Шумський П.В. Прокуратура України

Подождите немного. Документ загружается.

Шумський П.В.

ПРОКУРАТУРА

УКРАНИ

навчальний посібник для студентів юридичних вузів та

факультетів

КИЇВ

«ВЕНТУРЬ 1998

ББК 67.72(УКР)я73 Ш96

Відповідальний редактор І.Д.Борис

Рецензенти:

Доктор юридичних наук, професор, завідуючий кафедрою Інституту підвищення кваліфікації

Генеральної прокуратури України, старший радник юстиції — Давиденко Л.М.

Доктор юридичних наук, професор, завідуючий кафедрою Волинського державного університету

старший радник юстиції — Долежан В.В.

Член-кореспондент АПН України, доктор юридичних наук, професор, завідуючий кафедрою

правосуддя Київського університету імені Тараса Шевченка заслужений юрист України — Михеєнко

М.М.

Шумський П.В.

Ш96 Прокуратура України: навчальний посібник для студентів юрид. вузів та

факультетів. — К.: Вен-турі., 1998. - 336 с.

I8ВN 966-570-055-3

У виданні в популярній формі розглядається концепція функцій прокуратури, її роль і місце в системі державних

органів, історія становлення, правове регулювання прокурорського нагляду, а також інших функцій, передбачених

Конституцією України.

Обґрунтовується підтримання державного обвинувачення в суді, представництво інтересів громадянина або держави в

суді у випадках, визначених законом, а також здійснення нагляду за додержанням законів органами, які проводять

оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, за додержанням законів при виконанні судових рішень у

кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням осо-

бистої свободи громадян.

Для викладачів і студентів юридичних вузів та факультетів, а також усіх, хто цікавиться питаннями роботи прокуратури.

ББК 67.72(УКР)я73

©Шумський П.В.,1998

ЮРИДИЧНИЙ ІНСТИТУТ МЕТОДИЧНИЙ КАБІНЕТ

ІНВ.№.........

ВСТУП

Навчальий курс «Прокуратура України» являє собою самостійну правову дисципліну, яка включає

як знання законодавства про прокурорський нагляд, теоретичні проблеми, так і основні напрями

діяльності прокурорсько-слідчих працівників.

Як відомо, у зв'язку з прийняттям нової Конституції України прокуратура позбавлена

загальнонаглядової функції та функції проведення слідства, у зв'язку з чим у майбутньому втра-

тять свою наукову цінність і навчальну корисність видані раніше навчально-методичні посібники з

прокурорського нагляду.

Практична необхідність видання цього посібника обумовлена й тим, що в умовах катастрофічного

росту злочинності, у тому числі організованої і корумпованої, а також погіршення її криміногенної

характеристики, зростає роль органів прокуратури в посиленні нагляду за органами, що ведуть

боротьбу зі злочинністю та проводять оперативно-розшукову діяльність, в забезпеченні одного з

головних принципів кримінального судочинства — невідворотності покарання за кожен вчинений

злочин.

У посібнику дається аналіз і шляхи реалізації закріплених у Конституції України функцій

прокуратури України, а також основних принципів організації і діяльності органів прокуратури,

засобів прокурорського реагування як на усунення, так і на попередження порушень закону,

приводиться класифікація цих процесуальних актів та їх необхідних реквізитів.

Конституція України зберегла частину традиційних галузей прокурорського нагляду. Це —

підтримання державного обвинувачення в суді, нагляд за додержанням законів органами, які

проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, а також при виконанні

судових рішень у кримінальних справах, нагляд при застосуванні інших заходів примусового ха-

рактеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Передбачена нова, раніше не відома функція прокуратури — представництво інтересів

громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Як відомо, головне в діяльності органів- прокуратури — це правильна, науково обгрунтована

організація нагляду і управління, підвищення дієвості і-зфектидеюсті нагляду.

Розглядаючи проблеми, пов'язані-^дослідженням змісту, організації і діяльності прокуратури,

автором використовуються відомчі нормативні акти, сучасні наукові положення в галузі теорії

управління та прокурорського нагляду.

Автором за останні роки опубліковано понад сто статей в різних виданнях з питань реалізації

наглядових та інших функцій органів прокуратури України.

Видано більше тридцяти монографій та науково-методичних посібників з проблем прокурорської

діяльності. Висвітлювались проблеми прокуратури в період розбудови Української правової

держави, підготовлено збірник офіційних матеріалів з історії прокуратури України. Видано такі

монографії: Концепція функцій прокуратури України; Прокуратура в системі державних органів

України; Прокуратура в правовій державі; Поза-судові функції прокуратури; Злочинність і права

людини; Прокуратура і правосуддя; Прокурорський нагляд в Україні; Нагляд у військах, на

транспорті, щодо неповнолітніх, слідство, організована злочинність та координація.

Висвітлювались проблеми розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної

правової держави, вдосконалення діяльності прокуратури на засадах демократичних принципів

права, дотримання прав людини правоохоронними органами та арбітражними судами, організації

роботи органів прокуратури України, проблеми організованої злочинності і корупції в Україні,

механізму її розвитку і забезпечення прав людини та завдань органів прокуратури, що випливають

з положень нової Конституції України.

Окремо висвітлена координація дій правоохоронних органів, прокурорський нагляд та правове

положення прокуратури. Видано ряд навчально-методичних посібників з проблем господарського

та фінансового права, арбітражного процесу та бан-ківсько-кредитного законодавства. Розроблено

близько десяти видів анкет і схем з вивчення проблем діяльності і реформування прокурорської

системи України, виходячи з функцій прокуратури, визначених Конституцією України.

В основу цього дослідження крім вказаних праць, покладено основні положення посібника

«Прокуратура України» обсягом 50 сторінок, а також майже 30-річна робота автора в правоохо-

ронних органах, в тому числі 24-річна служба в органах прокуратури, нині в чині державного

радника юстиції 3 класу, займаючи при цьому посади помічника прокурора району, прокурора

району, начальника відділу прокуратури області. З них

12-річна служба в центральному апараті Генеральної прокуратури України на посадах прокурора

відділу, заступника начальника відділу, начальника відділу, заступника начальника управління та

керівника самостійного структурного підрозділу

Генеральної прокуратури України.

При підготовці книжки опрацьовано ряд монографій з проблем правового регулювання

прокурорських систем, провідних вчених у галузі прокурорського нагляду та виконання інших

функцій прокуратури країн Європи.

При написанні посібника автор намагався розкрити суть і завдання прокурорського нагляду з

різних його галузей, знайти правильне поєднання законодавчого регулювання прокурорського

нагляду, теоретичних досліджень з цих проблем.

Виклад законодавчого і теоретичного матеріалу наблизить цей посібник до потреб практики

прокурорського нагляду. З цією метою робляться посилання на накази й вказівки Генерального

прокурора з різних напрямів прокурорсько-слідчої діяльності і галузей нагляду.

Висловлені автором пропозиції і рекомендації по дальшому вдосконаленню прокурорського

нагляду грунтуються на кращих формах і методах прокурорсько-слідчої роботи різних ланок

прокурорської системи.

Умовою успішного засвоєння курсу цієї дисципліни є правильно організована виробнича і

переддипломна практика студентів в органах прокуратури України. Все це допоможе майбутнім

прокурорським працівникам набути практичних навиків по складанню різних процесуальних

документів.

Вивчаючим курс «Прокуратура України» необхідно мати на увазі, що в процесі реалізації правової

реформи і дальшого вдосконалення всіх галузей нагляду не можна обійтись без пізнання всіх

нових законодавчих актів.

При підготовці цього посібника використана вказана нижче література провідних вчених в галузі

прокурорського нагляду України, а також ближнього і дальнього зарубіжжя. В основу його

написання покладена і практична робота автора по застосуванню господарського права і

законодавства з питань прокурорського нагляду.

Автор щиро дякує всім, хто сприяв виданню цього посібника, в першу чергу рецензентам: доктору

юридичних наук, професору Давиденку Леоніду Михайловичу, доктору юридичних наук,

професору Долежану Валентину Володимировичу, доктору юридичних наук, професору,

заслуженому юристу України Михайленку Олександру Романовичу, члену-кореспонден-ту АПН,

доктору юридичних наук, професору, заслуженому юристу України Михеєнку Михайлу

Макаровичу та доктору юридичних наук, професору Кондратьєву Радомиру Івановичу.

Редакція і автор просять читачів висловити свої зауваження і пропозиції щодо змісту посібника,

які будуть прийняті і враховані при подальшій роботі над ним.

ГЛАВА І. ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ

§1. Роль і місце прокуратури в державному механізмі

В Україні здійснюються великомасштабні перетворення, спрямовані на зміцнення демократії й

створення правової держави. Проходить переоцінка цінностей в економічній, соціальній,

управлінській, духовній та інших сферах життя суспільства. Однією з головних проблем

громадського розвитку є зміцнення законності та правопорядку.

Це висуває на перший план завдання забезпечення законності, захисту прав і законних інтересів

громадян, верховенство закону. Криміногенна ситуація в державі набирає загрозливого характеру і

все далі погіршується. Зростає протидія силам правопорядку.

Майже повсюдно, особливо у великих промислових центрах, збільшується кількість небезпечних

злочинів, поєднаних з насильством, жорстокістю й цинізмом. Злочинність стає більш

організованою. Вона є одним з головних факторів, що негативно впливають на забезпечення

правопорядку і внутрішньої безпеки держави. Характерною ознакою суспільних відносин стала

зневага до законів та їх ігнорування.

Кримінальні структури проникли у сферу економіки, зовнішньоекономічну діяльність, кредитно-

банківську систему. Рекет контролює діяльність суб'єктів бізнесу.

За такої ситуації правоохоронні, інші державні органи в окремих випадках проявляють терпимість

до грубих порушень громадського порядку та інших фактів беззаконня. Все це загострює

соціальну напругу, наносить моральну й матеріальну шкоду суспільству, спричиняє недовіру

значної частини населення чинності закону.

На стан законності та правопорядку негативно впливає також відсутність чіткого механізму

виконання законів, що поряд з халатністю, безвідповідальністю та низькою дисципліною створює

сприятливе середовище для пограбування держави, для корупції, хабарництва, інших службових

злочинів, формує негативну думку в суспільстві.

Елементи правового нігілізму сприяли послабленню виконавчої влади та зниженню в окремих

регіонах України активності й результативності прокурорського нагляду за дотриманням законів.

У зв'язку з продовженням розробки проекту нового закону України про прокуратуру активно

обговорюються проб-

леми вивчення місця і ролі прокуратури в системі державних органів України.

Поки що залишається невирішеним це спірне концептуальне питання. Залежно від того, якими

функціями буде наділена прокуратура в нашій правовій державі, так і будуть вирішуватись її

повноваження щодо здійснення вищого нагляду за дотриманням законів на території України.

28 червня 1996 року збулись віковічні мрії і прагнення українського народу. Верховна Рада в цей

день прийняла Конститу-. цію — Основний Закон нашої держави, де вказано, що Україна є

суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. В Україні визнається і

гарантується принцип верховенства права.

Питанням регламентації діяльності прокуратури присвячено сьомий розділ Конституції, де

вказано, що юна становить єдину систему, на яку покладається:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність,

дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також

при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої

свободи громадян.

Організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються законом. Таким

чином, Конституцією не передбачені функції здійснення загального нагляду і проведення

попереднього слідства.

Разом з тим, у статті дев'ятій п'ятнадцятого розділу Перехідних положень вказується, що

прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за до-

держанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства до введення в дію законів,

які регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до

сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її

функціонування.

Тобто за прокуратурою тимчасово зберігається функція загального нагляду. Після прийняття і

введення в дію окремих законів щодо регулювання позасудових функцій контролю та нагляду за

виконанням законів будуть створені відповідні органи. Саме цим керувався автор, висвітлюючи

проблеми позасудових функцій прокуратури України.

Залишено також функцію попереднього слідства до сформування системи досудового слідства.

Крім того, у статті тринадцятій перехідних положень указано, що упродовж п'яти років після

набрання чинності цією Конституцією зберігається існуючий порядок арешту, утримування під

вартою і затримання осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, а також порядок проведення огляду

та обшуку житла або іншого володіння особи. Таким чином, ще досить тривалий час у нас будуть

діяти існуючі кримінально-процесуальні норми щодо проведення основних слідчих дій, які

стосуються охорони прав та свобод людини.

Слід не лише піднести активність прокурорів, а й усіх правоохоронних органів щодо організації

протидії злочинності та порушенням законності. Маючи унікальний досвід практичного

застосування законів, органи прокуратури повинні більш грунтовно та поглиблено аналізувати

спільно з іншими фахівцями практику не лише з позицій виявлених недоліків, а й встановлення

причин, чому не працює той чи інший закон, чому немає тих результатів, які очікувалися і заради

яких і приймаються відповідні закони.

Розкрадання коштів у всіх сферах народного господарства, шахрайство з фінансовими ресурсами,

ухилення від сплати податків сприяють поглибленню неплатежів, заборгованості по заробітній

платі.

Підтримка з боку корумпованих представників вищих ешелонів влади дала можливість різним

ділкам в короткі строки буквально пограбувати Україну. Виходячи з цих вимог, прокурори різних

рівнів, а також інші правоохоронні органи порушили останнім часом чимало кримінальних справ,

які торкаються вказаних вище питань.

/ Прокуратура — це орган нагляду за додержанням законів у боротьбі зі злочинністю, яку повинні

вести професіонали міліції, Служби безпеки, Державного митного комітету і охорони кордону,

органів податкової та контрольно-ревізійної служб тощо, що прямо приписується їм законом.

Для посилення боротьби зі злочинністю чи не визначальним фактором є дотримання законності в

діяльності самих правоохоронних органів. Прокуратура — єдиний орган, уповноважений законом

здійснювати нагляд за точним виконанням законодавства органами внутрішніх справ, Служби

безпеки, митної служби, інших державних контролюючих систем.

Не менш відповідальні обов'язки покладені законом і на ви-' конавчі владні структури. Для

запобігання таким злочинним

проявам необхідно, щоб працівники всіх виконавчих органів, по-перше, самі дотримувалися вимог

чинного законодавства і, по-друге, забезпечували їх виконання підпорядкованими і ниж-

честоящими структурами. Тільки за таких умов стануть вагомішими зусилля всіх державних

органів в питаннях боротьби зі злочинністю і правопорушеннями.

Однією з позитивних тенденцій нашого часу є постійна увага вчених і практиків до проблеми

вдосконалення законодавства, що регулює організацію і діяльність органів прокуратури України.

Безумовно, найбільш важливою проблемою, що стоїть перед практиками і теоретиками

прокурорського нагляду, є активна їх участь у розробці проекту нового закону про прокуратуру,

який має бути розроблений і прийнятий парламентом з урахуванням тих функцій, що передбачені

Конституцією України.

Важливе практичне значення має точне визначення меж прокурорського нагляду, що дасть

можливість більш цілеспрямовано організувати діяльність всієї прокурорської системи.

Межі прокурорського нагляду визначаються за допомогою функцій, компетенції через

розмежування обов'язків, повноважень прокурорів шляхом визначення завдань прокурорського

нагляду тощо.

Як відомо, концепція — це певний спосіб розуміння, головний задум, конструктивний принцип

різних видів діяльності. Розробка концепції здійснення функцій, закріплених Конституцією

України, передбачає насамперед визначення цілей її діяльності.

£ Реформування організації діяльності прокуратури є невід'ємною складовою частиною правової

держави. Це стосується аспектів діяльності прокуратури та інших органів, тому розробка певної

концепції діяльності прокуратури може бути здійснена в загальному контексті судової реформи,

кінцевого визначення завдань і функцій, передбачених новими Кримінальне- і Цивільно-

процесуальними кодексами, що обговорюються. Правове забезпечення діяльності структур щодо

боротьби з особливо небезпечними злочинами, організованою злочинністю, визначення місця

слідчого апарату.Т

Науковий підхід до вирішення вказаного питання потребує серйозного аналізу функціонування

правоохоронних органів, зокрема прокуратури, в більшості європейських країн. Наприклад,

прокуратури Словацької Республіки та Угорщини — самостійні органи, непідпорядковані

виконавчій владі. У Польщі та Австрії прокурори підпорядковані міністрові юстиції. В інших

європейських країнах це питання вирішується по-різному. Від виконавчої влади, скажімо,

незалежні прокуратури в Білорусі, Латвії, Російській Федерації, Португалії та Македонії. Навпаки,

підпорядковані виконавчій владі прокуратури Німеччини, Франції, Данії, Голландії. Поряд з

вказаними існують ще дві моделі. В Іспанії, Албанії, Болгарії, Хорватії прокуратура входить до

складу судової влади, а у Швеції прокуратура хоча і є частиною виконавчої влади — не

підпорядкована міністру юстиції. Повне підпорядкування прокуратури законодавчій владі має

свою перевагу у високому ступені незалежності прокурорів від будь-яких органів. Але поряд з цим

має також і недоліки в надмірній юридичній владі прокурорів.

Кожна спроба створити щонайнезалежнішу систему пов'язана із забезпеченням її належного

функціонування. Гарантія свободи має бути збалансована гарантією проти сваволі. Незалежність і

відповідальність мають бути врівноважені. Підпорядкованість всіх прокурорів Генеральному

прокуророві України і його відповідальність перед парламентом будуть гарантувати потужний

баланс незалежності і контролю.

Повне включення прокуратури до складу виконавчої влади несе в собі небезпеку впливу з боку

останньої на прокуратуру та служіння її політичній меті і базовим політичним поглядам Уряду.

Тим більше, що на перспективу все слідство повністю перейде в підпорядкування відповідних

структур виконавчої влади. Крім того, міліцією, яка здійснює оперативно-розшуко-ву діяльність,

також керує представник виконавчої влади — Міністр внутрішніх справ.

^ Виходячи з вимог Конституції щодо самостійності прокуратури як державної системи, правове

положення прокуратури в проекті нового Закону України про прокуратуру слід визначити як щось

середнє між виконавчою і судовою владою. Таке становище прокуратури, на нашу думку, дає

об'єктивну можливість виконувати незалежний нагляд за законністю органів, що ведуть боротьбу

зі злочинністю та проводять опе-ративно-розшукову діяльність, а також адміністраціями місць

позбавлення волі.

У розділі «Загальні положення» необхідно вказати, що згідно з Конституцією України

прокуратура — єдина централізована система органів, яка здійснює нагляд за органами, що ведуть

боротьбу зі злочинністю, проводять оперативну, розшукову діяльність, за адміністраціями місць

позбавлення волі, а також виконує інші функції, передбачені Основним Законом нашої держави.

Прокуратура відповідно до процесуального законодавства України бере участь у розгляді справ

судами, вносить протести на рішення, вироки, ухвали і постанови судів, що суперечать чинному

законодавству. Бере участь у правотворчій діяльності, випускає спеціальні видання, має у своєму

підпорядкуванні наукові та науково-педагогічні навчальні заклади. Генеральна прокуратура

України в межах своєї компетенції здійснює прямі зв'язки з відповідними органами інших держав і

міжнародними організаціями.

Організація і порядок діяльності прокуратури України і повноваження прокурорів визначаються

Конституцією України, Законом про прокуратуру, а також іншими законами і міжнародними

угодами.

На прокуратуру не може бути покладено виконання функцій, непередбачених законами.

Органи прокуратури становлять єдину централізовану систему з підпорядкуванням нижчестоящих

прокурорів вищестоящим і Генеральному прокурору України, здійснюють свої повноваження

гласно, незалежно від органів державної влади і місцевого самоврядування, інформуючи їх про

стан законності і правопорядку. Оперативні працівники органів прокуратури України не можуть

бути членами виборних та інших органів, що утворюються органами державної влади і місцевого

самоврядування. Вони також не можуть бути членами громадських об'єднань, політичних партій і

рухів та брати участь у їх діяльності.

Прокурорські працівники не мають права поєднувати свою основну діяльність з іншою

діяльністю, крім викладацької, наукової і творчої.

Вплив у будь-якій формі на прокурорів з метою схилення на прийняття рішення чи ухилення від

цього тягне за собою встановлену законом відповідальність.

Ніхто не взмозі без дозволу прокурора розголошувати матеріали перевірок і досудового слідства,

що проводяться до їх завершення.

Вимоги прокурора, що випливають з його повноважень, визначених законом, підлягають

безумовному виконанню у встановлені строки.

Статистична та інша інформація, документи та їх копії, необхідні при здійсненні покладених на

органи прокуратури функцій, пред'являються за вимогою прокурора безоплатно.

Генеральний прокурор України, його заступники і за їх дорученням інші працівники прокуратури

мають право бути при-

сутніми на засіданні Верховної Ради, її комісій і комітетів, Уряду України, представницьких і

виконавчих органів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, районних,

міських, селищних та сільських Рад народних депутатів та "їх виконавчих комітетів.

Прокурор, його заступники, а також за їх дорученням інші прокурорські працівники мають право

брати участь у розгляді внесених ними подань і протестів органами виконавчої влади,

представницькими і виконавчими органами місцевого самоврядування, комерційними і

некомерційними організаціями. *

Вважаємо також, що Генеральний прокурор України і підпорядковані йому прокурори повинні

координувати діяльність по боротьбі зі злочинністю органів внутрішніх справ, Служби безпеки,

податкової адміністрації, Державного митного комітету та інших правоохоронних органів.

З метою забезпечення координації діяльності вказаних органів прокурор скликає координаційні

наради, організовує робочі групи, вимагає статистичну та іншу необхідну інформацію, здійснює

інші повноваження відповідно до нормативних актів про координацію діяльності по боротьбі зі

злочинністю, затверджених Президентом України. Прокурор при виявленні в ході здійснення

своїх повноважень необхідності вдосконалення чинних нормативних правових актів має право

вносити в законодавчі органи і органи, що наділені правом законодавчої ініціативи, відповідного і

нижчестоящого рівнів вимоги про зміни чи доповнення, про відміну чи прийняття законів або

інших нормативних правових актів.

В органах прокуратури відповідно до їх повноважень вирішуються заяви, скарги та інші

звернення, що мають дані про порушення законів. Рішення, прийняте прокурором, не забороняє

звернення особи за захистом своїх прав до суду. Рішення за скаргою на вирок, рішення, ухвалу і

постанову суду може бути оскаржене тільки вищестоящому прокурору.

Скарги, заяви та інші звернення, що надходять в органи прокуратури, розглядаються в порядку і в

строки, які встановлені Законом України «Про звернення громадян». Відповідь на заяву, скаргу чи

інше звернення має бути мотивованою. Якщо в задоволенні заяви чи скарги відмовлено,

заявникові повинен бути роз'яснений порядок оскарження прийнятого рішення, а також право

звернення в суд, якщо таке передбачено законом. Прокурор в установленому законом порядку

вживає заходів до притягнення до відповідальності осіб, що вчинили правопорушення.

Забороняється пересилка скарг в орган чи посадовій особі, рішення чи дії яких оскаржуються.

У зв'язку з цим ключового значення набуває справді науковий вибір стратегії подальшого

розвитку державно-управлінських інститутів, конкретних шляхів і засобів подолання притаманних

їм недоліків з метою створення ефективно працюючого механізму державного управління. Це

неможливо без розвиненої теоретичної бази, якої бракує сьогодні при підготовці та застосуванні

законів, правових актів центральних та місцевих органів державної виконавчої влади, що значною

мірою позбавляє управлінську діяльність необхідної організуючої спрямованості, об'єднуючого та

впорядковуючого потенціалу. У зв'язку з цим питання науково-теоретичного забезпечення

повсякденної практики управління та шляхів розвитку набувають нині особливого значення.

Організація роботи —^засіб практичної реалізації завдань прокурорського нагляду. Його рівень і

ефективність у попередженні правопорушень у багатьох випадках визначається тим, як

організована робота в органах прокуратури.

Головне в організації роботи — вміння правильно підібрати і розставити кадри, визначити основні

напрями роботи (планування) і забезпечити контроль виконання, належним чином реагувати на

обгрунтовані звернення громадян.

Організація роботи не може бути без налагодженого діловодства, обліку і звітності. Такі основні

елементи організації роботи.

Слід також обгрунтувати теоретичні проблеми положення про структуру діяльності Головної

військової прокуратури, Головного слідчого управління, управлінь з боротьби з організованою

злочинністю та з розслідування особливо важливих справ, правового забезпечення, з національної

безпеки, нагляду за дотриманням законів на транспорті та інших структурних підрозділів

центрального апарату Генеральної прокуратури України.

Комплексному розглядові змісту всіх функцій, їх взаємозв'язку підлягає визначення

співвідношення функцій і окремих напрямів діяльності структурних підрозділів, виявлення меха-

нізму впливу управлінських рішень на результативність виконання завдань, які стоять перед

органами прокуратури, а також на діяльність інших державних органів, що ведуть боротьбу зі

злочинністю і порушеннями чинного законодавства. Треба провести класифікацію актів

нормативного регулювання організації і діяльності прокуратури, визначити основні напря-

ми їх розвитку відповідно до управлінських завдань, сформулювати конкретні пропозиції

стосовно діяльності вказаних вище структур Генеральної прокуратури України щодо виконання

окремих функцій.

Слід розглянути і конкретизувати правові аспекти вдосконалення інформаційного забезпечення

управлінь і відділів Генеральної прокуратури України при розслідуванні злочинів, про-

курорському нагляді за виконанням законів, в управлінській та іншій діяльності органів

прокуратури. Повинні бути розроблені теоретичні положення про структуру діяльності Генераль-

ної прокуратури на основі функціонального підходу. Вони повинні характеризуватись системою

понять функцій, їх класифікацією, ієрархією і взаємозв'язком, самостійним місцем у курсі

організації і діяльності органів прокуратури.

Дослідження організації діяльності прокуратури на функціональній основі дасть можливість

розробити комплекс пропозицій щодо вдосконалення і розвитку правового регулювання

діяльності її органів. Всебічне нормативне регулювання управлінської діяльності в органах

прокуратури, організаційно-управлінських правовідносин і актів їх реалізації у взаємозв'язку з

іншими правовідносинами створить належні правові підвалини для управлінської дії на процес

оптимізації всієї діяльності прокурорської системи України. Таким чином, завдання, що стоять

перед прокурорським наглядом, і його принципи визначають систему і структуру органів про-

куратури.

Прокуратура є незалежною від місцевих органів влади єдиною централізованою системою,

очолюваною Генеральним прокурором України, якому підпорядковані всі, в тому числі військові і

спеціальні, нижчестоящі прокурори. Відповідно до Конституції Генеральний прокурор України

призначається Президентом за згодою Верховної Ради. Заступники Генерального прокурора

України призначаються Генеральним прокурором як члени колегії. Прокурори областей і

прирівняні до них прокурори також призначаються Генеральним прокурором. Ми вважаємо, що

цим керівникам необхідні додаткові гарантії з подальшим затвердженням парламентом чи

Президентом України. Вказані, а також всі інші прокурори призначаються Генеральним

прокурором на 5 років. На такий же термін призначається і Генеральний прокурор. На наш погляд,

на такий же термін слід призначати і заступників прокурорів всіх рівнів, і робити це слід разом з

призначенням відповідного прокурора. Призначення начальників відділів загального нагляду і

кадрів

обласного рівня проводиться прокурорами областей за погодженням з Генеральною

прокуратурою. На наш погляд, призначення всіх начальників відділів і старших помічників проку-

рорів областей повинно проводитись за погодженням з Генеральною прокуратурою. Призначення

керівників самостійних структурних підрозділів центрального апарату Генеральної прокуратури

України, а також заступників прокурорів областей і прирівняних прокурорів проводиться

Генеральним прокурором України з подальшим затвердженням на колегії Генеральної

прокуратури України. Такий же порядок призначення прокурорів міських, районних, міжрайонних

і прирівняних до них прокурорів.

Генеральний прокурор України керує діяльністю органів прокуратури і здійснює контроль за

роботою підпорядкованих йому прокурорів. У Генеральній прокуратурі утворюється колегія у

складі 7-11 членів. Персональний склад затверджується Генеральним прокурором. Наказом

Генерального прокурора України затверджується персональний склад колегії прокуратур областей

і прирівняних до них прокуратур.

Цей короткий виклад свідчить, що прокуратура як частина системи державних органів є

самостійний багатопрофільний державно-правовий інститут, діяльність якого тісно пов'язана з

виконанням функції держави — забезпечення законності і правопорядку/}

У зв'язку з проведенням правової реформи в Україні поста^ ють складні проблеми подальшого

розвитку прокуратури, які будуть обговорюватися. У пошуках шляхів вирішення цих проблем

треба пам'ятати висновок, якого дійшли учасники Пан-Європейської конференції «Трансформація

прокуратури в орган, сумісний з демократичними принципами права», яка була проведена Радою

Європи у травні 1993 року: «Щоб не помилитися, досягти успіху, важливо, щоб будь-яка

створювана прокурорська система була сумісна з культурою і історією України. Ця система

повинна бути сприйнята тим суспільством, в якому вона функціонує».

Проведення судово-правової реформи є невід'ємною умовою утвердження України як суверенної,

незалежної, демократичної, соціальної, правової держави, в якій державна влада здійснюється на

засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (визнається і діє принцип верховенства

права (статті 1, 6, 8 Конституції України). Головним завданням цієї реформи є становлення

сильної, незалежної при здійсненні своїх функцій судової влади, здатної на підставі закону

реально вирішувати

завдання, що стоять перед правосуддям, а також реформування прокуратури, адвокатури, судової

експертизи, нотаріату, органів юстиції, внутрішніх справ, Служби безпеки, органів дізнання і

попереднього слідства.

Реалізація Концепції судово-правової реформи, затвердженої Верховною Радою України 28 квітня

1992 року, зокрема реформування судової системи і здійснення правосуддя, дала певні результати,

але запровадження її визначальних положень дедалі все більше гальмується, в тому числі і через

слабке матеріально-технічне забезпечення реформи. Багато принципових положеннь потребують

перегляду в зв'язку з прийняттям 28 червня 1996 року нової Конституції України.

Нова концепція грунтується на положеннях нової Конституції України, а також на досвіді

реалізації попередньої Концепції і виключає ревізію положень, що базуються на демократичних

ідеях правосуддя, розроблених вітчизняною і світовою наукою і практикою.

Попереднє розслідування кримінальних справ здійснюється у формі дізнання і досудового

слідства. Запроваджується подальша диференціація попереднього розслідування залежно від

тяжкості вчиненого злочину. У справах про злочини, за які законом передбачено покарання у

вигляді позбавлення волі на строк до п'яти років включно або інший, більш м'який вид покарання,

провадиться дізнання, і справа за наявності для цього підстав направляється через прокуратуру до

суду. В усіх інших справах провадиться досудове слідство, а органи дізнання виконують лише

невідкладні слідчі дії до направлення справи слідчому. Протокольна форма досудової підготовки

матеріалів скасовується. Формується спеціалізований апарат дізна-вачів. Розширюється коло

органів дізнання.

Слідчі апарати залишаються в органах МВС і СБУ, а також у військовій прокуратурі. В усіх

слідчих підрозділах вводяться спеціальні звання — офіцерів юстиції.

Розширюється дія засади змагальності в дізнанні та судовому слідстві, удосконалюються гарантії

прав потерпілого, підозрюваного та обвинуваченого.

Розробляється і приймається Закон України «Про органи дізнання і досудового слідства», в якому

визначається система цих органів, їх завдання, автономність у сфері управління, чіткі межі

повноважень, статус дізнавача і слідчого, встановлюються гарантії їх правового та соціального

захисту. Фінансування слідчих підрозділів у кожному із відомств передбачається окремим рядком

ТЕРНОПІЛЬСЬКА АКАДЕМІЯ НАРОДНОГО ГОСПОДАРСТВА

ЮРИДИЧНИЙ ІНСТИТУТ МЕТОДИЧНИЙ КАБІНЕТ

тнв:№.........

Розробляється державна програма зміцнення апаратів дізнання і слідчих апаратів, покращення

матеріального і морального стимулювання праці дізнавачів і слідчих, вдосконалення управління

цими підрозділами, підготовки і перепідготовки для них кадрів.

Реформування прокуратури відповідно до Конституції України спрямоване на чітке визначення її

місця і ролі в системі органів державної влади, вилучення у неї функцій та повноважень,

притаманних іншим державним органам, зокрема функції загального нагляду — повністю і

функції попереднього слідства. Пріоритети в її діяльності зміщуються на користь захисту кон-

ституційних прав і свобод людини і громадянина.

Органи прокуратури України, виконуючи вказані конституційні повноваження, в 1992-1995 роках

виявили 336 тисяч порушень закону, з метою усунення яких внесли подання, протести та приписи.

За нехтування законами за вимогою прокурорів притягнуто до відповідальності майже 145 тисяч

осіб. Крім того, лише за минулий рік за наслідками розслідування кримінальних справ до

кримінальної відповідальності за направленими до суду справами притягнуто 1039 осіб,

відшкодовано 4,1 трлн. карбованців та 4,8 млн. доларів США.

Прокурорський нагляд за дотриманням законів є досить ефективним. Органи влади, як правило,

позитивно сприймають протести, приписи та подання прокурорів і з урахуванням їх вимог

вживають заходи щодо усунення порушень. Більшість (97%) протестів прокурорів на незаконні

правові акти задовольняються безпосередньо органами, які їх видали. За минулі чотири роки

задоволене понад 65 тисяч протестів.

З 1991 року одним з пріоритетних напрямів прокурорської діяльності є захист конституційних

прав і свобод громадян. Органи прокуратури безкоштовно і оперативніше, ніж нинішні суди,

реагують на порушення чинного законодавства. Тому громадяни надають перевагу прокуратурі у

захисті від сваволі чиновників. У 1992-1995 роках прокурори стали на захист прав громадян з

46437 звернень. За пропозицією прокурорів поновлені права громадян у зв'язку з порушенням

трудового законодавства у 6291 випадку, житлового законодавства — 3751, з питань соціального

захисту громадян — 3746. На особистому прийомі прокурорами прийнято 766792 громадянина.

Крім того, за поданнями і приписами прокурорів усунуто 46880 порушень законодавства про

конституційні права і свободи громадян, а за протестами прокурорі р ™а™

Рац

^ 17426

незаконнихправо-

_______________—•-.-янахк-,--*^^

^- - ------

вих

актів згииалІЯйт АНЕМІЯ

НАРОДНОГО ГОСПОДАРСТВА І

ЮРИДИЧНИЙ ІНСТИТУТ МЕТОДИЧНИЙ КАБІНЕТ |

ІНВ.№.

БІБЛІОТЕКА АБОІШ

ТАКІГ

Особливе занепокоєння викликає дотримання прав громадян при притягненні їх до

адміністративної відповідальності. За чинним законодавством накладати адміністративні стягнен-

ня вправі 35 органів державної виконавчої влади, а також судді. За останні три роки до такої

відповідальності притягнуто майже 40 мільйонів громадян, тобто на кожного дорослого грома-

дянина країни за цей час накладено таке стягнення. Тільки за протестами прокурорів відмінено

понад 17 тисяч незаконних постанов органів державної влади з цих питань і майже 5 тисяч

постанов суддів.

Однією з головних проблем є зміцнення правопорядку. Це висуває на перший план завдання

забезпечення законності, захисту прав і законних інтересів громадян, верховенства закону.

Ми маємо виходити з неминучості тривалого перехідного періоду від нинішнього етапу до тієї

держави, яку зможемо назвати правовою. Прокуратура існує не тільки серед державних органів,

але й у нашій свідомості, як захисниця прав громадян.

Вона інтегрована в соціальну, індивідуальну психологію і правову культуру нашого народу. Наш

власний досвід засвідчує, що прокурори не тільки ефективно стоять на варті чинних законів,

інтересів держави і суспільства, а й активно захищають права конкретних осіб.

^Головними ознаками правової держави є верховенство закону і законність, тобто систематичне і

точне виконання правових приписів всіма державними органами, громадськими об'єднаннями,

суб'єктами господарювання різних форм власності, установами, службовими особами і

громадянами.

Кожне порушення законності — це є непідкорення органу або особі, які виражають законну волю

держави, що є неприпустимим, бо цим дезорганізується управління суспільством, наноситься

шкода народному господарству.

Діяльність органів прокуратури щодо вирішення заяв і звернень громадян, перевірок сигналів

преси та інших засобів масової інформації про порушення законності і недоліки в роботі має

важливе значення для правильної організації нагляду, підвищення дієвості заходів щодо

попередження правопорушень і формування громадської думки в дусі поваги до законів і

нетерпимості до будь-яких порушень правових норм.

Ось чому детально регламентується ця діяльність в органах прокуратури України відповідними

наказами і розпорядженнями Генерального прокурора України і має мету забезпечити

своєчасний і кваліфікований розгляд кожного звернення, всебічну перевірку доводів заявника і

прийняття на місці правильного рішення, безумовне відновлення порушених прав і законних

інтересів громадян, притягнення до відповідальності винних осібЛ

При встановленні порядку проходження, розгляду і вирішення заяв і повідомлень, організації

особистого прийому громадян в прокуратурах всіх рівнів необхідно керуватись Законом України

від 2 жовтня 1996 року «Про звернення громадян».

Як відомо, згідно з новою Конституцією України, яку ухвалили 28 червня 1996 року, органи

прокуратури України позбавлені функцій проведення попереднього слідства і здійснення

загального нагляду.

Перехідними положеннями їх залишено упродовж п'яти років до створення спеціальних

державних органів, що будуть ці функції виконувати.

Водночас, згідно із ст.29 Закону України про прокуратуру, нагляд за дотриманням законодавства

про звернення громадян здійснюється Генеральним прокурором України та підпорядкованими

йому прокурорами. Відповідно до наданих їм чинним законодавством повноважень вони вжи-

вають заходів до поновлення порушених прав, захисту законних інтересів громадян, притягнення

порушників до відповідальності.

Це дає підстави вважати, що реалізувати здійснення нагляду за виконанням цього закону

прокурори зможуть шляхом представлення в судах інтересів держави та громадянина, як це виз-

начено в аналогічній функції прокуратури, вказаній в новій Конституції України. Є й інші закони,

де вимагається здійснення нагляду за їх виконанням органами прокуратури. На наш погляд, більш

чітко це повинно бути регламентовано в новому Законі України «Про прокуратуру».

Виходячи з вимог вказаного закону, органами прокуратури України здійснено ряд практичних

заходів щодо перебудови роботи зі скаргами, забезпечення надійної охорони прав і законних

інтересів громадян.

їх листи стали активніше використовуватися для зміцнення законності й правопорядку, посилення

прокурорського нагляду, поліпшення діяльності правоохоронних органів щодо боротьби з