению на-

рушений требований пожарной безопасности;

 приостанавливать полностью или частично работу предприя-

тий (отдельных производств), производственных участков, агрегатов,

154

эксплуатацию зданий, сооружений, помещений, проведение отдельных

видов работ при выявлении нарушения требований пожарной безо-

пасности;

 производить в соответствии с действующим законодательством

дознание по делам о пожарах и нарушениях требований пожарной

безопасности;

 налагать в соответствии с действующим законодательством адми-

нистративные взыскания на граждан и юридических лиц, включая из-

готовителей (исполнителей, продавцов), за нарушение требований по-

жарной безопасности.

Государственный пожарный надзор в лесах осуществляется ор-

ганами Росприроднадзора и Федерального агентства лесного хозяйст-

ва, а на подземных объектах и при ведении взрывных работ  органа-

ми Ростехнадзора [158].

Контроль и надзор в порученных областях жизнедеятельности

государства, общества, организаций (юридических лиц), граждан (фи-

зических лиц), государственные контрольные (надзорные) органы долж-

ны осуществлять свою деятельность строго в рамках данных им пол-

номочий и Федерального закона «О защите прав юридических лиц

и индивидуальных предпринимателей при проведении государственно-

го контроля (надзора)» [159]. Положения этого закона не применяют-

ся в случаях страхового, транспортного контроля, контроля безопас-

ности при использовании атомной энергии и контроля опасных объек-

тов. Нормы закона базируются на принципах презумпции добросове-

стности контролируемого, открытости и доступности для проверяемых

нормативных правовых актов, соответствия предмета контроля компе-

тенции проверяющих органов, периодичности и оперативности кон-

троля, возможности обжаловать действия контролеров и т. д. Должно-

стные лица органов государственного контроля (надзора) в случае не-

надлежащего исполнения своих функций и служебных обязанностей

при проведении мероприятий по контролю или совершении противо-

правных действий несут установленную законодательством ответст-

венность.

Реализация результатов контроля (надзора) имеет и большое экономиче-

ское значение. Прежде всего оно заключается в предотвращении или снижении

уровня возможного ущерба от чрезвычайных ситуаций, поскольку обоснованно

проведенные по результатам контроля мероприятия содействуют предотвращению

чрезвычайных ситуаций, снижению их масштабов, повышают готовность к ним.

Кроме того, контроль (надзор) позволяет оптимизировать расходы на предупреж-

дение чрезвычайных ситуаций и другие меры по обеспечению безопасности. Ре-

альное знание состояния безопасности, с одной стороны, может содействовать от-

казу от чрезмерных трат, с другой  помочь обосновать необходимые затраты.

Поэтому целесообразное использование полученных в результате контроля

(надзора) объективных данных о состоянии безопасности является мощным рыча-

гом управления рисками, экономической оптимизации этих процессов.

155

В системах надзора промышленно развитых стран практически

полная ответственность за соблюдение требований промышленной безо-

пасности возложена на предприятие (компанию), что позволяет более

полно привлекать к решению проблем промышленной безопасности

его средства и кадровый потенциал, развивать мотивационную состав-

ляющую выполнения норм безопасности.

Внедрение в России указанной системы необходимо производить

поэтапно, решая следующие задачи [85]:

 развитие законодательства в части конкретизации ответствен-

ности работодателя за невыполнение требований промышленной безо-

пасности;

 совершенствование системы нормативно-правового обеспечения,

перенос акцента с установления конкретных технических требований

промышленной безопасности на установление ориентируемого норми-

рования, организационных и экономических критериев управления;

 обучение инспекторского состава новым методам ведения

надзора;

 разработка современных подходов к управлению промышлен-

ной безопасностью, включая создание систем внутреннего контроля

в организациях, эксплуатирующих опасные производственные объекты.

Реализация указанных задач обеспечивается путем применения

соответствующих экономических и организационных механизмов. Эти

механизмы должны быть направлены, с одной стороны, на поддержа-

ние определенного уровня промышленной безопасности, а с другой –

не должны препятствовать выпуску необходимого количества продук-

ции и услуг. Здесь следует отметить, что допустимый уровень безопас-

ности во многом определяется уровнем развития общества. И именно

этот уровень развития ограничивает возможности применения эконо-

мических и организационных механизмов.

5.8. ДЕКЛАРИРОВАНИЕ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Среди организационно-экономических механизмов снижения рис-

ков чрезвычайных ситуаций техногенного характера в системе госу-

дарственного регулирования в области промышленной безопасности оп-

ределенное место занимает процедура декларирования безопасности

промышленных объектов [142].

Декларирование безопасности осуществляется в целях регулиро-

вания и контроля безопасности промышленных объектов, оценки дос-

таточности и эффективности мероприятий по предупреждению и лик-

видации чрезвычайных ситуаций на них, а также повышения безопас-

ности населения, персонала и снижения риска возникновения промыш-

ленных аварий.

156

Декларации безопасности как форма представления информации

о состоянии безопасности на объектах экономики возникла в развитых

странах. В Европейском Союзе необходимость представления таких

деклараций владельцами опасных промышленных объектов закреплена

законодательно.

Смысл декларирования безопасности в этих странах  заставить

предприятие (опасный промышленный объект) провести оценку опас-

ностей и информировать об этих опасностях компетентные органы.

При этом европейская декларация включает [142]:

 информацию об объекте и процессах в целях определения ха-

рактера и масштабов использования опасных веществ;

 перечень мер, направленных на безопасное функционирование

объекта и контроль за отклонениями от штатного режима работы;

 идентификацию типа возможной аварии, оценку ее вероятно-

сти и возможных последствий;

 инструкции на случай аварийной ситуации на объекте.

Аналогичная широкомасштабная мера организационно-эконо-

мического характера осуществляется и в Российской Федерации 

законом «О промышленной безопасности опасных производственных

объектов» установлена обязательность разработки декларации про-

мышленной безопасности опасного производственного объекта [28;

160; 161].

Перечень сведений, содержащихся в декларации, и порядок ее

оформления определяются федеральным органом исполнительной влас-

ти, специально уполномоченным в области промышленной безопаснос-

ти. В общем случае в декларации промышленной безопаснос-ти должны

быть представлены результаты всесторонней оценки риска аварии, ана-

лиза достаточности принятых мер по предупреждению аварий и обес-

печению готовности организации к эксплуатации опасного производст-

венного объекта в соответствии с требованиями норм и правил про-

мышленной безопасности, а также к локализации и ликвидации послед-

ствий аварии на опасном производственном объекте [161].

Декларация должна включать:

 сведения об объекте (назначение, функциональные задачи, опас-

ные технологии и производства, месторасположение, размеры и грани-

цы, наличие и границы запретных и санитарно-защитных зон и т. п.);

 перечень опасных производств и характеристику основных тех-

нологий;

 анализ безопасности объекта, включающий анализ опасностей,

условий и возможных сценариев возникновения и развития аварий,

оценку вероятности их возникновения;

 описание системы целесообразных и достаточных мер и дейст-

вий по обеспечению готовности промышленного объекта к предупреж-

157

дению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, включая вопросы опове-

щения об опасностях, защиты населения и медицинского обеспечения;

 сведения о резервах финансовых и материальных средств для

обеспечения безопасности;

 порядок информирования населения и органов местного само-

управления о прогнозируемых и возникших на промышленном объекте

чрезвычайных ситуациях.

Перечень объектов, подлежащих декларированию безопасности,

определяется Ростехнадзором и МЧС России. В этот перечень вклю-

чаются промышленные объекты, имеющие в своем составе опасные

производства, а также гидротехнические сооружения, хвостохранилища

и шламонакопители, на которых возможны гидродинамические аварии.

В Федеральном законе «О промышленной безопасности опасных про-

изводственных объектов» определены предельные количества опасных

веществ, наличие которых на объекте является основанием для обяза-

тельной разработки декларации промышленной безопасности.

Декларация промышленной безопасности разрабатывается в со-

ставе проектной документации на строительство, расширение, рекон-

струкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию

опасного производственного объекта. Декларация разрабатывается или

уточняется в случае обращения за лицензией на эксплуатацию объекта,

изменения сведений, содержащихся в декларации, или в случае изме-

нения требований промышленной безопасности. Пересмотр декларации

в целях учета изменений нормативной правовой базы и условий обес-

печения безопасности промышленного объекта предусматривается не ре-

же одного раза в 5 лет.

Декларация разрабатывается самой организацией, имеющей опас-

ные производства, или организацией, имеющей лицензию на проведе-

ние экспертизы безопасности промышленных производств, а утвер-

ждается заказчиком проекта промышленного объекта или руководите-

лем организации, которой принадлежит объект. Руководитель несет

ответственность за достоверность и полноту сведений, содержащихся

в декларации. Декларация проходит экспертизу промышленной безо-

пасности.

Утвержденная декларация вместе с экспертным заключением пред-

ставляется в соответствующее министерство, главное управление (управ-

ление) ГОЧС, региональный орган Федеральной службы по экологиче-

скому, технологическому и атомному надзору, в саму службу, МЧС Рос-

сии и орган местного самоуправления, на территории которого распо-

ложен декларируемый промышленный объект.

Декларация промышленной безопасности уточняется или разра-

батывается в случае обращения за лицензией на эксплуатацию опас-

ного производственного объекта, изменения сведений, содержащихся

в декларации промышленной безопасности, или в случае изменения

требований промышленной безопасности.

158

Обстоятельства, сложившиеся за последние годы, потребовали от-

ражения в декларации новых сведений, в том числе о проведении кон-

кретных мероприятий по снижению степени опасности возникновения

чрезвычайных ситуаций, предотвращению постороннего вмешательства

в деятельность опасного производственного объекта, а также по про-

тиводействию возможным террористическим актам. На основе расче-

тов сформулированы обоснованные требования к объемам резервов

финансовых и материальных ресурсов на промышленном объекте. Оп-

ределены также требования по оценке вероятности (или частоты) воз-

никновения чрезвычайных ситуаций и их источников, реализация ко-

торых связана с выбросом опасных веществ, способных создавать зо-

ны поражения вне территории объекта с причинением вреда жизни,

здоровью людей и окружающей среде, проведены расчеты по проведе-

нию оценки вероятности поражения населения с определением макси-

мально возможного числа пострадавших.

В современных декларациях требуется четко и конкретно опреде-

лить требования, характеризующие готовность объекта к предупрежде-

нию и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Этому посвящен специаль-

ный раздел декларации, в котором должны быть даны ответы на вопро-

сы, характеризующие [142]:

 обоснованность принятых решений по сосредоточению на про-

изводственных площадях больших объемов взрывоопасных и токсич-

ных веществ, размещению опасных объектов относительно поселений

и других мест сосредоточения людей;

 осуществляемые меры по снижению основных энергетических

параметров опасных процессов в целях уменьшения объемов возмож-

ных выбросов опасных веществ;

 технические решения по возможной замене опасных веществ

на менее опасные;

 осуществляемые меры по сокращению использования в произ-

водственных процессах опасных веществ;

 технические решения по оперативной локализации выбросов

в атмосферу взрыво- и пожароопасных продуктов и предупреждению

развития аварии, освобождению технологических систем от опасных

веществ в аварийных ситуациях;

 наличие систем обнаружения утечек опасных продуктов и опо-

вещения персонала и населения;

 наличие места размещения и надежность резервных источни-

ков электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, а также систем связи;

 готовность сил и средств к локализации и ликвидации возмож-

ных чрезвычайных ситуаций, возможные меры в случае эвакуации пер-

сонала.

Декларирование промышленной безопасности постоянно совер-

шенствуется. Дополнительно к отмеченным выше разработаны кри-