Шумський П.В. Прокуратура України

Подождите немного. Документ загружается.

— розслідування діянь, що містять ознаки злочинів, слідчими органів прокуратури,

спеціальними підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю органів внутрішніх

справ і Служби безпеки, розслідування особливо важливих справ;

— функція підтримання державного обвинувачення і участі у розгляді справ у судах:

кримінальних, цивільних справ та справ про адміністративні правопорушення і господарських

спорів у арбітражних судах;

— нагляд за виконанням законів у місцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення, при

виконанні покарань та застосуванні інших заходів примусового характеру, які призначаються

судом;

— нагляд за додержанням законів органами військового управління, військовими

об'єднаннями, з'єднаннями, частинами, підрозділами, установами і військовими навчальними

закладами та посадовими особами Збройних сил, Прикордонних військ, Національної гвардії

України, Управління державної охорони, Служби безпеки України та інших військових

формувань, дислокованих на території України;

— вжиття заходів прокурором для узгодження дій правоохоронних органів у боротьбі зі

злочинністю;

— участь в розробленні органами державної влади заходів запобігання злочинам та іншим

правопорушенням, у роботі щодо вдосконалення та роз'яснення законодавства;'

— здійснення управлінської функції з організації роботи, кадрової політики, проходження

документів, планування, фінансування та матеріально-технічного забезпечення органів

прокуратури.

' Див. Давиденко Л. М. Організація діяльності районної, міської прокуратури по профілактиці злочинів.

Харків. 1990, с. 18.

Формування правової держави в Україні висуває на перший план завдання удосконалення

діяльності її органів. У Державній програмі боротьби зі злочинністю зазначається, що

наукове, інформаційне, технічне та кадрове забезпечення правоохоронних органів відноситься

до числа першочергових заходів щодо посилення боротьби зі злочинністю, зміцнення

законності та правопорядку.

Важлива роль у вирішенні цього завдання належить органам прокуратури, наглядова та інша

діяльність яких згідно з Законом України «Про прокуратуру» спрямована на всеохоп-лююче

утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку, захист особистих прав, свобод

людини та громадянина, законних інтересів державних і громадських організацій.

У новій Конституції України визначено місце прокуратури як державної структури, яка

здійснює нагляд за додержанням законів, веде боротьбу зі злочинністю при виконанні судових

рішень.

Прокуратура в силу специфіки її діяльності не може бути включена в систему організації

виконавчої шіади. За цих обставин вона не зможе виконувати покладені на неї функції на-

гляду за додержанням законів і представництва інтересів держави та громадян.

Єдина централізована система прокурорських органів України бере початок з часу введення в

дію Закону України «Про прокуратуру». Хоча названий Закон багато в чому копіював

нормативні акти колишнього Радянського Союзу, які регламентували діяльність прокуратури,

водночас у ряді випадків він звужував її функції. Це стосувалося насамперед захисту прав

особи, здійснення нагляду за додержанням законів у діяльності господарюючих суб'єктів,

виконання судових рішень та ін. Тобто нав'язувалась практика більшості розвинених країн

Європи і Америки.

Однак, на думку автора, це було передчасним, оскільки громадяни в багатьох випадках

неспроможні самі реально захистити свої права. Не завжди додержується законність у діяль-

ності господарюючих суб'єктів.

'Див. Державна програма боротьби зі злочинністю. Постанова Верховної Ради України від 25 червня

1993 р. («Голос України», ЗО липня 1993 року).

Не випадково у листопаді 1994 року Верховною Радою України були внесені зміни й доповнення

до Закону України «Про прокуратуру», якими ці обмеження було знято.

Таким чином, згідно з Перехідними положеннями Конституції на прокуратуру покладено

обов'язки здійснення нагляду за додержанням законів органами місцевої влади та їх виконавчими

комітетами, органами управління й контролю, юридичними та фізичними особами, громадськими

об'єднаннями, посадовими особами, а також за відповідністю законам актів, які ними видаються.

Прокуратура забезпечує також нагляд за додержанням законів органами, які проводять

оперативно-розшукову діяльність за дізнанням і досудовим слідством, за додержанням законів у

місцях утримання затриманих і попереднього ув'язнення, а також за виконанням судових вироків,

за додержанням законів органами військового управління, військовими частинами й закладами.

Прокурори беруть участь у розгляді судами кримінальних, цивільних та арбітражних справ. У разі

виявлення порушень цього закону вносяться касаційні подання.

Відомо, що в правовій демократичній державі діє система противаг, яка забезпечує взаємодію і

взаємозв'язок гілок влади і не дозволяє жодній з них підпорядковувати собі іншу.

Отже, функції й повноваження прокуратури, напрями, завдання й характер її діяльності залежать

насамперед від її місця в системі поділу влади. Відповіді на останнє питання не дають ні правова

наука, яка вивчає діяльність прокуратури в окремих сферах правовідносин, ні чинні закони, які цю

діяльність регламентують.

У зв'язку з розробкою нового Закону України про прокуратуру питання про місце прокуратури в

системі поділу влади переходить із теоретичної в практичну сферу. Продовжують звучати вимоги

перетворити прокуратуру на орган виконавчої влади.

Однак це суперечило б самому призначенню прокуратури, яка здійснює вищий нагляд за

додержанням законності в діяльності виконавчих структур, у тому числі й Кабінету Міністрів,

міністерств, державних комітетів тощо.

Включення до складу Міністерства юстиції чи іншої структури виконавчої влади істотно змінило

б рівень і зміст її наглядової функції за додержанням законів, перетворило б на відомчий чи

міжвідочий контроль.

Див. Відомості Верховної Ради України. 1994, № 36, с.55б.

Власне, виконавча влада й не потребує включення прокуратури до її структури, оскільки їй завжди

надавалась можливість для здійснення контролю за виконанням законів учасниками суспільних

відносин. Тому відповідний механізм слід передбачити в чинному законодавстві і вміло його

використовувати. Для цього зовсім не обов'язково руйнувати прокуратуру.

Потрібний чи не потрібний буде прокурорський нагляд у правовій державі — покаже життя. Поки

ж очевидно, що будівництво правової держави — це досить тривалий процес. Правова держава

характеризується тим, що в ній править Закон, у Навряд чи можна досягти цього, відмовившись

від прокурорського нагляду, мета якого — забезпечення верховенства Закону, зміцнення

законності, захист прав і свобод громадян.

При застосуванні принципу поділу влади в його класичному вигляді на законодавчу, виконавчу й

судову неправомірно розглядати прокурорський нагляд як самостійний вид державної влади.

Отже, якщо в державі, яка проголосила поділ влади, прокуратура не є самостійною владою і не

повинна входити до структури виконавчої чи судової влади, виникає необхідність з'ясувати її

взаємовідносини із законодавчою владою.

З моменту свого виникнення прокуратура у Франції здійснювала контроль за виконанням

доручень короля. У Росії прокуратура була створена й функціонувала понад півтора віку як орган

нагляду, що здійснювався від імені державної влади, верховного законодавця, іншими словами, як

орган вищого нагляду законодавчої влади за виконанням законів на території держави.

Генеральний прокурор колишнього Радянського Союзу (так само, як і ряду країн СНД) був

підпорядкований і підзвітний вищим представницьким органам.

Прокуратура здійснює у випадках, визначених законом, нагляд за виконанням законів, місцевим,

регіональним, відомчим впливом, вживаючи заходів до забезпечення невідворотності

відповідальності за порушенням законів, звідки б ці порушення не походили. Завдання,

організація і порядок діяльності прокуратури визначаються Законом України «Про прокуратуру».

'Див. Давиденко Л.М. Організація діяльності районної, міської прокуратури по профілактиці злочинів.

Харків, 1990, с.20.

Див. Відомості Верховної Ради України за 1991 № 53, с. 793, № 22, с.229.

На неї не можуть бути покладені функції несумісні із здійсненням вищого нагляду за виконанням

законів. Органи прокуратури складають єдину централізовану систему з підпорядкуванням

нижчестоящих прокурорів вищестоящим і Генеральному прокурору України. Всі інші прокурори

призначаються Генеральним прокурором України.

Виходячи з того, що судді всіх рангів обираються безстрокове, цю норму слід поширити і на

прокурорів. Призначення їх на п'ять років, крім нестабільності в роботі, призводить до цілого ряду

ускладнень в забезпеченні житлово-побутових умов.

У правовій державі прокуратура повинна бути гарантом прав громадян. Тому проект нового

Закону України має містити статтю, яка покладала б на прокуратуру обов'язок, пов'язаний із

захистом соціальних і, в першу чергу, конституційних прав особи.

Безумовно, підвищення ролі суду в захисті прав громадян не включає прокурорського нагляду. В

умовах формування правової держави в центрі уваги повинен бути захист прав людини, і до

оцінки діяльності прокуратури слід підходити передусім з цих позицій. Системі органів

прокуратури властивий поліфунк-ціональний характер.

Основним змістом її діяльності є, передусім, впорядкування і налагодження ефективного

функціонування цієї системи. Виходячи з положень Закону України «Про прокуратуру», її слід

розглядати як цілісну систему, що виконує специфічні завдання, складається із взаємопов'язаних

елементів і має стійку властивість зберігати свої якісні ознаки.

Таким чином, прокуратура України з моменту свого виникнення за своєю суттю є специфічним

органом, її специфіка полягає також і в тому, що вона перебуває в повній незалежності від

місцевих представницьких органів влади і є централізованою структурою.'

А тому виникає цілком закономірне питання: чи потрібно змінювати традиційне місце

прокуратури в системі державних органів? Ніхто ще не навів досить переконливих аргументів на

користь такої зміни.

До цього слід додати, що провідники ідеї ліквідації прокурорського нагляду взагалі не

задумуються над проблемою, чим його можна замінити. Але ж тільки руйнуванням функціоную-

чих державних стуктур правової держави не збудуєш.

'Див. Давиденко Л.М. Місце і роль прокуратури у механізмі державної влади. К., 1993, с.24.

Специфічною рисою правової держави є систематичне І точне виконання правових приписів всіма

державними органами, громадськими організаціями і суб'єктами господарювання, установами,

службовими особами, громадянами.

У ній не може бути місця для беззаконня, правопорушень, в якій би сфері суспільних відносин

вони не допускались.

Кожне порушення законності, з одного боку, — це непідкорення органу або особи вираженій у

законі волі держави, що є недопустимим. Цим дезорганізується управління суспільством,

завдається шкода виробництву. З іншого боку, — це посягання на інтереси підприємств, установ,

організацій, громадян і навіть самої держави, що теж недопустимо. І одним з ефективних засобів

забезпечення додержання закону є прокурорський нагляд. Його роль нині суттєво змінюється.

Прокурори зобов'язані більш цілеспрямовано і результативно використовувати всі наявні в їх

розпорядженні правові засоби боротьби з порушенням чинного законодавства.

З метою підвищення його ефективності дуже важливо розширити компетенцію прокуратури щодо

кола піднаглядових суб'єктів.

Незаконні акти державних органів мають підвищену соціальну небезпеку. Вони шкідливі не самі

по собі, а наслідками, які викликають.

Законом України «Про прокуратуру» встановлено, що органи прокуратури вживають заходів до

виявлення і своєчасного усунення будь-яких порушень закону, від кого б вони не виходили. Це є

однією з головних функцій у діяльності прокурорської системи України. Вона знімає всі

обмеження щодо здійсненні нагляду за виконанням законів державними органами. ^~, V

Головними ознаками правової держави є верховенствозакощ г і законнІсть7~АІііе~ж нерідко

видаються недосконалі закони! « Головним принципом, на якому тримається правова держава, є

принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову.

Якщо з'являється незалежна, безконтрольна влада — це прямий шлях до узурпації нею всіх гілок

влади. І не має значення, чи це парламент, чи Кабінет Міністрів, чи Президент, чи суд, чи

прокуратура. Отже, мало сказати, що прокуратура повинна бути незалежною. Потрібно уточнити,

в якому розумінні незалежна, від кого незалежна. Прокуратура здійснює нагляд за законністю

рішень органів управління, а тепер і місцевих Рад. А хто здійснює контроль за додержанням

законності самою прокуратурою? Якщо Верховна Рада, то це повинно бути передбачено

Конституцією.

Прокурорський нагляд є однією з форм реалізації державної влади (нарівні з законодавчою,

виконавчою, судовою).

Існування суспільства неможливе без здійснення всіх функцій органів

управління, однією з яких є нагляд. Це обумовлює необхідність збереження цієї функції у формі

системи органів прокуратури.

Слід пам'ятати і про таку важливу функцію прокуратури, як захист особи перед державою. Багато

хто розуміє централізацію прокуратури, як підпорядкування вищестоящого прокурора

нижчестоящому. Проте він як суддя повинен підкорятись тільки закону. Прокуратура виконує в

механізмі держави особливу, тільки їй властиву функцію і ні за своєю генезою, ні за

призначенням, характером та методом діяльності повністю не входить до структури жодної з влад.

Суд і прокуратура відповідно до їхнього конституційного становища — це системи одного рівня.

Тому прокурорський нагляд не може бути підсистемою у системі правосуддя. Не будучи органом

державної влади, прокуратура може діяти від імені та за дорученням законодавчої влади, тобто

Верховної Ради України, і виконувати щодо неї необхідну функцію — законоохоронну, яку можна

розглядати, як самостійний вид державної діяльності.

У цьому аспекті нагляд за точним і однаковим виконанням законів є однією з функцій

прокуратури в правовій державі. За своєю суттю прокуратура на рівні з Конституційним Судом

(при суворому розподілі їх компетенції) повинна бути органом охорони Конституції України.

Прокуратура існує не тільки середр-) державних органів, але й у нашій свідомості як захисниця

прав / громадян. Вона інтегрована в соціальну, індивідуальну психо-г логію і правову культуру

нашого народу. Наш власний досвід підтверджує, що прокурори не тільки ефективно стоять на

сторожі чинних законів, інтересів держави і суспільства, а й активно захищають права конкретних

осіб.

У сучасних умовах законність набуває значення важливого організуючого фактора, який активно

впливає на процес становлення суверенної Української держави. Нині, як ніколи раніше, гостро

стоїть питання: або правовий нігілізм і криза державної влади, або законність і правова держава. І

одним із

'Див. Давиденко Л.М. Ціль, завдання і функції прокуратури. Харків, 1992, с.20.

Див. Долежан В.В. Місце прокуратури в системі державної влади. Радянське право, № 6, 1996, с. 18-

20.

найдійовіших засобів забезпечення законності є прокурорський нагляд. У системі державної влади

немає іншого органу, здатного замінити прокуратуру. Природно, що її роль при формуванні

правової держави має зростати.

При цьому необхідно виходити з неминучості тривалого перехідного періоду від нинішнього

стану до тієї держави, яку можна буде назвати правовою. У цей період важливого значення

набувають два взаємопов'язані фактори: закднртворчісіь і однако^ве^ю^у^міння_й

Жсто^У^нЖЛ

- ї якщо законотворчу діяльність повністю може забезпечити лише Верховна

Рада, то однакове застосування законів на території всієї республіки може забезпечити тільки

прокуратура, незалежна від будь-яких органів виконавчої і місцевої влади. Положення про те, що

суд незалежний і підкоряється тільки законові, слід розглядати лише в плані вирішення судом

конкретних справ. Проте коли рдаглядати суд як носія судової влади, то він залежний.

Якщо" ми дійсно думаємо побудувати правову державу (при-Лчому таку, яка б вписалася в

європейську правову систему), ^ ^о головним завданням^ є не прийняття законів, а створення,

с^^|ІавждьоXсудов^^і^лади. Нині ще багато громадян звертається

із заявами до прокурора. А

слід було б шукати захисту своїх прав у суді. Допомогти судові по-справжньому стати на ноги

може прокуратура, зокрема, забезпечивши участь прокурора у розгляді більшості кримінальних

справ.

Слід створити розгалужену адміністративну юстицію (від району до республіки), а також

передбачити посади суддів щодо виконання покарань або спеціальні суди, у засіданні яких

прокурор також брав би участь.

Незважаючи на особливості правових структур у різних країнах, усі сходяться на необхідності

виконання функцій, що здійснюють судові органи. У цьому зв'язку незалежність судової влади є

предметом постійної уваги міжнародного співтовариства. Захист прав особи незалежним і

неупередженим судом перебуває в центрі уваги такого міжнародного документа, як Загальна

декларація прав людини. Право кожної людини на справедливий і відкритий судовий розгляд у

разі пред'явлення їй звинувачення у скоєнні злочину закріплене також Паризькою хартією для

нової Європи.

'Див. Долежан В. В. Проблеми правового регулювання організації діяльності прокуратури в сучасних

умовах. М., 1990, с.28.

Звертає на себе увагу й те, що проблемам незалежності суддів, їх добору, статусу та професійної

підготовки присвячено окремий міжнародний документ, який називається «Основні принципи

незалежності судових органів». У ньому сформульовані головні міжнародно-правові стандарти, що

забезпечують правильність відправлення правосуддя, які можуть бути успішно використані при

формуванні інститутів судової влади.

Подальше розроблення і здійснення практичних заходів щодо проведення в життя міжнародних норм і

стандартів, які стосуються правосуддя, є головним завданням, поставленим перед нашою державою і

суспільством.

З листопада 1991 року органи прокуратури діють відповідно до Закону України «Про прокуратуру».

Згідно з цим законом діяльність прокуратури направляється не на здійснення каральних функцій, а на

виконання правозахисних завдань. Мова йде про захист від неправомірних посяганьтаранісшаних^е

лише Конституцією України, а й міжнародно-правовими актами соціально-економічних, політичних,

особистих прав і свобод людини і громадянина. Поряд з цим прокуратура стоїть також на сторожі

додержання прав національних груп. ^ся діяльність органів прокуратури спрямована в першу чергу на

всемірне утвердження верховенства закону.

Запроваджуються стандарти демократичних держав, здійснюється судовий контроль за прийняттям

рішень прокурорами. Розгляд протесту прокурора на акт, що суперечить закону, в разі його відхилення

посадовою особою або органом, які його видали, переноситься до суду. Санкція прокурора на арешт

громадянина може бути оскаржена до суду. Такого судового контролю за законністю арештів до

листопада 1991 року законодавством не передбачалося.

Водночас із закладенням основ правової, демократичної, соціальне орієнтованої держави перед

прокуратурою в сучасних умовах постають проблеми її власного розвитку.

На сьогодні однією з актуальних проблем як в теоретичному, так і в практичному плані є питання про

місце і роль прокуратури в системі органів державної влади. Від його правильного вирішення залежить

забезпечення режиму законності в Україні. За Конституцією України, Законом «Про прокуратуру»

проку-

' Див. Долежан В.В. Проблеми компетенції прокуратури. Дисертація на здобуття вченого ступеня

доктора юридичних наук. М., 1991.

рорський нагляд є самостійною формою державної діяльності. Ситуація в країні вимагає, щоб

прокуратура і надалі розвивалась як спеціалізований, професійний, незалежний державний орган

нагляду за додержанням законів. Такий статус прокуратури відповідає інтересам всього суспільства і

кожної з гілок державної влади. У сучасних умовах політичної і економічної нестабільності буде

шкідливим суттєве реформування прокуратури України на зразок, наприклад, прокуратури Франції, чи

в орган, сумісний з демократичними принципами права, як це відбулося в Австрії в травні 1993 року.

Прокуратура має залишитися механізмом Верховної Ради і Пре-зидента України по нагляду_за

додержанням законів і тільки_ш__ бути пщзвітною. Те, що за Конституцією Генерального прокурора

буде призначати Президент за згодою Верховної Ради України , не значить, що прокуратура стає

органом державної виконавчої влади. Намагання віднести її до сфери виконавчої діяльності є

невигідним ні для виконавчої, ні для законодавчої чи судової влади. Тоді прокуратура стане черговим

органом контролю державної виконавчої влади і втратить сутність прокуратури як незалежної

наглядової інституції за додержанням законів.

Генеральний прокурор України мав право законодавчої ініціативи, і цим правом він користувався. Так,

за ініціативою Генерального прокурора до Кримінального кодексу внесена низка статей щодо

відповідальності за злочини у сфері економіки. Верховною Радою схвалені в першому читанні також

ініційовані Генеральним прокурором законопроекти «про митні збори», «про посилення

відповідальності за розповсюдження предметів та продукції порнографічного характеру, а також ті, що

пропагують культ насильства та жорстокості». Генеральний прокурор необгрунтовано позбавлений

законодавчої ініціативи. Прокуратура, володіючи широкою інформацією про стан додержання

законності, найбільш гостро відчуває недосконалість нормативно-правових актів і, безумовно, готова

брати участь у законотворчому процесі.

В першу чергу слід здійснювати систематичний нагляд за законністю правових актів Кабінету

Міністрів України, інших органів державної влади, органів місцевого та регіонального самоврядування

та об'єднань громадян. Це постійний важіль впливу на стан додержання законів у державі, і

прокуратура повинна використовувати його в повну силу.

'Див.Маміконов А. Прийняття рішень і інформації. М., 1991, с.26.

Другий шлях до подолання правового нігілізму і впливу прокуратури на зміцнення законності — це

посилення нагляду за виконанням законів контролюючими органами.

Зусилля прокурорських працівників повинні також зосереджуватись на глибоких, всебічних перевірках

звернень громадян про зловживання посадових осіб різних рангів.

Потребує перегляду підслідність справ слідчих органів прокуратури з тим, щоб слідчий апарат

прокуратури зосередився на розслідуванні передусім службових злочинів, особливо в банківській та

кредитно-фінансовій системах, а також стосовно осіб, які займають відповідальну посаду. У зв'язку з

цим потребує опрацювання питання щодо реорганізації самого слідчого апарату прокуратури, чіткого

розмежування наглядових і слідчих функцій.

Чинним законодавством на прокуратуру покладено нагляд за додержанням законності в оперативно-

розшуковій діяльності. Але належного нормативного регулювання здійснення прокурорського нагляду

в цій спеціальній галузі боротьби зі злочинністю немає.

У зв'язку із запровадженням принципу змагальності при розгляді кримінальних справ, перед

прокуратурою постає проблема підтримання державного обвинувачення у всіх кримінальних справах.

Для виконання цієї функції в повному обсязі органи прокуратури не мають відповідного кадрового та

фінансового забезпечення. Один шлях вирішення цієї проблеми — це збільшення в середньому на 2

тисячі штатної чисельності прокурорів. Другий — це надання права прокурорам делегувати функцію

підтримання державного обвинувачення у деяких справах іншим правоохоронним органам, як це

робиться у Франції. За її кримінально-процесуальним кодексом функції прокуратури у незначних

справах виконують поліцейські комісари, а також інженери, інспектори служби охорони вод та лісів.

Останнім часом виникла нагальна потреба у внесенні деяких змін і доповнень до Закону України «Про

прокуратуру». Це пов'язано з певними перетвореннями, що відбулися у суспільному житті, а також з

необхідністю привести галузевий закон, який визначає статус і регулює діяльність органів

прокуратури, у відповідність з іншим чинним законодавством і передусім із Законом України «Про

державну службу», 3 огляду за це, Гене-

'Див. Михайленко О.Р. Про межі прокурорського нагляду по забезпеченню законності. М., 1989, с.22.

рольною прокуратурою України розроблено проект Закону «Про внесення доповнень і змін до Закону

України «Про прокуратуру».

Проектом, зокрема, передбачено доповнення названого Закону положенням про міжнародне

співробітництво Генеральної прокуратури України, оскільки безпосередні зв'язки з відповідними

органами інших держав та міжнародними організаціями, укладення угод з ними, здійснення спільних

заходів вже стали реаліями сьогоднішнього дня, що потребують законодавчого закріплення.

Пропонується також доповнення Закону з метою зближення умов прокурорської служби із загальною з

урахуванням деяких специфічних рис діяльності прокурорів і слідчих. Йдеться про декларування їх

доходів, кадровий резерв прокуратури, відставку керівних працівників прокуратури тощо. Норми

прокурорського нагляду регламентують правові відносини, які виникають при його здійсненні між

органами прокуратури та юридичними особами і громадянами.

Таким чином, пропонується нова концепція щодо місця прокуратури в системі державних органів.

І, напевне, треба погодитись з думкою, що не обов'язковою є присутність прокуратури в будь-якій з

трьох гілок влади — законодавчій, виконавчій чи судовій. Це суто теоретична проблема. Адже в

кожній державі є ціла низка вищих державних контролюючих органів, які повинні забезпечувати

форми функціонування всього державного апарату.

Особливі функції щодо контролю за виконанням законів рахунковою палатою, а також уповноваженим

з захисту прав людини Верховної Ради України. Ось приблизний перелік державних органів, які

можуть складати окрему групу. Серед них може бути і прокуратура України, яка здійснює вищий

нагляд за додержанням законів на території України. До речі, саме таким чином вирішена проблема

місця прокуратури в Конституції Республіки Білорусь. У майбутньому це питання вимагає дальшого

теоретичного осмислення, обгрунтування і практичного застосування. А тому, всі попередні

твердження автора цих рядків щодо місця прокуратури в системі законодавчої влади робились,

виходячи з класичного поділу влад на законодавчу, виконавчу і судову.

' Див. Мурашин Г.А. Органи прокуратури в механізмі радянської держави. К., 1972, с.29.

Див.

Маміконов А.Г. Управління і інформація. М., 1975, с.28.

У зв'язку з прийняттям нової Конституції України питання про місце прокуратури в системі

державних органів знову переходить з теоретичної в практичну проблему. На республіканській

науково-практичній конференції з проблем розвитку прокуратури України в умовах становлення

демократичної правової держави зазначалось, що Україна крок за кроком створює підвалини

демократичної соціально-правової держави, стержневими принципами якої має бути

ВЕРХОВЕНСТВО ЗАКОНУ, ДОДЕРЖАННЯ ПРАВ І СВОБОД ГРОМАДЯН. У реальному житті

утвердженню цих принципів всією своєю діяльністю сприяє прокуратура, яка переживає складний

і відповідальний період свого розвитку.

/) Державотворення, організація державної влади на Україні має ' відповідати нормам

^стандартам. А це вимагає переосмислен-' ня суті, призначення, місця прокуратури в системі

державних айів влади. Спробою вирішення цієї проблеми і була основна мета конференції, в якій

взяли участь відомі вчені-право-знавці, народні депутати, практичні працівники органів державної

виконавчої влади, суду та прокуратури.

Кожний учасник конференції зміг викласти свої погляди щодо можливих шляхів удосконалення

діяльності та розвитку прокуратури. Плюралізм думок дозволив повніше виявити і врахувати

помилки минулого з тим, щоб їх не повторювати. Обмін думками сприяв висвітленню питань,

вирішення яких може підняти ефективність діяльності прокуратури.

Дискусії на конференції сприяли чіткішому усвідомленню складних проблем розвитку

прокуратури в сучасних умовах, розробці конструктивної та послідовної концепції подальшого

реформування прокуратури, зберігаючи необхідну спадковість її основних принципів і водночас

наближаючи організацію її діяльності до міжнародних стандартів.

На цьому форумі були заслухані виступи з проблем верховенства закону і законотворчої

діяльності парламенту, теоретичних засад прокурорського нагляду на сучасному етапі, з основних

положень прокурорського нагляду у новій Конституції України (Тацій В.Я.); наукові

повідомлення: прокуратура в системі стримань і противаг, в розмежуванні і взаємодії влад, про-

блеми вдосконалення функцій прокуратури щодо підвищення ролі прокуратури у забезпеченні

законності при застосу-

' Див. Сапунков В. Й. Проблеми участі прокурора у розгляді в судах цивільних справ. Харків., 1992,

с.31.

ванні банківського та фінансового законодавства, межі прокурорського нагляду при забезпеченні

законності (Селіва-нов О.А. і Михайленко О.Р.).

У виступах учасників конференції знайшли наукове обгрунтування проблеми взаємодії органів

прокуратури з системою Рад та місцевого самоврядування (Коцюба О.Ц.), визначення функцій,

місця, ролі прокуратури в системі державних органів з проблем організації роботи різних ланок

прокурорської системи.

Республіканська науково-практична конференція за участю провідних учених-юристів Інституту

держави і права Національної Академії наук України, Академії правових наук України,

Національної юридичної академії України, Київського національного університету імені Тараса

Шевченка, народних депутатів України, представників Верховної Ради України, Адміністрації

Президента України, а також практичних працівників прокуратури, інших правоохоронних

органів, Верховного Суду України, Вищого арбітражного суду України, обговоривши проблеми

розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної правової держави, зазначила,

що Декларацією про державний суверенітет України чітко визначено роль і місце прокуратури в

системі розподілу влад. На цю державну інституцію покладається здійснення нагляду за точним і

однаковим виконанням законів.

У зв'язку з прийняттям нової Конституції України та доопрацюванням Концепції правової

реформи конференція висловила такі рекомендації:

1. В інтересах громадян, суспільства та держави прокуратура повинна залишитися самостійним і

незалежним інститутом нагляду за додержанням законності. У новій Конституції України є окрема

глава про прокуратуру, якою повинні бути закріплені її основні функції: нагляд за виконанням

законів, кримінальне переслідування злочинів та підтримання державного обвинувачення, а також

принцип централізації прокурорської системи, її обов'язок вживати заходи щодо усунення

порушень закону, звідки б вони не надходили.

2. Слід конституційне закріпити принцип незалежності Генерального прокурора та підлеглих

йому прокурорів у здійсненні своїх повноважень. Вони зобов'язані керуватися лише Конституцією

та законами України.

' Див. Скворцов К. Ф. Актуальні напрями розвитку теорії прокурорського нагляду. М., 1987, с.46.

3. При доопрацюванні Концепції правової реформи взяти до уваги рекомендації конференції щодо

закріплення ролі і місця прокуратури як в Конституції України, так і в законодавчих актах про

судову реформу.

У Концепції передбачити, що прокурорський нагляд реформується з метою якісного посилення

правозахисного потенціалу прокуратури. Пріоритетами її діяльності мають бути захист

конституційних прав і свобод людини і громадянина. Прокуратура зобов'язана забезпечувати

нагляд за законністю правових актів органів місцевого самоврядування, а також нагляд за ви-

конанням законів контролюючими органами.

У цивільному судочинстві правозахисна діяльність прокуратури визначається можливістю

звернення до суду із заявою про захист прав та інтересів громадян, суспільства та держави.

В інтересах забезпечення режиму законності прокуратура повинна мати право опротестувати

судові рішення, що суперечать закону.

У прокурорській системі діють складні комплекси об'єктивних закономірностей, що обумовлюють

характер її створення і функціонування. Теорія прокурорського нагляду, що вивчає ці

законопроекти, з певними підставами може бути віднесена до ряду наук, в яких є величезна

кількість взаємовідносин і причинних зв'язків.

Останнім часом все більшу увагу теоретиків і практиків приваблюють проблеми прокурорського

нагляду як самостійної і специфічної форми державної діяльності. Це дуже важливі проблеми,

оскільки теоретично правильне визначення місця прокуратури в механізмі держави складає

незаперечну умову подальшого розвитку прокуратури, підвищення її ролі в забезпеченні

законності.

Суттєве значення у вирішенні цього завдання належить системному дослідженню головних

властивостей і ознак прокуратури, тобто теоретичному аналізу історії її виникнення і роз-

'Див. Проблеми розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної правової держави. К.,

1996, с.94.

Див. Грошевой Ю.М. Прокурорський нагляд в Україні. К., 1993, с.226.

Див. Скворцов К.Ф. Проблеми ефективності прокурорського нагляду. М., 1977, с.56.

Див. Сапунков В. Й. Проблеми участі прокурора у розгляді в судах цивільних справ. Харків, 1992, с.18.

витку, структурних і функціональних компонентів прокуратури як цілісного утворення.

Важливо мати на увазі, що за останні роки принципи системного дослідження приваблюють до

себе певну увагу вчених-правознавців. Системний підхід «відмовляється від односторон-ньо

аналітичних, лінійно-причинових методів дослідження і основний акцент робить на аналізі

цілісних інтегративних властивостей об'єкта, виявленні його різних зв'язків і структури»

Природно, що цей підхід повинен бути застосований і до вивчення прокурорської системи.

Оскільки предмет дослідження — структура і діяльність прокурорських органів — представляють

систему, в рамках системного дослідження можна грунтовно визначити роль і значення

прокуратури в забезпеченні законності, шляхів подальшого вдосконалення прокурорського

нагляду і законодавства про нього.

Системний підхід до проблеми організації і діяльності прокуратури передбачає дослідження не

тільки теоретичних положень, цілей, матеріалів практики прокурорського нагляду. Мова йде,

перш за все, про матеріали, що відносяться до законодавства про прокурорський нагляд, до

нагляду прокуратури за законністю в діяльності органів досудового слідства і дізнання, що ведуть

боротьбу зі злочинністю та проводять оперативно-розшукові заходи.

Тим більше, що значна частина теоретичних проблем прокурорського нагляду вирішується в

процесі розвитку законодавства. У новому Законі України «Про прокуратуру» повинні бути чітко

викладені принципи здійснення прокурорського нагляду за правильним застосуванням законів

слідчими органами і органами дізнання, органами, що відають виконанням вироків, постанов та

інших судових рішень.

Дослідження норм законодавства про прокурорський нагляд, а також практики прокурорських

органів та її теоретичного узагальнення дозволяє виявити цілий ряд особливостей прокурорської

системи.

При допомозі системного дослідження виявляється органічний зв'язок функції здійснення вищого

нагляду за точним виконанням законів з іншими державними функціями — законодавчою,

судовою, охорони громадського порядку та державної

'Див. Садовський В.М. Основи загальної теорії системи. Логіко-методологічний аналіз. М., «Наука», 1974,

с.5.

безпеки. В межах системного дослідження з'ясовується роль і значення прокуратури в забезпеченні

законності шляхом подальшого вдосконалення прокурорського нагляду і законодавства про нього.

Прокурорський нагляд — є складне суспільне явище. Тому він вивчається не тільки теорією

прокурорського нагляду. Інші галузі правової науки — загальна теорія держави і права, державне пра-

во, адміністративне право, кримінологія, кримінальний процес, теорія доказів, цивільний процес,

виправно-трудове право — вивчають ті сфери суспільних відносин, до яких застосовується закон, а

тому й здійснюється прокурорський нагляд за точним його виконанням. Для повного виявлення

характерних особливостей прокурорської системи необхідне залучення деяких цих наук.

Теоретичне дослідження закономірностей, принципів побудови і функціонування прокурорських

органів в їх системному, органічному зв'язку дає можливість скласти повне уявлення про суть

прокурорського нагляду. Воно дозволяє з'ясувати політичну суть інституту прокурорського нагляду,

констатувати наявність багаточисельних суттєвих зв'язків усередині прокурорської системи та в її

відношеннях з іншими об'єктами, іншими системами, які виступають по відношенню до прокурорської

системи як її середовище. Поняття системи неможливо чітко визначити, не сформулювавши того, що

слід розуміти під її середовищем, оскільки «проблема середовища системи — це проблема виділення її

істотних зв'язків з навколишнім світом»

Тому дослідження прокурорської системи передбачає і дослідження її зв'язків і відносин з системою

вищих представницьких органів, судовою системою, системою слідчих, виправно-трудових та інших

органів держави, а також із громадськими організаціями. Бо без такого дослідження середовища

неможливо зрозуміти основні внутрішні особливості прокурорської системи, зокрема наявність великої

кількості елементів структури, що передбачає і наявність великої кількості етапів, в яких може

перебувати система.

Тобто системне дослідження організації і діяльності прокуратури дозволяє

розглянути найважливіші особливості системи прокурорського нагляду, а також розкрити закони

функціонування і розвитку прокурорської системи.

'Див. Садовський В.М. Основи загальної теорії систем. Логіко-методологічний аналіз. М., «Наука»,

1974, с.211.

Див. Управління. Інформація. Інтелект.//Підред. БергаА.І., Бірю-кова Б.В., Геллера Є.С., Поварова І.Н.

М., «Мисль», 1976, с.112.

§2. Основні риси прокурорської системи

До прокурорського нагляду повністю відноситься встановлене наукою поняття системи і основні її

характеристики. У теорії система визначається як цілісна функціональна множинність

взаємопов'язаних і взаємодіючих структурних елементів, як сукупність органів, пов'язаних загальною

функцією, взаємодія яких породжує нові (інтегративні системи), якість яких не присутня компонентам,

що її утворюють».

Причому кожна система не є простою сумою своїх частин.

Всі ці положення

повністю відносяться також і до інституту прокурорського нагляду.

'Аверьянов А. Н. Система. Філософська категорія і реальність. М., 1976, с.31.

Аверьянов В.Б. Апарат державного управління. К., 1985, с.41-52.

Афанасьєв В.Г. Наукове управління суспільством (Досвід системного дослідження). Видання 2-е

доповнене. М., 1973, с.81.

Афанасьєв В.Г. Наукове управління суспільством. М., 1973, с.8-15.

Бачило І.Л. Функції органів управління (правові проблеми оформлення і реалізації). М., 1976, с.26.

Васильєв А. С. Управлінські рішення у виробничих відносинах. К., 1987, с.46.

Васильєв І. В. Поняття ефективності прокурорської діяльності, шляхи її підвищення. М-1985, с.49.

Ворсінов Г. Т. Становлення прокуратури незалежної України. М., 1973, с.81, «Право України», 1997,

№ 1, с.22-25.

Долежан В. В. Проблеми компетенції прокуратури. Дисертація на здобуття вченого ступеня доктора

юридичних наук. М., 1990.

Коган М.С. «Про системний підхід до системного підходу», — «Філософська наука», 1973, с.39.

Михайленко О.Р. Про межі прокурорського нагляду щодо забезпечення законності. М., 1989, с.23.

Міклін А.М. Системність розвитку у світлі законів діалектики. «Питання філософії», 1972, № 8, с.8.

Петрушенко М.А. Єдність системності, організованості і саморуху. М., 1975, с.18.

Савицький В.Н. Методологічні проблеми дослідження об'єктів, що являють собою системи. М., 1966,

с. 164-185.

Садовський В.Н. Загальна теорія систем, як метатеорія. «Питання філософії», 1972, № 4, с.86. Він

же. Основи загальної теорії систем. Логіко-методологічний аналіз. М., 1974.

Урсул А.Д. Проблеми інформації в сучасній науці. М., 1975, с.48.

Як і іншим системам прокурорському наглядові характерні нові властивості, які принципово не

підходять до властивостей, які мають його компоненти.

(/Виходячи з цих посилок, прокурорська система може бути визначена як централізована в масштабах

України сукупність

І прокурорських органів, пов'язаних структурною єдністю і загальною функцією здійснення нагляду за

додержанням законів

) органами, які проводять оперативно-розшукову _діяльність

дізнання, досудове слш^тво^Ішп^^

обвинува-

чення в судь_а .також здійснюють представництво інтересів громадянина або а&рукявнксущ у

Для~п6"вног6 визначенняпняття прокуро^сТькоТсистеми необхідно враховувати середовище системи.

Проблема визначення середовища прокурорського нагляду, як і будь-якої іншої системи, є зворотною

стороною проблеми визначення самої системи, тому що не сформулювавши точно, що розуміти під її

середовищем, неможливо вирішити суттєві зв'язки складно-динамічної за своєю природою

прокурорської системи з іншими системами, що входять до різних гілок влади.

Аналогічне уявлення про складно-динамічну систему вимагає «поєднання трьох площин її

дослідження: предметної, функціональної і історичної, які і повинні бути визнані необхідними і

достатніми компонентами системного підходу як цілого»

, оскільки система являє собою «складне

утворення, що розвивається»

Будучи специфічно організованою системою, прокуратура функціонує і розвивається на підставі

об'єктивно діючих законів в умовах, що історично склалися і які визначені в законодавстві».

Див. Емебі Росе У. Загальна теорія систем як нова наукова дистелогіка. Дослідження по загальній теорії

систем. М., 1969, с. 126-127.

Див. Шишкін В. І. Прокуратура і правосуддя в суверенній Україні. «Радянське право», № 1, 1991, с.26-28.

Див. Коган М.А. Людська діяльність (досвід системного аналізу). М., 1976, с.22-23.

Див. Аверьянов А.Н. Динаміка протиріч. «Питання філософії», 1976, № 9, с.80.

Див. Аверьянов В.Б., Крупчан А.Д. Апарат державного управління. К., 1985; Алексєсв С.С. Загальна теорія

права. М., 1982, с.36-39.

Відповідно до Конституції України нагляд за додержанням законодавства, представництво інтересів

держави і громадян у випадках, визначених законом, а також підтримання державного обвинувачення в

суді здійснює Генеральний прокурор України як безпосередньо, так і через підлеглих йому прокурорів.

Органи прокуратури України здійснюють свої функції незалежно від будь-яких центральних і місцевих

органів і керуються у своїй діяльності тільки законом.

Таким чином, інститут прокурорського нагляду виступає як цілісна функціональна система і тим самим

представляє один ?«з елементів державного механізму як соціальної системи, що '..

само'ущювляється».

Для правильного розуміння системних якостей прокурорського нагляду необхідно враховувати

встановлені наукою різновидності якостей, що визначають різні якості і відносини об'єктивного світу.

Науці відомі три основні різновидності якостей: природні, тобто матеріально-структурні, функ-

ціональні і системні.

В основі виділення перших лежать риси природної матерії, вся різноманітність станів і якостей різних

форм; для виділення функціональних якостей застосовується інший принцип — принцип спеціалізації

чи призначення. На відміну від перших двох якісних визначеностей, завжди присутніх в матеріальних

явищах чи то як якість самої матерії, чи то як специфічні фор-

'Див. Алексєєв С. С. Соціальна цінність права в суспільстві. М., 1971, с.220.

Афанасьєв В.Г. Програмно-цільове планування і управління. М., 1990, с.8.

Бакаєв Д.М. Проблеми організації і діяльності прокурорської системи. Підвищення кваліфікації прокурорів.

М., 1987, с. 15.

Грошевой Ю.М. Прокурорський нагляд в Україні. М., 1993, с. 100.

Давиденко Л.М. Організуюча роль районного (міського) прокурора в координації діяльності правоохоронних

органів у боротьбі зі злочинністю і іншими правопорушеннями. М., 1988, с.81-83.

Долежан В.В. Проблеми правового регулювання, організації діяльності прокуратури в сучасних умовах. М.,

1990, с.81-84.

Михайленко О.Р. Про межі прокурорського нагляду щодо забезпечення законності. М., 1989, с.29.

Див. Мелкумов В.Г. Про теоретичне обгрунтування розробки оцінки ефективності прокурорського

нагляду. «Проблеми прокурорського нагляду», М., 1972, с.95.

ми і функції, системні якості представляються сукупними якостями, що виражають інтегративні якості

цілого.

В тих випадках, коли мова йде про складні суспільні відносини, системні якості, як правило,

виражають найбільш суттєві,

базові відносини.