Сугак Е.В., Кучкин А.Г., Окладникова Е.Н. Надежность технических систем и техногенный риск. Часть 1. Техногенная безопасность

Подождите немного. Документ загружается.

139

защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природно-

го и техногенного характера [57]. Приоритетными научными разработ-

ками программы являются:

 обоснование и разработка критериев и норм безопасности тех-

нических систем;

 создание современных методов прогнозирования, интегральных

оценок степени риска возникновения чрезвычайных ситуаций;

 составление и введение в действие комплексных правовых и эко-

номических механизмов управления безопасностью;

 разработка прогнозных моделей оценки остаточного ресурса

и потенциального ущерба;

 создание сертифицированной системы подготовки и переподго-

товки специалистов, руководителей, населения по проблемам безопас-

ности;

 обеспечение индивидуальной и коллективной защиты персона-

ла в экстремальных условиях их профессиональной деятельности.

Существенное влияние на снижение вероятности возникновения

крупномасштабных катастроф должно оказать внедрение государствен-

ной системы нормирования безопасности (ГСНБ) сложных техничес-

ких систем, которая содержит общие требования запретительного, пред-

писывающего и разрешительного характера, обязательные для выпол-

нения и находящиеся под государственным контролем. Основу этой сис-

темы должны составлять научно обоснованные нормативные докумен-

ты  методики оценки опасности объектов и последствий возможных

катастроф, требования к безопасности объектов, программы обеспече-

ния безопасности и др.

5.6. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ И МЕХАНИЗМЫ

УПРАВЛЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТЬЮ

В управлении безопасностью исключительно важна экономиче-

ская составляющая. Построение и ввод в действие эффективных эко-

номических механизмов стимулирования практической деятельности

по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций и привле-

чение требующихся для этого инвестиций необходимы при соответст-

вующей экономической проработке, как и выполнение компенсацион-

ных мероприятий в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

Экономические механизмы управления техногенной безопасно-

стью и риском представляют собой совокупность методов и средств

воздействия на экономические процессы, сопровождающие бедствия,

и являются инструментом регулирования событий, происходящих во-

круг чрезвычайных ситуаций [142].

140

В качестве реально применяемых экономических механизмов

управления рисками могут быть названы многие из широко исполь-

зуемых в различных сферах жизнедеятельности общепринятых эконо-

мических механизмов [142]: организационно-экономические механизмы

государственной политики, финансирование, инвестирование, кредито-

вание, резервирование финансовых и материальных средств, страхова-

ние и перестрахование, возмещение ущерба, экономическое стимули-

рование, экономическая ответственность и многие другие. Наиболее рас-

пространенными экономическими механизмами, реализуемыми по отно-

шению к деятельности отдельных предприятий в области безопасности

являются плата за риск, квотирование и перераспределение риска,

стимулирование снижения риска и комплексная оценка социально-

экономического эффекта управления риском [57; 125]. Экономические

механизмы предусматривают также планирование, нормирование и фи-

нансирование мероприятий по безопасности объектов и территорий.

Эффективной формой государственного регулирования безопасности яв-

ляются также договора и лицензии на использование, строительство,

переоборудование потенциально-опасных объектов [57].

Организационно-экономические механизмы реализации госу-

дарственной политики в области предупреждения и ликвидации чрез-

вычайных ситуаций представляют собой совокупность правовых, эко-

номических, программных, организационных, технико-технологичес-

ких и других мер, непосредственно направленных на повышение

уровня природной и техногенной безопасности. Важнейшей стороной

этих мер является изыскание экономических ресурсов для их осуще-

ствления, обеспечения их экономической целесообразности и эконо-

мическое стимулирование деятельности по управлению рисками. Реа-

лизация упомянутой государственной политики включает не только

меры, осуществляемые государственными институтами, но также дея-

тельность в этих целях владельцев объектов экономики и других

субъектов хозяйственной деятельности. В этом случае роль государ-

ства сводится к побуждению этих субъектов к данной деятельности,

их контролю и применению к ним, при необходимости, установлен-

ных санкций [142].

Основными организационно-экономическими механизмами сниже-

ния рисков являются [142]:

 рациональное размещение производительных сил и поселений

с точки зрения их природной и техногенной безопасности;

 подготовка объектов экономики и систем жизнеобеспечения

к устойчивому функционированию в чрезвычайных ситуациях;

 обновление основных производственных фондов;

 декларирование промышленной безопасности;

 лицензирование видов деятельности в области промышленной

безопасности;

141

 государственная экспертиза в области защиты населения и тер-

риторий от чрезвычайных ситуаций;

 государственный надзор и контроль в области защиты населе-

ния и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Финансирование управления рисками направлено на обеспечение выполне-

ния различных программ предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций,

а также обеспечение деятельности в этой области. В общем случае финансирова-

ние осуществляется из собственных источников организаций и предприятий, а также

из внешних источников в виде ассигнований из средств бюджета, кредитных

средств, иностранной помощи, различного рода взносов и т. д. В качестве источ-

ников финансирования обычно выступают государственные и муниципальные бюдже-

ты, бюджеты организаций, резервные фонды, инвестиции, кредиты, средства, по-

лученные в счет оплаты услуг и штрафных санкций, средства благотворительных

и иных общественных фондов и т. д. Для финансирования могут также использо-

ваться специальные финансовые инструменты  облигации, опционы и др.

Важным экономическим механизмом управления рисками являет-

ся накопление и использование при необходимости финансовых и ма-

териальных резервов. Для дела предупреждения и ликвидации чрезвы-

чайных ситуаций основную роль играют резервный фонд Правительст-

ва Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвы-

чайных ситуаций, резервы финансовых и материальных ресурсов фе-

деральных органов исполнительной власти, органов исполнительной

власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправ-

ления.

Важнейшей экономической проблемой при чрезвычайных ситуа-

циях является необходимость в той или иной мере возместить поне-

сенный ущерб и обеспечить в определенных рамках социальную защиту.

Основным современным способом возмещения ущерба постепенно ста-

новится страхование и перестрахование рисков и ответственности.

Страхование представляет собой создание за счет денежных

средств организаций и граждан специальных резервных фондов  стра-

ховых фондов, предназначенных для возмещения ущерба, вызванного

неблагоприятными событиями. Из средств страховых фондов постра-

давшим выплачивается страховая сумма определенного размера. Стра-

хование осуществляется государственными органами или страховыми

компаниями. Объектами страхования могут быть жизнь и здоровье

людей, имущество граждан и организаций, риск, ответственность.

Перестрахование  совокупность отношений между страховщи-

ками по страхованию риска. Страховщик, принимая на страхование

риск, превышающий его возможности застраховать такой риск, пере-

дает часть риска другому страховщику. Отношения оформляются до-

говором, по которому одна сторона (перестрахователь) передает риск

и соответствующую часть премии другой стороне (перестраховщику),

обязующейся при возникновении страхового случая оплатить приня-

тую на себя часть риска.

142

Плата за возможные социально-экономические последствия чрез-

вычайных ситуаций включает в себя стоимость возможного ущерба

экономике, окружающей природной среде, системам жизнеобеспече-

ния населения, а также размеры выплат за право вести потенциально

опасную, нерациональную деятельность.

Существенную роль в решении задач регулирования безопасно-

сти играет система страховых фондов, которые аккумулируют средства

предприятий и организаций [143]. Осуществляется добровольное и обя-

зательное государственное страхование предприятий, учреждений и орга-

низаций, объектов их собственности и доходов, а также граждан, на слу-

чай возникновения чрезвычайных ситуаций природного или техноген-

ного характера.

В качестве еще одного из экономических механизмов управления

рисками может использоваться экономическое стимулирование дея-

тельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В общем смысле экономическое стимулирование представляет собой

побуждение экономическими способами участников той или иной дея-

тельности к поведению, выгодному и полезному для субъектов, приме-

няющих стимулирование. Стимулирование деятельности по обеспече-

нию природной и техногенной безопасности включает две составляю-

щие  экономическое поощрение и экономическое наказание. В каче-

стве поощрения могут использоваться льготное налогообложение, пре-

доставление инвестиций и дополнительных квот, кредиты на выгодных

условиях и т. д. Нарушения установленного порядка обеспечения при-

родной и техногенной безопасности ведут к экономической ответст-

венности за них в виде разного рода санкций  штрафов, ограничений

деятельности (вплоть до ее прекращения), возмещений нанесенного

ущерба. Стимулирование напрямую содействует повышению ответст-

венности должностных лиц, предприятий и организаций за результаты

своей деятельности в области управления рисками.

Экономическая сторона управления природным и техногенным

рисками, кроме национальной, имеет и международную составляющую.

Ее наличие обусловлено тем, что противодействие чрезвычайным си-

туациям ведется и на уровне международного сообщества. Потребность

многих государств получить экономическую помощь при чрезвычайных

ситуациях, привлечь зарубежные силы для их ликвидации, жизнеобес-

печить пострадавшее население за счет международной гуманитарной

помощи, обогатиться опытом управления рисками развитых государств

и решить другие вопросы противодействия бедствиям сообща с сосе-

дями и международными организациями побуждает большинство стран

мира осуществлять широкое международное сотрудничество в области

защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, которое

еще принято называть гуманитарным.

Международное гуманитарное сотрудничество в качестве важной

составляющей имеет значительное число проблем и вопросов эконо-

143

мического характера. Прежде всего, это аспекты влияния на экономи-

ческое развитие чрезвычайных ситуаций, которые в зависимости от ук-

ладов экономики тех или иных стран обусловливают их различную эко-

номическую уязвимость, потерю ресурсов, климат инвестирования.

Важные экономические вопросы международного гуманитарного

сотрудничества решаются при осуществлении гуманитарной помощи.

Это поиск источников средств для этой помощи, выявление стран-доно-

ров помощи, порядок использования центральных фондов ООН на эти

цели и многое другое. Экономические вопросы остаются центральными

также и на рынке международных гуманитарных услуг при организа-

ции международной торговли техническими аварийно-спасательными

и защитными средствами, оказании платных аварийно-спасательных

услуг, организации функционирования международной научной коопе-

рации [142].

5.7. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР

Важным организационно-экономическим механизмом управления

рисками чрезвычайных ситуаций является государственный контроль

(надзор) в области природной, техногенной и экологической безопас-

ности. Он позволяет выявить недостатки обеспечения безопасности

и существующие угрозы, определить возможные пути парирования угроз

и наказать виновных, побудить ответственных лиц принять меры по по-

вышению безопасности, снижению рисков чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с законодательством Российской Федерации опас-

ные производства подвергаются государственному контролю или над-

зору. Контрольная функция государства, осуществляемая через декла-

рирование и лицензирование потенциально опасных производств посред-

ством соответствующих санкций позволяет эффективно влиять на со-

стояние безопасности и принуждать владельцев и должностных лиц

принимать меры по ее обеспечению.

Государственный контроль (надзор)  проведение проверки

выполнения органами, организациями, индивидуальными предприни-

мателями при осуществлении их деятельности обязательных требова-

ний к изделиям, товарам, работам, услугам, состоянию безопасности,

установленных федеральными законами или принятыми на их основе

нормативными правовыми актами. В общем смысле, контроль  состав-

ная часть и одна из функций управления экономическими и иными

объектами и процессами, заключающаяся в наблюдении за объектом

и его проверке в целях установления степени соответствия наблюдае-

мого состояния объекта его желаемому (требуемому) состоянию. При

более строгой трактовке термина «надзор» его рассматривают как раз-

новидность контроля, в котором преобладают наблюдательные функ-

144

ции [142]. Мероприятия по государственному контролю (надзору) 

это совокупность действий должностных лиц органов государственного

контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения

проверяемым органом, организацией, индивидуальным предпринимате-

лем обязательных требований, осуществлением необходимых иссле-

дований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки

и принятием мер по результатам контроля.

Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрез-

вычайных ситуаций природного и техногенного характера» предусмотрен

надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрез-

вычайных ситуаций [135]. Целью надзора и контроля в этой области

является проверка полноты выполнения мероприятий по предупрежде-

нию чрезвычайных ситуаций и готовности соответствующих должно-

стных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения.

Государственный надзор и контроль в области защиты населения

и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся в соответствии

с задачами, возложенными на единую государственную систему преду-

преждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в целях проверки пол-

ноты выполнения мероприятий по предупреждению чрезвычайных си-

туаций и готовности должностных лиц, сил и средств к действиям

в случае их возникновения [135]. Государственный надзор и контроль

в указанной области осуществляются федеральными органами испол-

нительной власти и органами исполнительной власти субъектов Рос-

сийской Федерации в соответствии с законодательством Российской

Федерации и субъектов Российской Федерации [28]. Непосредственно

мероприятия надзора и контроля проводят подразделения и органы МЧС

России на федеральном и территориальном уровнях РСЧС, а также

некоторые федеральные службы.

Государственный надзор и контроль в области защиты населения

и территорий от чрезвычайных ситуаций направлен на обеспечение [142]:

 исполнения действующего законодательства в области защиты

населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

 соблюдения федеральных и местных требований (норм, стан-

дартов и правил) в области защиты населения и территорий от чрез-

вычайных ситуаций;

 готовности органов управления, сил и средств РСЧС к дейст-

виям в случае возникновения чрезвычайных ситуаций;

 выполнения программ и мероприятий по предупреждению чрез-

вычайных ситуаций всеми органами исполнительной власти на соот-

ветствующей территории, предприятиями промышленности и транспор-

та, независимо от их подчиненности и организационно-правовых форм,

их персоналом, а также гражданами.

Подразделения и органы МЧС России:

 организуют и проводят в пределах своих полномочий надзор

за выполнением федеральными органами исполнительной власти, орга-

145

нами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органа-

ми местного самоуправления и организациями возложенных на них за-

дач и установленных требований в области защиты населения и тер-

риторий от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности;

 осуществляют надзор во внутренних водах и в территориаль-

ном море за пользованием маломерными судами и базами (сооруже-

ниями) для их стоянок;

 осуществляют надзор и контроль за состоянием готовности ор-

ганов управления, сил и средств, предназначенных и выделяемых для

предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

 осуществляют контроль за созданием локальных систем опо-

вещения в районах размещения потенциально опасных объектов;

 организуют взаимодействие надзорных и контрольных органов

по осуществлению надзорной и контрольной деятельности в области

защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

 анализируют состояние деятельности звеньев функциональных

и территориальных подсистем РСЧС, готовят предложения по совер-

шенствованию их работы;

 разрабатывают на основе результатов инспектирования (про-

верок) обзоры (доклады) о состоянии дел в области защиты населения

и территорий от чрезвычайных ситуаций, представляют их руководству

МЧС России, другим федеральным органам исполнительной власти,

органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ко-

миссиям по чрезвычайным ситуациям, доводят их до органов местного

самоуправления и организаций для рассмотрения и принятия соответ-

ствующих решений;

 организуют разработку и внесение на утверждение в установ-

ленном порядке нормативных правовых актов по вопросам осуществле-

ния государственного надзора и контроля в области защиты населения

и территорий от чрезвычайных ситуаций, обобщают практику примене-

ния правовых актов и разрабатывают предложения по повышению эф-

фективности их применения;

 информируют общественность о выявленных нарушениях ус-

тановленных требований по предупреждению и ликвидации чрезвычай-

ных ситуаций;

 участвуют в работе комиссий по расследованию причин и уста-

новлению ущерба от чрезвычайных ситуаций, в выполнении ряда дру-

гих функций в области защиты населения и территорий от чрезвычай-

ных ситуаций.

Основными результатами надзора и контроля в области защиты

населения и территорий являются рекомендации по мероприятиям, на-

правленным на снижение риска и уменьшение масштабов чрезвычайных

ситуаций, а также обязательные для исполнения решения по результа-

там расследования причин возникновения чрезвычайных ситуаций.

146

Реализация результатов надзора и контроля в области защиты

населения и территорий от чрезвычайных ситуаций заключается в при-

нятии санкций в отношении граждан, должностных лиц и организаций,

виновных в невыполнении или недобросовестном выполнении законо-

дательства Российской Федерации и законодательства субъектов Рос-

сийской Федерации в данной области, создании условий и предпосы-

лок к возникновению чрезвычайных ситуаций, непринятии мер по защи-

те жизни и сохранению здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

Задачи профилактики возникновения чрезвычайных ситуаций и сни-

жения ущерба выполняют федеральные органы исполнительной вла-

сти, осуществляющие функции по контролю и надзору в установлен-

ной сфере деятельности, выявлению и пресечению нарушений в соот-

ветствующих сферах, стимулирующие соблюдение установленных норм

при ведении той или иной деятельности, в том числе при управлении

рисками чрезвычайных ситуаций.

Особое место в системе надзора и контроля по вопросам, ка-

сающимся управления рисками чрезвычайных ситуаций, занимает Фе-

деральная служба по экологическому, технологическому и атомному

надзору (Ростехнадзор) [144]. Эта служба одновременно является ор-

ганом государственного регулирования безопасности при использова-

нии атомной энергии, специально уполномоченным органом в области

промышленной безопасности, органом государственного горного над-

зора; специально уполномоченным государственным органом в области

экологической экспертизы, органом государственного энергетического

надзора, специально уполномоченным органом в области охраны атмо-

сферного воздуха.

Ростехнадзор осуществляет контроль и надзор [144]:

 за соблюдением норм и правил в области использования атом-

ной энергии, за условиями действия разрешений (лицензий) на право

ведения работ в области использования атомной энергии;

 ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасно-

стью (на объектах использования атомной энергии);

 физической защитой ядерных установок, радиационных источ-

ников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных ве-

ществ, за системами единого государственного учета и контроля ядер-

ных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов;

 выполнением международных обязательств Российской Феде-

рации в области обеспечения безопасности при использовании атом-

ной энергии;

 соблюдением требований промышленной безопасности при про-

ектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации

опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке,

обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опас-

ных производственных объектах, транспортировании опасных веществ

на опасных производственных объектах;

147

 соблюдением в пределах своей компетенции требований безо-

пасности в электроэнергетике (технический контроль и надзор в элек-

троэнергетике);

 безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами,

в целях обеспечения соблюдения всеми пользователями недр законо-

дательства Российской Федерации, утвержденных в установленном по-

рядке стандартов (норм, правил) по охране недр (в пределах своей компе-

тенции), по безопасному ведению работ, а также для предупреждения

и устранения их вредного влияния на население, окружающую среду,

здания и сооружения;

 соблюдением требований пожарной безопасности на подзем-

ных объектах и при ведении взрывных работ;

 соблюдением собственниками гидротехнических сооружений

и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гид-

ротехнических сооружений на объектах промышленности и энергети-

ки, за исключением гидротехнических сооружений, полномочия по осу-

ществлению надзора за которыми переданы органам местного само-

управления;

 соблюдением в переделах своей компетенции требований зако-

нодательства Российской Федерации в области охраны окружающей

среды (государственный экологический контроль);

 соблюдением в пределах своей компетенции требований зако-

нодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного

воздуха;

 соблюдением в пределах своей компетенции требований зако-

нодательства Российской Федерации в области обращения с отходами;

 своевременным возвратом облученных тепловыделяющих сбо-

рок ядерных реакторов и продуктов их переработки в государство по-

ставщика, с которым Российская Федерация заключила международ-

ный договор, предусматривающий ввоз в Российскую Федерацию об-

лученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов в целях вре-

менного технологического хранения и переработки на условиях возврата

продуктов переработки (в пределах своей компетенции);

 горноспасательными работами в части, касающейся состояния

и готовности подразделений военизированных горноспасательных час-

тей к ликвидации аварий на обслуживаемых предприятиях.

Кроме этого, Ростехнадзор организует и обеспечивает функциони-

рование системы контроля за объектами использования атомной энер-

гии при возникновении чрезвычайных ситуаций.

Ростехнадзор в пределах своей компетенции [144]:

 выдает разрешения на право ведения работ в области исполь-

зования атомной энергии, на применение конкретных видов (типов)

технических устройств на опасных производственных объектах, застрой-

ку площадей залегания полезных ископаемых, эксплуатацию поднад-

148

зорных гидротехнических сооружений, выбросы и сбросы загрязняю-

щих веществ в окружающую среду и вредные физические воздействия

на атмосферный воздух, трансграничное перемещение отходов, озонораз-

рушающих веществ и содержащей их продукции, ввоз в Российскую

Федерацию, вывоз из Российской Федерации и транзит через террито-

рию Российской Федерации ядовитых веществ, применение взрывча-

тых материалов промышленного назначения и ведение работ с указан-

ными материалами;

 устанавливает лимиты на размещение отходов;

 регистрирует опасные производственные объекты и ведет госу-

дарственный реестр таких объектов;

 ведет государственный учет объектов, оказывающих негатив-

ное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмо-

сферный воздух;

 ведет государственный кадастр отходов и государственный учет

в области обращения с отходами, а также проводит работу по паспор-

тизации опасных отходов;

 проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и фи-

зическими лицами требований законодательства Российской Федера-

ции, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной

сфере деятельности;

 согласовывает квалификационные справочники должностей ру-

ководителей и специалистов (служащих), в которых определяются ква-

лификационные требования к работникам, получающим разрешение

на право ведения работ в области использования атомной энергии; пе-

речни радиоизотопной продукции, ввоз и вывоз которой не требуют

лицензий; условия лицензий, технические проекты на пользование не-

драми, на разработку месторождений полезных ископаемых, нормати-

вы потерь полезных ископаемых при их добыче и первичной перера-

ботке; организует и проводит в порядке, определяемом законодатель-

ством Российской Федерации, государственную экологическую экспер-

тизу проектов правовых актов, международных договоров Российской

Федерации, реализация которых может привести к негативным воз-

действиям на окружающую среду, нормативно-технических и инструк-

тивно-методических документов, регламентирующих хозяйственную

и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окру-

жающую среду (за исключением экспертизы объектов в сфере приро-

допользования), утверждаемых органами государственной власти Рос-

сийской Федерации, подлежащих утверждению органами государст-

венной власти Российской Федерации материалов, предшествующих

разработке прогнозов развития и размещения производительных сил

на территории Российской Федерации, в том числе проектов комплекс-

ных и целевых федеральных социально-экономических, научно-техни-

ческих и иных программ, при реализации которых может быть оказано