Сугак Е.В., Кучкин А.Г., Окладникова Е.Н. Надежность технических систем и техногенный риск. Часть 1. Техногенная безопасность

Подождите немного. Документ загружается.

159

терии обязательности декларирования объектов с количествами опас-

ных продуктов менее пороговых значений, но представляющих угрозу

населению и территории.

Процедура декларирования безопасности становится механиз-

мом прогнозирования социально-экономических последствий чрезвы-

чайных ситуаций, важным рычагом влияния на безопасное развитие

экономики, способствует обеспечению объективного обоснования объе-

мов бюджета, направляемого на финансирование мероприятий по пре-

дупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В настоящее

время одной из важнейших задач декларирования промышленной

безопасности является также переход на систему приемлемого риска,

создание экономического механизма, составляющего нормативную

основу финансового обеспечения мероприятий по управлению техно-

генным и природным риском. Декларирование промышленной безо-

пасности, наряду с правовым и организационным механизмами ее ре-

гулирования, является и экономическим рычагом обеспечения безо-

пасного производства  созданная декларацией картина состояния

безопасности объекта экономики является исходным материалом для

планирования мер безопасности и затрат на эти меры. Кроме этого,

оцененная в декларации вероятность аварий и, как следствие, размеры

ущерба от них, являются косвенными факторами давления на владель-

цев, побуждающими их принимать меры для предотвращения аварий

и ущербов.

Предварительное определение необходимых мер по обеспечению

техногенной безопасности объекта экономики позволяет заблаговре-

менно оценить ожидаемую стоимость этих мероприятий, наметить ис-

точники получения материальных и финансовых ресурсов. Задеклари-

рованные сведения являются стимулом для владельцев и базой для за-

ключения договоров о страховании.

Федеральным законом «Технический регламент о требованиях

пожарной безопасности» вводится также процедура декларирования

пожарной безопасности в отношении объектов, для которых законо-

дательством предусмотрено проведение государственной экспертизы

проектной документации, а также для зданий класса функциональ-

ной пожарной опасности Ф 1.1 [162]. Декларация пожарной безо-

пасности  форма оценки соответствия, содержащая информацию

о мерах пожарной безопасности, направленных на обеспечение на объ-

екте защиты нормативного значения пожарного риска. Декларация

пожарной безопасности составляется и предусматривает оценку по-

жарного риска и оценку возможного ущерба имуществу третьих лиц

от пожара.

Декларирование промышленной безопасности служит обязатель-

ным условием получения лицензии на осуществление деятельности,

связанной с повышенной безопасностью производства.

160

5.9. ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ ВИДОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В ОБЛАСТИ ТЕХНОГЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Одним из важных направлений организационно-экономического

обеспечения природной и техногенной безопасности, является лицен-

зирование.

В общем случае лицензия является документом, удостоверяющим

право ее владельца на осуществление определенных видов деятельно-

сти, экспортно-импортных операций, использование патентов, ноу-хау.

На основе лицензии, среди прочих видов лицензируемой деятельности

осуществляется деятельность, связанная с техногенной безопасностью,

в том числе с проектированием потенциально опасных объектов про-

мышленности и транспорта, их строительством (реконструкцией), вво-

дом и выводом из эксплуатации [142]. При этом требования промыш-

ленной безопасности должны соответствовать нормам в области защи-

ты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпи-

демиологического благополучия населения, охраны окружающей при-

родной среды, экологической и пожарной безопасности, охраны труда,

строительства, а также требованиям государственных стандартов. По со-

стоянию на начало 2002 г. в государственном реестре РФ было заре-

гистрировано 157000 опасных производственных объектов и выдано

более 38000 лицензий на виды деятельности в области промышленной

безопасности [142].

Порядок лицензирования отдельных видов деятельности и отно-

шения, возникающие между органами исполнительной власти, юриди-

ческими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осу-

ществлением лицензирования отдельных видов деятельности установ-

лен Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятель-

ности» [163]. Законом установлено, что к лицензируемым видам деятель-

ности относятся виды деятельности, осуществление которых может по-

влечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоро-

вью граждан, обороне и безопасности государства, культурному насле-

дию народов Российской Федерации, регулирование которых не может

осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Основными принципами осуществления лицензирования явля-

ются [163]:

 обеспечение единства экономического пространства на терри-

тории Российской Федерации;

 установление единого порядка лицензирования на территории

Российской Федерации;

 установление лицензионных требований и условий положе-

ниями о лицензировании конкретных видов деятельности;

 гласность и открытость, соблюдение законности при осуществ-

лении лицензирования.

161

Главным критерием лицензирования в области безопасности яв-

ляется соблюдение требований нормативных правовых актов и докумен-

тов проектно-технического характера, регламентирующих деятельность

опасных производственных и других объектов, направленную на дос-

тижение экономического эффекта и обеспечение при этом достаточно-

го уровня промышленной и иной безопасности.

В целях обеспечения единства экономического пространства на тер-

ритории страны Правительство Российской Федерации утверждает по-

ложения о лицензировании конкретных видов деятельности и устанав-

ливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется ор-

ганами исполнительной власти субъектов Российской Федерации [164].

К видам деятельности в области промышленной безопасности от-

носятся [28]:

 проектирование, строительство, эксплуатация, расширение, ре-

конструкция, капитальный ремонт, техническое перевооружение, кон-

сервация и ликвидация опасного производственного объекта;

 изготовление, монтаж, наладка, обслуживание и ремонт техни-

ческих устройств, применяемых на опасном производственном объекте;

 проведение экспертизы промышленной безопасности;

 подготовка и переподготовка работников опасного производст-

венного объекта в необразовательных учреждениях.

Отдельные виды деятельности в области промышленной безо-

пасности подлежат лицензированию в соответствии с законодательст-

вом Российской Федерации [28]. Лицензирование производится теми

органами исполнительной власти, к компетенции которых отнесен со-

ответствующий вид деятельности [165].

Порядок осуществления полномочий лицензирующих органов, а так-

же основные условия и требования при осуществлении такой деятель-

ности и эксплуатации опасных объектов устанавливается соответст-

вующими положениями о лицензировании конкретных видов деятель-

ности [166–172 и др]. Обязательным условием для принятия решения

о выдаче лицензии на эксплуатацию опасного производственного объ-

екта является представление соискателем лицензии в лицензирующий

орган разрешения на ввод опасного производственного объекта в экс-

плуатацию или положительного заключения экспертизы промышлен-

ной безопасности, а также декларации промышленной безопасности

опасного производственного объекта [28].

При этом лицензионные органы имеют право [165]:

 проводить проверки деятельности лицензиата на предмет ее со-

ответствия лицензионным требованиям и условиям;

 запрашивать у лицензиата необходимые объяснения и доку-

менты при проведении проверок;

 составлять на основании результатов акты (протоколы) с ука-

занием конкретных нарушений;

162

 выносить предупреждение лицензиату;

 приостанавливать действие лицензии в случае выявления неодно-

кратных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензион-

ных требований и условий.

Лицензирование опасных видов деятельности имеет и серьезное

экономическое значение. Лицензирование является основным фактором,

делающим юридическое или физическое лицо субъектом экономической

деятельности в соответствующей сфере, т. е. становится возможной

его экономическая, производственная и коммерческая деятельность.

Кроме этого, лицензирование предоставляет лицензиату не толь-

ко право на определенную деятельность, но и накладывает на него оп-

ределенные ограничения, вводит его в русло установленного порядка,

делает экономическую деятельность законной, предсказуемой, целесо-

образной, общественно полезной и безопасной.

Лицензия, определяя те или иные условия деятельности в опреде-

ленной сфере, задает критерии, по которым можно судить о правиль-

ности, полезности, безопасности деятельности. В случае невыполнения

этих критериев появляются объективные причины подвергнуть лицен-

зиата различным штрафным санкциям, вплоть до лишения лицензии

и прекращения деятельности. Эти меры имеют самые прямые эконо-

мические последствия и побуждают лицензиата вести деятельность

в соответствии с установленными нормами и правилами безопасности.

Таким образом, весь процесс выдачи лицензий, включая их оформ-

ление, задание требований и условий, контролируемое функциониро-

вание объекта экономики и применение санкций к нарушителям пред-

ставляет собой эффективный организационно-экономический механизм

регулирования деятельности и управления рисками чрезвычайных си-

туаций [128].

5.10. СИСТЕМА ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Техническое регулирование  правовое регулирование отношений

в области установления, применения и исполнения обязательных тре-

бований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения,

перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления

и применения на добровольной основе требований к продукции, про-

цессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации

и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое ре-

гулирование отношений в области оценки соответствия [128]. Другими

словами техническое регулирование  это все, что относится к норми-

рованию требований к продукции, процессам, стандартизации, сертифи-

кации, подтверждению соответствия, государственному и иным видам

контроля за продукцией, процессами, услугами и другим объектам тех-

нического регулирования.

163

В ходе преобразований последних лет Россия вышла на этап,

требующий ускоренных и устойчивых темпов развития экономики.

Одним из факторов, в наибольшей степени сдерживающих развитие

экономики, является несоответствие существующей системы нормиро-

вания, стандартизации и сертификации, контроля и надзора современ-

ным требованиям безопасности и рыночным отношениям в целом. Бо-

лее того, эта система сейчас противоречит стратегии дерегулирования

(дебюрократизации) российской экономики, а значит и общей страте-

гии реформ.

Устаревшие или просто ненужные в условиях рынка обязатель-

ные стандарты, огромная нагрузка на бизнес в виде избыточной обяза-

тельной сертификации, полное исключение предпринимательского со-

общества из процедур принятия решений в вопросах обеспечения каче-

ства и безопасности, которые должны определяться рынком, а не адми-

нистративными мерами, не позволяло нормально развиваться экономике.

Система технического регулирования стала одним из основных барье-

ров на пути инвестиций в российскую экономику. Отсутствие полновес-

ных инвестиций  главный тормоз экономического роста. Схемы взаи-

модействия хозяйствующих субъектов с заинтересованными предста-

вителями власти и надзорными органами создают тепличные условия

для процветания коррупции.

Существующее положение с продукцией на потребительском рын-

ке и обеспечением реальной безопасности сложных производств свиде-

тельствует о необходимости всей системы реформы технического ре-

гулирования.

Идеология реформирования системы технического регулирования,

реализованная в Федеральном законе «О техническом регулировании»,

может быть сведена к следующим основным положениям [128].

1. В условиях рынка обязательными (подлежащими обязатель-

ному нормированию и государственному контролю) являются исклю-

чительно требования по безопасности. Потребительские свойства ре-

гулируются экономическими и правовыми отношениями между субъ-

ектами рынка. Эти отношения регулируются государством не прямым

нормированием, а исключительно обеспечением законосообразности

такого рода отношений.

2. Обязательные требования по безопасности излагаются в спе-

циальных нормативно-правовых документах  технических регламен-

тах. Общие технические регламенты регулируют достижения эконо-

мики в целом, специальные технические регламенты регулируют от-

дельные виды деятельности.

3. Введение обязательных норм переносится с ведомственного

уровня на уровень общегосударственной политики: федеральные зако-

ны, указы Президента, межгосударственные договоры, а также поста-

новления Правительства, действующие до принятия соответствующего

регламента законом. Тем самым признается, что техническое регули-

164

рование (нормирование и контроль) является одним из основных ин-

струментов выработки и реализации макроэкономической политики.

4. Закладывается стратегическая установка на переход от крайне

обременительного дорыночного контроля к контролю рынка.

5. Принципиально более демократичной становится процедура под-

готовки и принятия документов новой нормативно-правовой базы тех-

нического регулирования, открывающая возможность самого активного

участия в этом процессе для предпринимательского и потребительско-

го сообществ, а также научно-технической общественности.

Следует отметить, что реформа системы технического регулиро-

вания не уменьшает роль государственного регулирования, но должна

привести к кардинальному повышению эффективности участия госу-

дарства в сфере технического регулирования. Задача не в том, чтобы

убрать контроль, а в том, чтобы сделать его действенным. Структура

нового технического законодательства должна отражать принципиаль-

ную переориентацию устройства системы требований с обслуживания

надзора и контроля за выполнением требований на обеспечение их

выполнения самими субъектами деятельности.

С правовой и юридической точки зрения такой подход оправдан

тем, что требования к продукции или процессам могут быть предъяв-

лены не к неодушевленным предметам или процессам, а лишь к пра-

воспособным субъектам деятельности, например, в виде требования

не производить и (или) не распространять продукцию, не соответст-

вующую установленным параметрам, не отклоняться от определенных

характеристик процессов, обеспечивающих их безопасность и т. п.

Этот принцип был положен в основу реформы системы техниче-

ского регулирования и самого понятия технического регламента в свя-

зи с необходимостью преодолеть ситуацию, когда конкретные виды

деятельности регулировались непомерно большим и, главное, не впол-

не определенным множеством нормативных документов.

Реформа должна способствовать достижению следующих основ-

ных целей [128]:

 ликвидация препятствий в виде необоснованных администра-

тивных барьеров для развития бизнеса (избыточного ведомственного

нормирования и контроля, обязательной сертификации и др.);

 снятие ограничений для технического прогресса и нововведе-

ний (главным образом, обязательных требований стандартов);

 стимулирование предпринимательской инициативы, в том чис-

ле путем активного вовлечения бизнеса в нормотворческий процесс.

Закон «О техническом регулировании» регулирует отношения,

возникающие [128]:

 при разработке, принятии, применении и исполнении обязатель-

ных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации,

хранению, перевозке, реализации и утилизации;

165

 разработке, принятии, применении и исполнении на доброволь-

ной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуа-

тации, хранению, перевозке, реализации и утилизации, выполнению

работ или оказанию услуг;

 оценке соответствия продукции обязательным требованиям.

Закон также определяет права, обязанности и ответственность уча-

стников регулируемых отношений и устанавливает правовые основы

в области:

 принятия, применения и исполнения обязательных требований

и добровольных правил, общих принципов, характеристик продукции,

процессов (методов) производства, эксплуатации и утилизации, работ

и услуг;

 оценки соответствия продукции;

 ответственности участников регулируемых федеральным законом

отношений.

Таким образом, закон устанавливает правила в сфере нормиро-

вания, стандартизации, сертификации, декларирования соответствия,

государственного и других видов контроля на рынке, в производстве,

хранении, транспортировании и утилизации продукции.

Техническое регулирование осуществляется в соответствии с прин-

ципами:

 применения единых правил установления требований к продук-

ции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реа-

лизации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;

 соответствия технического регулирования уровню развития на-

циональной экономики, развития материально-технической базы, а так-

же уровню научно-технического развития;

 независимости органов по аккредитации, органов по сертифи-

кации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей;

 единой системы и правил аккредитации;

 единства правил и методов исследований (испытаний) и изме-

рений при проведении процедур обязательной оценки соответствия;

 единства применения требований технических регламентов не-

зависимо от видов или особенностей сделок;

 недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении

аккредитации и сертификации;

 недопустимости совмещения полномочий органа государствен-

ного контроля (надзора) и органа по сертификации;

 недопустимости совмещения одним органом полномочий на ак-

кредитацию и сертификацию;

 недопустимости внебюджетного финансирования государствен-

ного контроля (надзора) за соблюдением требований технических рег-

ламентов.

166

В целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физи-

ческих или юридических лиц, государственного или муниципального

имущества, а также охраны окружающей среды, жизни или здоровья

животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуж-

дение приобретателей принимаются технические регламенты.

Технический регламент – документ, который принят международ-

ным договором РФ, ратифицированным в порядке, установленном зако-

нодательством РФ, или межправительственным соглашением, заключен-

ным в порядке, установленном законодательством Российской Федера-

ции, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или поста-

новлением Правительства РФ и устанавливает обязательные для при-

менения и исполнения требования к объектам технического регулиро-

вания (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям или

к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования

(включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки,

эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации) [128].

Технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда

устанавливают минимально необходимые требования, обеспечи-ваю-

щие безопасность излучений, биологическую безопасность, взрывобе-

зопасность, механическую, пожарную, промышленную, термическую, хи-

мическую, электрическую, ядерную и радиационную безопасности, элек-

тромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности рабо-

ты приборов и оборудования, а также единство измерений. Не вклю-

ченные в технические регламенты требования не могут носить обяза-

тельный характер.

В то же время технический регламент  документ, в котором из-

ложен исчерпывающий перечень требований, предъявляемых государст-

вом к тому или иному виду деятельности. Иные требования могут вно-

ситься не другими документами, а только изменениями и дополнениями

в данный регламент. Иными словами, это не фрагменты нормирования,

а целостное и системное регулирование направлений деятельности. Это

принципиально изменяет ситуацию. Единицей такого нормирования, его

базовым модулем, становится уже не отдельный документ (что удобно

для инстанций нормирования), а регламент на вид деятельности, своего

рода исчерпывающий свод норм и правил (что удобно для предприятий

и необходимо для добросовестного, эффективного контроля). Размыва-

ние этого принципа будет политической ошибкой и приведет к сохране-

нию и воспроизводству нынешней ситуации, когда в стране действует

более 60000 разного рода документов, содер-жащих обязательные требо-

вания и когда их полный объем для того или иного вида деятельности

не знают не только контролируемые, но и сами контролирующие.

В качестве базового принципа законом введено деление техниче-

ских регламентов на общие и специальные.

Общие технические регламенты принимаются по вопросам безо-

пасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования, безопасной

167

эксплуатации зданий, строений и сооружений, пожарной и биологиче-

ской безопасности, электромагнитной совместимости, экологической

безопасности, ядерной и радиационной безопасности.

Идея введения общих технических регламентов заключается в не-

обходимости выявить и отразить в них общие, инвариантные (или, как

минимум, многократно повторяющиеся) требования, регулирующие тех-

нические аспекты всех или существенного большинства видов деятель-

ности независимо от их специфики и тем самым позволяющие, во-первых,

избежать многократных повторений одних и тех же требований в раз-

ных технических регламентах и, во-вторых, избежать коллизий, когда

одни и те же требования по-разному могут быть изложены в техниче-

ских регламентах различных отраслей и видов деятельности.

Перечень общих технических регламентов определен Федеральным

законом «О техническом регулировании». Общие технические регламен-

ты принимаются по вопросам [128]:

 безопасной эксплуатации машин и оборудования [173];

 безопасной эксплуатации зданий и сооружений [174];

 биологической безопасности;

 пожарной безопасности [175];

 экологической безопасности;

 электромагнитной совместимости;

 ядерной и радиационной безопасности.

Базовым принципом новой системы технического регулирования

является ограничение обязательных требований исключительно пара-

метрами, обеспечивающими безопасность (но не потребительские дос-

тоинства, качество и т. п.). Однако в ходе подготовки программы раз-

работки технических регламентов наметилась тенденция к чрезмерно

расширительному толкованию понятия безопасности в отношении тех-

нического регулирования и, соответственно, к размыванию границ сис-

темы технических регламентов и системы технического регулирования

в целом. В качестве примеров можно привести заявки на регламенты

по гидрометеорологической безопасности, безопасности разного рода

природных объектов, конкретных производств и т. п.

В настоящее время можно выдвинуть следующие ограничения

сферы технического регулирования в рамках системы технических рег-

ламентов, представляющиеся целесообразными, как минимум, на началь-

ных этапах подготовки технического законодательства:

 техническими регламентами регулируются не любые виды безо-

пасности, а лишь связанные с возможностью непосредственного причи-

нения вреда либо самой продукцией, либо в процессе ее производства;

 техническими регламентами регулируются лишь те виды дея-

тельности, к субъектам которых государством не могут быть предъяв-

лены обязательные требования иначе, чем посредством технического

законодательства;

168

 техническими регламентами регулируется исключительно сфе-

ра технической безопасности, но не безопасности вообще;

 техническими регламентами покрывается преимущественно сфе-

ра регулирования государством разного рода видов деятельности (огра-

ничения прав граждан), но не сфера выполнения государственными

органами функций по обеспечению безопасности граждан, националь-

ной безопасности и т. п.

Принципиальным также является не просто наличие объекта,

но и наличие субъекта, которому могут быть предъявлены соответст-

вующие требования по обеспечению безопасности. С этой точки, на-

пример, требования к природным объектам не могут быть предметом

самостоятельных технических регламентов.

Большая часть системы технических регламентов представлена

специальными техническими регламентами. Специальные техничес-

кие регламенты включают специфические требования к тем или иным

видам деятельности, не входящие в общие технические регламенты.

Они устанавливают требования только к тем отдельным видам про-

дукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки,

реализации и утилизации, степень риска причинения вреда которыми

выше степени риска причинения вреда, учтенной общим техническим

регламентом.

При разработке системы специальных технических регламентов

представляются принципиальными, как минимум, следующие особен-

ности ее формирования:

 планируемое количество специальных технических регламентов

и, соответственно, о масштабе деления общего массива требований меж-

ду отдельными техническими регламентами (дробность «нарезки» мно-

жества требований);

 системообразующие принципы такого деления (и соответственно,

о границах между техническими регламентами, формате и составе ти-

пового специального технического регламента, стандартной конфигу-

рации групп требований, входящих в регламент);

 макроструктура и общая архитектура построения системы спе-

циальных технических регламентов (принципы классификации, основы

деления на тематические разделы – классы, группы, виды и т. п.).

На стартовом этапе подготовки реформы технического регулирования в хо-

де предварительной проработки системы технического законодательства и подго-

товки модельных проектов специальных технических регламентов в основу клас-

сификации был положен Общероссийский классификатор отраслей народного хо-

зяйства (ОКОНХ) и Общероссийский классификатор видов экономической дея-

тельности (ОКВЭД), в соответствии с которыми общее количество специальных

технических регламентов не должно превышать 400–500. В ходе разработки новой

системы технического законодательства это множество пополняется за счет ряда

позиций других классификаторов (ТН ВЭД, ОКП, ОКДП, ОКОФ и пр.).

Однако такое увеличение количества специальных технических регламентов

может быть компенсировано объединением больших блоков технических регла-