Шумський П.В. Прокуратура України

Подождите немного. Документ загружается.

правопорушеннями. Вже стає традицією заслуховування Генеральним прокурором України на

оперативних нарадах керівників структурних підрозділів апарату Генеральної прокуратури

України питань щодо покращання організації ро-

боти зі зверненнями громадян. З цього приводу був виданий спеціальний наказ Генерального

прокурора України.

Частіше практикуються виїзди на місця для перевірки сигналів про порушення законності із

залученням у разі необхідності спеціалістів та заявників.

Стан роботи зі скаргами постійно аналізується як в центральному апараті, так і на місцях.

Результати обговорюються на колегіях. Заслуховуються керівники структурних підрозділів

відповідних прокуратур. Все ширше запроваджується гласність цієї роботи. Матеріали за фактами

порушень прав громадян постійно публікуються в пресі. Однак ще деякі прокурори на місцях не

завжди вживають своєчасних та ефективних заходів щодо відновлення порушених прав громадян.

Окремі прокурори районів і міст не завжди глибоко з'ясовували причини надходження скарг,

проявляли лібералізм і не порушували питання про притягнення до відповідальності службових

осіб, які порушують права громадян.

Інколи не досить чітка робота правоохоронних органів, слабкий прокурорський нагляд за

законністю вирішення конкретних скарг сприяє тому, що громадяни, домагаючись задоволення

своїх прав, змушені направляти повторні скарги.

У практичній діяльності поряд з випадками, коли окремі скарги не знаходять правильного

вирішення на місцях, громадяни протягом тривалого часу змушені звертатись до обласних і цен-

трального апарату Генеральної прокуратури України. Тому Генеральний прокурор України

запропонував підвідомчим органам якомога ширше використовувати засоби масової інформації

для виховання у громадян поважливого ставлення до закону.Зокрема, працівники прокуратури у

виступах в пресі, по радіо і телебаченню більше уваги мають приділяти роз'ясненню

законодавства про порядок розгляду звернень громадян.

Поряд з цим за дорученням Генерального прокурора України також вивчалась організація

надходження, розгляду і вирішення депутатських звернень, листів, заяв та повідомлень громадян

щодо конкретних порушень законодавства службовими особами і громадянами.

Керівники правоохоронних органів зобов'язані підвищити вимогливість до себе й підлеглих з тим,

щоб виключити неуважність, тяганину і недбалість, необгрунтовані й неправильні рішення щодо

скарг, невмотивовані і непереконливі відповіді. Для цього від усіх прокурорів вимагається

насамперед підвищити дисципліну кожного працівника та його відповідальність за доручену

справу.

Поряд із удосконаленням організації роботи зі зверненнями органам прокуратури слід підвищити

ефективність заходів, що вживаються для відновлення порушених прав і захисту законних

інтересів громадян, притягати винних службових осіб до відповідальності.

Генеральний прокурор України у відповідному наказі про організацію роботи із заявами і

скаргами в органах прокуратури зобов'язав заступників Генерального прокурора, начальників

управлінь та відділів Генеральної прокуратури України, прокурорів Автономної Республіки Крим,

областей, міських, районних, міжрайонних та прирівняних до них прокурорів забезпечити

всебічний, кваліфікований, своєчасний розгляд і вирішення заяв і скарг громадян та юридичних

осіб, які є не підвідомчими суду та не відносяться до компетенції інших органів. Автор має намір

дослідити функції прокуратури в історичному плані, з моменту створення прокуратури в Римській

імперії, Франції, Росії та в Україні, звернувши увагу на ті з них, якими наділялись прокурори в

різні історичні епохи, і що в них спільного.

§2. Історія розвитку і становлення функцій прокуратури

Прокурор (від лат. ргосугаїог — завідуючий, управляючий, піклувальник) — офіційна посадова

особа органів прокуратури. У Стародавньому Римі — управляючий майном, маєтком тощо. Ними

були улюблені раби імператора. Посада прокурора як державного чиновника запроваджувалась із

введенням Ав-густовської Конституції. Це був, власне, слуга імператора з представницькою

владою, і особливу роль вони відігравали при зборі податків, управлінні імператорським маєтком

тощо. Пізніше прокурор став представником у суді за призначенням свого довірителя.

Засновником королівської прокуратури визнається французький король Філіп IV Красивий, бо при

ньому у 1302 році вперше було визначено законом Положення Королівських прокурорів в судах.

У кінці XVII ст. прокуратура склалася як могутня державна установа, очолювана прокурором. В

основному посади прокурорів продавалися з правом спадкоємництва. Прокурори передусім

захищали інтереси корони.

При пануванні розшукового процесу роль прокурора зводилась до порушення розслідування та

нагляду за діяльністю суддів. Прокурор був посередником між судом і королівською владою.

Із Франції інститут прокуратури був запозичений Німеччиною, Англією, Шотландією та іншими

державами.

У Росії за Петра І прообразом прокурорів стали фіскали, що нагадували недосконалу посаду

західних прокурорів. Фіскали не виправдали себе і були замінені на прокурорів, вони відігравали

роль «ока» імператора і стряпчих у справах державних.

Походження російської прокуратури датується ерою Петра Великого, який у 1722 році прийняв

французьку модель прокуратури для того, щоб мати ефективний контрольний орган, «око

государево», який наглядав би за центральними та місцевими адміністративними органами'.

Прокурор підпорядковувався безпосередньо Імператору і зобов'язаний був наглядати за

діяльністю Сенату та Колегій, «щоб не порушувалась воля його величності». Прокуратура такого

типу якнайкраще відповідала ідеям і вимогам самодержавного царату, його експансивній і

жорстокій політиці

У 1864 році було проведено ряд реформ, які певною мірою демократизували Росію того часу.

Звичайно, притерпіли зміни й органи прокуратури. За основу було взято знову ж французьку

модель, але вже з середини XIX століття, згідно з якою прокуратура була позбавлена функції

тотального нагляду, в її компетенцію входили лише процесуальні функції. Цей заклад вважався

одним із символів царату і був відмінений у 1918 році

Радянська прокуратура була заснована в 1922 році і означала повернення до старих традицій, які

існували в Російській імперії до 1864 року. Функції нагляду за виконанням законів поза сферою

кримінального права було поновлено. Це загальний нагляд за діяльністю виконавчих органів,

місцевих Рад, судів, підприємств, громадських організацій, службовців тощо. Мета цієї функції —

забезпечення нагляду за виконанням законів у всій державі.

З падінням у лютому 1917 року монархії в Росії на Україні активізувався рух за територіальну

автономію з державною українською мовою. У Києві 17 березня 1917 року на зборах пред-

ставників українських громадських організацій була заснована УКРАЇНСЬКА ЦЕНТРАЛЬНА

РАДА, її головою обрано професора Грушевського М.С., створено 7 комісій, у тому числі

'Див. Грошевой Ю.М. Прокурорський нагляде Україні. К.,1993, с.80.

Див. Винниченко В. Відродження нації. Ч. /-///. Київ-Відень, 1920, с.ІО.

Див. Полонська-Василенко. Історія України. 1900-1928 рр. Київ, 1991, с.12.

правничу, яку очолив Михайло Ткаченко. Законодавче оформлення створеної Української

Центральної ради відбулося на Українському національному з'їзді, який проходив 19-21 квітня

1917 року в Києві. На цьому з'їзді до Української Центральної ради було обрано 115

представників, а таємним голосуванням Грушевського М.С. затверджено на посаді Голови

Української Центральної ради. Центральна рада обрала Комітет Центральної ради, який згодом

став називатися Малою Радою. З цього часу розпочалась жвава робота по відновленню

державності на Україні

У червні 1917 року створено уряд — Генеральний секретаріат на чолі з В.Винниченком. У

«Статуті Генерального Секретаріату» зазначалось, що «Вищим Краєвим органом управління на

Україні є Генеральний Секретаріат Української Центральної Ради, який формується Центральною

Радою, відповідає перед нею і затверджується Тимчасовим Урядом». Згідно з цим Статутом

Генеральний секретаріат у своєму складі мав 14 Генеральних секретарів, у тому числі і в справах

юстиції. З таким Статутом Тимчасовий уряд не погодився і в «Інструкції Генеральному

Секретаріатові Тимчасового Уряду на Україні» від 17 серпня 1917 року надзвичайно обмежив

компетенцію і функції Генерального секретаріату, вилучивши із його відання військові справи,

юстицію, шляхи сполучення. Позбавив його права поширити свою владу на Харківську,

Катеринославську та Херсонську губернії. Територія, яка підлягала Генеральному секретаріатові,

обмежувалася п'ятьма губерніями: Київською, Волинською, Подільською, Полтавською та

Чернігівською (без 4 північних повітів).

З Інструкцією Тимчасового уряду Центральна рада не згоджувалась. Зміст її бурхливо і довго

обговорювався на засіданнях і все ж таки з відповідними зауваженнями Українська Центральна

рада вимушена була прийняти Інструкцію до виконання

Після повалення у жовтні 1917 року Тимчасового уряду і встановлення в Росії радянської влади

Українська Центральна рада продовжила розбудову української державності. У листопаді склад

Генерального секретаріату поповнено Генеральним секретарем із судових справ. На цю посаду

призначено М.Ткаченка.

' Див. Крип 'якевич І., Дольницький М. Історія України. «Меморіал», Львів, 1991, с.40.

О. Субтельний.

Україна. Історія. «Либідь», Київ, 1991, с. 120.

У листопаді 1917 року своїм III Універсалом Центральна рада проголосила УКРАЇНСЬКУ

НАРОДНУ РЕСПУБЛІКУ, скасувала приватну власність на землю, смертну кару, встановила 8-

годинний робочий день, контроль над виробництвом, передбачила реформу судоустрою. Цим

Універсалом розширені територіальні межі УНР. Влада Української Центральної ради тепер мала

поширюватися крім зазначених раніше 5 губерній ще й на Харківщину, Катеринославщину,

Херсонщину і Таврію (без Криму)

Розпочалась робота по створенню судів та прокурорського нагляду УНР. 15 грудня 1917 року

ухвалено закон «Про утворення Генерального Суду». Цей вищий судовий орган України

створювався як тимчасовий до прийняття Конституції УНР. Генеральний суд складався з трьох

департаментів: цивільного, карного і адміністративного. Члени Генерального суду мали звання

Генеральних суддів. Вони обиралися Центральною радою за поданням Генерального секретаря

судових справ. При Генеральному суді засновувалась ПРОКУРАТОРІЯ. Керівництво

прокураторією мав здійснювати Старший прокуратор, який призначався Генеральним секретарем

судових справ.

Згодом був прийнятий закон «Про заведення апеляційних судів». Створювалися Київський,

Харківський та Одеський апеляційні суди. Припинялась діяльність Судових палат у справах, які

стосуються апеляційних судів

У подальшому, 4 січня 1918 року, Центральна рада ухвалила закон «Про урядження

прокураторського догляду на Україні». Це було продовженням вже розпочатої роботи по

створенню структур прокурорського нагляду Української Народної Республіки. Прокураторії

організовувалися при апеляційних та окружних судах. Очолювали відповідні Прокураторії Старші

прокуратори. Всі прокуратори призначалися Генеральним секретарем судових справ. Водночас

посади Прокурорів та Товаришів прокурора окружних судів скасовувались

На підставі прийнятих законів зроблені і перші призначення на посади Прокураторів. Наказом

Генерального секретаря судових справ від 18 січня 1918 року за № 7 на посаду Старшого

'В.Верстюк, інші. История УССР. Хронологический справоч-ник. «Наукова думка», Київ, 1990, с. 18.

Див. Революцію на Украине. По мемуарах белих. Госиздат. Москва, 1930, с.18.

Див. Історія держави і права УРСР. АН УРСР. Київ, 1961, с. 126.

прокуратора Генерального суду призначено Маркевича Дмитра Васильовича

У березні 1918 року Центральна рада затвердила штати Генерального суду. До штату Прокураторії

входив Старший прокуратор, 3 прокуратори, писар та помічник писаря.

22 січня 1918 року Українська Центральна рада IV Універсалом (останнім) проголосила Україну

самостійною державою: «Однині Українська Народна Республіка стає самостійною, ні від кого не

залежною, вільною, суверенною Державою Українського Народу». Генеральний секретаріат став

йменуватися РАДОЮ НАРОДНИХ МІНІСТРІВ, а Генеральні секретарі -Народними Міністрами.

На початку квітня 1918 року Міністерство Судових справ очолив професор Шелухін С.П.

Українська Центральна рада продовжувала мурувати правовий фундамент самостійної держави.

Прийнято закони «Про поділ України на землі», «Про громадянство», «Про реєстрацію

громадянства УНР». У квітні 1918 року схвалено проект Конституції Української Народної

Республіки.

28 квітня 1918 року відбулося останнє засідання Української Центральної ради, яке було

перерване німецькою польовою таємною поліцією. Всі присутні в залі члени Центральної ради

були на деякий час заарештовані. Так стався державний переворот

Прокуратура за часів Гетьманату (квітень-грудень 1918)

29 квітня 1918 року на з'їзді українських хліборобів на Україні проголошено гетьманат і обрано

Павла .Скоропадського Гетьманом Всієї України. В цей же день Гетьман проголосив маніфест —

«Грамоту до всього Українського Народу» та «Закони про тимчасовий державний устрій

України». У Грамоті оголошено, що Центральна і Мала ради, а також всі земельні комітети

розпускаються, а міністри та товариші їх звільняються. Гетьман запевнив громадян і козаків

України, що він буде

'Див. Вісті з Центральної Ради УНР, №№ 1, 3, 9, ІЗ, 18, 20-25 за 1917 рік, с.16.

Вісник Генерального Секретаріату УНР, №№ 4, 5, 6, 7, 8 за 1917 рік, № 1, 2- 1918, с.5.

Див. Вісник Ради Народних Міністрів УНР, №№3, 9-19 за 1918 рік, с.50.

твердо стояти на сторожі порядку і законності в Українській державі, домагатися негайного

виконання всіх державних розпоряджень і підтримувати авторитет влади. У цьому документі

сповіщалось: «Права приватної власності як фундаменту культури і цивілізації відбудовуються в

повній мірі і всі розпорядження колишнього Українського уряду, а рівно Тимчасового уряду

Російського відміняються і скасовуються. Відновлюється повна свобода по зробленню купчих

куплі-продажу землі».

«Закони про тимчасовий Державний устрій України» вирішували питання гетьманської влади,

віри, прав і обов'язків українських козаків і громадян, видання і виконання законів, діяльності

Ради міністрів і міністрів, Фінансової ради та Генерального суду.

На Генеральний суд покладалися обов'язки Вищого охоро-нителя і захисника закону та Вищого

суду України в судових та адміністративних справах. Назва «Українська Народна Республіка»

змінювалась на «Українську Державу».

Гетьман Всієї України наказом № 1 від 2 травня 1918 року призначив Отаманом Ради міністрів

Ф.А.Лизогуба і ще 10 міністрів, у тому числі і міністра судових справ професора Чу-бинського

М.П., а наказом № 11 від 16 травня — приват-доцента І.О.Кістяківського Генеральним суддею.

Згодом, 6 серпня 1918 року новим Міністром юстиції призначено Олексія Романова, а в жовтні —

Андрія Вязлова.

8 липня 1918 року Гетьман Всієї України затвердив ухвалений Радою міністрів Української

Держави Закон «Про утворення Державного Сенату», яким відмінив закон Центральної ради «Про

утворення Генерального Суду». Державний сенат складався із Сенаторів, в тому числі Президента

Сенату, і поділявся на Генеральні суди: Адміністративний, Цивільний і Карний.

Цим же законом були врегульовані і питання прокурорського нагляду. При кожному

Генеральному суді, а також Загальнім зібранні Державного сенату перебували Прокурор і

Товариші прокурора під вищим наглядом Міністра юстиції, як Генерального прокурора.

У грудні 1918 року Гетьманат як державний устрій Української Держави революційними силами

замінено на Директорію.

'Див. Державний Вісник, №№ 1-81 за 1918 рік, с.38.

Директорія. Відновлення Прокураторі! (грудень 1918 — березень 1921)

Директорія Української Народної Республіки створена 14 листопада 1918 року з п'ятьох осіб на

чолі з Володимиром Вин-ниченком, як альтернативний уряд Гетьманату, а 14 грудня Гетьман

Всієї України Павло Скоропадський зрікся влади. У цей же день Директорія проголосила про

відновлення Української Народної Республіки. 26 грудня 1918 року вона призначила свою першу

Раду Народних міністрів УНР на чолі з В.М.Че-хівським. У цьому уряді обов'язки Міністра

юстиції виконував С.П.Шелухін.

Директорія оголосила Гетьмана поза законом, а деякі міністри Української держави були

заарештовані. 2 січня 1919 року відмінено закон «Про утворення Державного Сенату» і відновлена

діяльність Генерального суду, який тепер став називатися «Надвищий Суд Української Народної

Республіки». Міністру юстиції доручалось негайно по затвердженню нових штатів призначити

осіб прокураторського нагляду. На початку січня Рада народних міністрів УНР затвердила штати

Надвищого суду, якими охоплювалась і прокураторія. Штати прокурато-рії складалися із

Старшого прокуратора, 7 прокураторів та одного секретаря прокуратора.

Становище Директорії УНР як верховної влади на Україні було дуже складним і хитким. На

території України вже діяв Радянський уряд. У березні 1919 року була прийнята Конституція

Української Соціалістичної Радянської Республіки. Вела бої Добровольча армія Антона Денікіна.

Західні землі України були окуповані Польщею, Закарпаття — Чехо-Сло-ваччиною, Буковина —

Румунією. Польща визнала Українську Соціалістичну Радянську Республіку, підписавши в Ризі 18

березня 1921 року мирний договір з Радянською Росією. Таким чином, Директорія втратила своє

становище верховної влади на Україні. Поступово радянська влада була встановлена на всій

території України. Розгорталась робота по створенню радянської державності. Декретом Ради

народних комісарів України «Про суд» скасовувались всі судові установи та прокурорський

нагляд, які існували до Радянської влади.

'Див. Вісник державних законів для всіх земель УНР, №№ 1-4, 18 за 1919 рік, с.16.

Декретом Ради народних комісарів України від 14 лютого 1919 року «Про суд» ліквідовано поряд

із судовими установами, які існували на території України до встановлення Радянської влади, і

прокурорський нагляд. Після прийняття цього Декрету нагляд за законністю поступово

зосереджувався головним чином в Народному комісаріаті юстиції і його місцевих органах —

гебурнаторських і міських юридичних відділах.

28 червня 1922 року була створена Державна прокуратура УРСР відповідно до постанови ВУЦВК,

якою затверджено Положення про прокурорський нагляд. Державна прокуратура входила до

складу Мін'юсту. Керівником прокуратури, як Прокурор республіки, був Народний комісар

юстиції УРСР. Першим Прокурором УРСР був призначений Скрипник М.О. На цій посаді він

перебував до 5 березня 1927 року.

У безпосередньому віданні Прокурора УРСР був відділ прокуратури, що входив до складу

Нарком'юсту УРСР. При прокуратурі УРСР були його помічники, які затверджувалися і

звільнялися Президією ВУЦВК на подання Прокурора УРСР. Місцевими органами прокуратури

УРСР були призначувані Прокурором УРСР прокурори губерній, які мали помічників, що також

призначалися і звільнялися Прокурором УРСР.

У зв'язку з організацією Державної прокуратури ВУЦВК 6 вересня 1922 року ухвалив постанову

про скасування губернських відділів юстиції та їх повітових уповноважених, встановивши, що ці

органи мають ліквідовуватися в міру утворення органів прокурорського нагляду.

З утворенням Союзу РСР, ліквідацією губерній та переходом на триступеневу систему управління

10 травня 1925 року були внесені зміни до Конституції УРСР 1919 року. Прокурор республіки став

іменуватися Генеральним прокурором республіки. Державна прокуратура як і раніше перебувала у

складі Нарком'юсту УРСР. Народний комісар юстиції одночасно обіймав посаду Генерального

прокурора республіки і входив до складу Ради народних комісарів УРСР. Повноваження

Прокуратури УРСР були визначені Положенням про судоустрій УРСР в розділі «Про Державну

прокуратуру». Вказане Положення введено в дію постановою III сесії ВУЦВК від 23 жовтня 1925

року.

З перемогою Жовтня 24 листопада 1917 року прокурорський нагляд був ліквідований і

поновлений у 1922 році, спочатку в складі Мін'юсту, потім Верховного Суду. А у 1933 році була

створена централізована прокурорська система в межах СРСР, куди ввійшла складовою частиною

і прокуратура УРСР, і в цьому статусі перебувала до здобуття Україною незалежності.

З прийняттям Конституції Української РСР 1937 року найменування Генеральний прокурор було

скасовано. Ця посада стала називатись — Прокурор УРСР. Прокуратура республіки повністю

підпорядковувалась Прокуратурі Союзу РСР. Прокурор призначався Генеральним прокурором

Союзу РСР і був йому підзвітний. Це положення прийняла і Конституція УРСР 1978 року.

Через 12 років розпочалися демократичні зміни в політичному та державному житті Союзу РСР.

Розширено коло питань, які підлягали віданню Української РСР. У зв'язку з цим були внесені

принципові зміни до глави 19 «Прокуратура» Конституції УРСР. Прокурор знову став іменуватися

Генеральним прокурором. Встановлено, що на посаду він призначається Верховною Радою,

відповідальний перед нею і тільки їй підзвітний. Верховна Рада Української РСР 24 серпня 1991

року проголосила створення незалежної самостійної української держави — України. Розпочалася

активна боротьба за створення правової бази незалежної держави. Верховна Рада України 5

листопада 1991 року прийняла Закон України «Про прокуратуру». Цим законом визначені

сьогоднішні завдання, функції та повноваження органів прокуратури.

Тепер за Законом України «Про прокуратуру», виходячи із встановленої системи органів

прокуратури, всю систему і Генеральну прокуратуру очолює Генеральний прокурор України,

прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (на правах

обласних), міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури, а також військові

прокуратури, до яких належать військові прокуратури регіонів і військова прокуратура

Чорноморського флоту та Військово-Морських сил України (на правах обласних), військові

прокуратури гарнізонів (на правах міських) очолюють відповідні прокурори.

Сучасна держава потребує встановлення і зміцнення режиму законності, важливим інструментом

якого є спеціалізований орган — прокуратура України. В умовах необхідності нагляду за

додержанням законів у випадках, визначених законом, а також виконання інших функцій,

передбачених Конституцією, властивими тільки прокуратурі способами і методами в різних

сферах державного і громадського життя з особливою гостротою постає питання про правове

забезпечення прокурорського нагляду.

Слід дослідити загальне призначення і завдання прокурорського нагляду, функції прокурорів до

науково обгрунтованої

системи правових норм і інститутів, що можуть становити у своїй сукупності самостійну галузь права

— прокурорсько-наглядове право. Воно повинно відтворювати реальності забезпечення законності

засобами і методами прокурорського нагляду. Тому основний зміст дослідження становлять загальні

питання конструювання системи прокурорсько-наглядового права, що утворює його норми і правові

підстави.

Необхідно розробити загальну концепцію правового регулювання порядку організації і діяльності

прокуратури в сучасних умовах, які суттєво, а в деяких випадках принципово відрізняються навіть від

тих, в яких розроблялись і приймались чинні Закон України «Про прокуратуру» та інші нормативні

акти, що регулюють діяльність органів прокуратури. Ці відмінності викликають необхідність

переосмислення деяких основних моментів прокурорського нагляду, особливо нині, коли Консти-

туцією України змінені окремі функції прокуратури. Прокуратура, на наш погляд, повинна і надалі

займати гідне місце в державному апараті, а прокурорський нагляд — в сучасному державно-

політичному і громадському житті.

ЗО

ГЛАВА II. СУТЬ ФУНКЦІЙ ПРОКУРАТУРИ §1. Теоретичне визначення функцій

прокуратури

Як відомо, концепція — це певний спосіб розуміння, головний задум, конструктивний принцип різних

видів діяльності. Розробка концепції прокурорського нагляду передбачає насамперед визначення цілей

нагляду. Це, у свою чергу, пов'язано з оцінкою ролі прокурорського нагляду серед інших державних

структур. Саме за цільовим призначенням прокурорський нагляд повинен відрізнятись від інших видів

діяльності. Цю відмінність досить складно провести в сучасних умовах стосовно одного з основних

напрямів діяльності — загального нагляду. Реформування організації і діяльності прокуратури є не-

від'ємною складовою частиною правової держави.

Це стосується аспектів діяльності прокуратури та інших органів, тому розробка певної концепції

прокурорського нагляду може бути здійснена в загальному контексті судової реформи, кінцевого

визначення завдань і функцій Конституційного Суду, вирішення проблем правового забезпечення

діяльності структур щодо боротьби з особливо небезпечними злочинами, визначення місця слідчого

апарату.

Тому наукова концепція прокурорського нагляду повинна враховувати загальні тенденції розвитку

судової реформи, підготовку законодавчих актів у всіх названих та інших сферах діяльності. Особливо

це стосується напрямів, що визначають місце прокуратури в системі державних органів, її завдань,

функцій і повноважень. При цьому слід виходити з єдиної концепції прокурорського нагляду.

На думку автора, прокуратура —/ це підзвітна Президентові і Верховній Раді, незалежна від будь-яких

місцевих органів централізована державно-правова система, очолювана Генеральним прокурором

України. Вона створена для здійснення нагляду у випадках, визначених законом.

Прокуратура разом з іншими компетентними органами аналізує стан законності в державі, адекватність

законів, за виконанням яких вона наглядає, соціальним, економічним умовам у країні та інформує про

це вищу законодавчу і виконавчу владу.

'Див. Васильєв І. В. Поняття ефективності прокурорської діяльності, шляхи її підвищення. М.,1985,

с.121.

Поєднання у прокурора функцій прокурорського нагляду за виконанням законів і участі в

удосконаленні законодавства характеризує діяльність прокуратури як особливий вид державної

влади.

Прокуратура в цілому чи окремий її орган — це трудовий колектив, об'єднаний спільністю завдань

для ефективного виконання певного виду трудової діяльності.

Система управління органами прокуратури виявляє себе через структуру, яку можна

характеризувати як сукупність органів, підрозділів з чіткою схемою розподілу між ними функцій,

повноважень та взаємовідносин.

Ефективність управлінських рішень, які приймаються в системі органів прокуратури, полягає,

головним чином, у ступені їх впливу на суспільні відносини, що виникають у системі управління

прокуратурою. Ступінь їх дії підвищується при дотриманні напрацьованих наукою і практикою

вимог, що ставляться до якості і методики підготовки управлінських рішень.

Цю редакцію, на думку автора, варто внести в новий Закон України про прокуратуру з тим, щоб

вона повністю відтворювала покладені їй законом функції.

Концептуальне значення має чітке визначення загальних стратегічних цілей, а також завдань

прокуратури на тривалу перспективу і в їх розвитку — завдань функціональних.

Завдання, визначені в ст.4 Закону України «Про прокуратуру», повністю можуть бути віднесені й

до інших правоохоронних, а також державних органів і, по суті, є загальними цілями держави і

прокуратури як її органу.

Чітке, конкретне формулювання в законі завдань прокуратури сприятиме попередженню її

втручання в господарську та іншу оперативну діяльність, підміни контролюючих органів (яких за

даними наукових узагальнень є понад 150 систем), сприятиме усуненню необгрунтованого

паралелізму в діяльності органів позавідомчого контролю.

Завдання прокуратури — встановлення наявності (відсутності) порушень закону в матеріалах, які

надходять до прокуратури від контролюючих, інших органів, посадових осіб і громадян;

притягнення винних до встановленої законом відповідальності,

виявлення причин і умов, що сприяють правопорушенням, і вжиття заходів до їх усунення.)

Прокуратура покликана також встановлювати відповідність законів існуючим суспільним

відносинам, їх суперечності, наявні прогалини, інші недоліки і вносити пропозиції щодо вдос-

коналення правового регулювання.

Виконання названих і деяких інших завдань сприяє досягненню мети, вказаної в ст.4 Закону

України «Про прокуратуру». Загальні завдання прокуратури повинні бути чітко сформульовані в

самостійній нормі з урахуванням викладеного і конкретизовані у відповідних нормах Закону

України про прокуратуру.

У системі виконавчої влади є значна кількість контролюючих органів, які повинні контролювати

виконання не лише законів, але й постанов, інших рішень Уряду. Слід також чітко визначити й

повноваження Конституційного Суду.

Необхідність єдиної законності на території нашої держави вимагає єдності і централізації всієї

прокурорської системи.

В інтересах реального забезпечення незалежності прокурорів від місцевих і відомчих впливів, як

обов'язкової умови їх об'єктивності та принциповості в діяльності щодо укріплення законності,

повинні бути додаткові гарантії.

Тому є доцільним розширити перелік прокурорських посад, призначення і звільнення працівників

з яких можливе лише за затвердженням вищого органу влади.

Істотним засобом підвищення ефективності роботи, зміцнення законності в діяльності прокурорів,

реальної гарантії їх незалежності є матеріально-технічна база прокурорської системи, поліпшення

умов праці та матеріального стимулювання прокурорів.

Забезпечивши незалежність прокурорів, не менш важливо створити додаткові гарантії їх реальної

недоторканості, включаючи і членів їхніх сімей.

Всі вказані проблеми повинні бути детально врегульовані новим Законом України «Про

прокуратуру».

Нагляд, як особливий вид державної діяльності, передбачає наділення прокуратури сукупністю

функцій, які забезпечують виконання покладених на неї завдань.

'Див. Бачило І.Л. Функції органів управління (правові проблеми оформлення і

реалізації).М.,1976 р., с.32.

Див. Аверьянов В.П. Апарат державного управління. К.,1985, с.48.

'Див. Афанасьєв В.Г. Наукове управління суспільством (досвід системного дослідження). Видання 2-е

доповнене. М.,1973, с.56.

2 П. ШумськиЯ

Функція є одним із головних понять, через яке розкривається структура і весь зміст діяльності

органів прокуратури.

У поняття «функції прокуратури» входить такий вид діяльності її органів, який визначається

соціальним призначенням прокуратури, характеризується певним предметом, направленим на

вирішення завдань, і здійснюється з використанням властивої їй компетенції. Верховенство

закону є одним з головних відправних, базових пунктів прокурорського нагляду.

Функції прокуратури обумовлені завданнями, на вирішення яких вони направлені і повинні

здійснюватись.

До основних віднесена функція шимд^за додержанням законів. Вона здійснюється тільки

органами прокуратури і зай-"маєіголовне місце в структурі її діяльності.

До забезпечуючих функцій відносяться функції управління в ^органах прокуратури. Без їх

розгляду, розкриття механізму взаємодії з основними і допоміжними функціями важко

зрозуміти проблему в цілому.

Під управлінням в органах прокуратури слід розуміти вплив вищестоящих прокурорів на

підлеглі і нижчестоящі органи, керівництво і контроль за їх діяльністю з метою забезпечення

ефективного виконання покладених на них завдань.

Управління в прокуратурі має свою специфіку порівняно із загальнотеоретичними

положеннями науки управління. Особливістю управління в прокуратурі є те, що на відміну від

багатьох інших систем її органи управлінських рівнів одночасно служать об'єктом управління.

Аналіз викладених у літературі позицій про структуру і зміст управлінської діяльності

приводить до висновку про необхідність розгляду особливостей правового регулювання і

використання в органах прокуратури таких функцій управління, як аналітична робота,

взаємодія між структурними підрозділами апаратів і органами прокуратури в середині

системи, керівництво, контроль за виконанням.

'Див. Давиденко Л.М. Організація діяльності районної, міської прокуратури по профілактиці злочинів.

Харків, 1990 р., с.36.

Див. Михайленко О.Р. Про межі прокурорського нагляду по забезпеченню законності. Проблеми

сучасної концепції прокурорського нагляду. Наукова інформація з питань боротьби зі злочинністю. М.,

1989, с.5.

Див. Давиденко Л.М. Організація діяльності районної і міської прокуратури по профілактиці злочинів.

X., 1992, с.102.

Ефективність наглядової діяльності прокуратури значною мірою залежить від відповідної

інформаційно-аналітичної роботи і рішень, які на її підставі приймаються.

Поєднання цілісності прокурорської системи і функціональної диференціації її діяльності

вимагає необхідної взаємодії між структурними підрозділами і різними органами системи.

В органах прокуратури виділяється і така функція управління, як контроль за виконанням.

Контроль за виконанням слід розглядати і як важливий елемент системи гарантій законності в

діяльності самих прокурорів і слідчих, як засіб дії на підвищення його результативності,

персональної відповідальності, виявлення і усунення недоліків і обставин, які їм сприяють.

Досить важливим є питання розробки юридичних підстав проведення перевірок

нижчестоящих органів прокуратури. Аналіз і узагальнення практики роботи прокуратури дає

можливість кваліфікувати перевірки як комплексні і функціональні, спеціальні і контрольні. У

свою чергу, це сприяє розробці теоретичних підстав контролю виконання в органах прокура-

тури, створенню умов для дальшого підвищення результативності цієї роботи.

Враховуючи прогноз як наукове явище про майбутній стан об'єкта, треба розглянути

можливості прогнозування розвитку прокурорської системи.

Складність і масштабність завдань, які покладаються на органи прокуратури, вимагає

вдосконалення методики планування їх роботи. В основі боротьби зі злочинністю лежать

допустимі процеси. Тому досить важко з достатньою точністю визначити масштаби і характер

можливих правопорушень.

Під функцією прокуратури слід вважати таку частину діяльності її органів, яка

характеризується певним предметом ведення, спрямована на вирішення відповідного завдання

і здійснюється за допомогою властивої їй компетенції.

Функції прокуратури об'єктивно обумовлюють права і обов'язки її органів, правові засоби їх

здійснення. Поняття «функції» пов'язується, але не ототожнюється з поняттям «основні

напрями діяльності прокуратури». Тому чи іншому напряму діяльності надається значення

основного, враховуючи зміни в соціальному житті, економіці, стан законності в окремій сфері.

'Див. Васильєв А. С. Управлінські рішення у виробничих відносинах. М., 1986, с.26.

* 35

Такий характер певних напрямів діяльності викладено в конкретних наказах Генерального

прокурора України (нагляд за додержанням законів органами, що ведуть боротьбу зі злочинністю,

на транспорті, серед неповнолітніх тощо).

Оскільки головним предметом управління є наглядова діяльність, керівник наділений такими

наглядовими правами, які обумовлені його адміністративним становищем в ієрархічній системі

органів прокуратури відповідно до принципів єдності і централізації.

Керівництво поділяється на стратегічне і оперативно-тактичне.

Рішення стратегічного характеру, які мають загальне значення, виражаються у формі наказів,

вказівок, розпоряджень прокурорів відповідного рівня, рішень колегії, оперативних нарад тощо.

Оперативно-тактичне керівництво проявляється в прийнятті рішень з конкретних справ,

матеріалів, звернень, розглянутих нижчестоящими прокурорами, з внесених ними актів проку-

рорського реагування.

Керівництво підлеглими органами (порівняно з наглядом) має свої особливості, які торкаються

кола суб'єктів правопорушень, правових засобів і наслідків від застосованих дій.

Більш високий рівень управління в органах прокуратури потребує посилення його впливу на

виконання завдань укріплення законності і правопорядку в Україні, зумовлює необхідність

дослідження управлінської діяльності органів прокуратури.

Управлінські рішення, які приймаються в прокуратурі, слід визначити як інструмент, за

допомогою якого проходив розвиток прокурорської системи і створювались умови для ефектив-

ного виконання завдань прокурорської діяльності.

Навчання прокурорів основам прийняття управлінських рішень дозволить усунути багато

суб'єктивних факторів, які негативно впливають на науковість рішень, що приймаються в

прокуратурах з різних галузей прокурорсько-слідчої діяльності.

Реалізація управлінських функцій повинна сприяти здійсненню нагляду за точним виконанням

законів. Необхідне створення цілісної теорії управління в органах прокуратури, яка об'-

'Див. Бачило І.Л. Функції органів управління (правові проблеми оформлення і реалізації). М., 1976, с. 18.

єднувала б в єдине ціле, в систему всі сторони, всі аспекти, всі ділянки, рівні і зв'язки в

управлінській діяльності. '

Управлінські обов'язки прокурорів, в першу чергу прокурорів-керівників, досить різноманітні.

Оскільки нагляд здійснюється за виконанням законів у діяльності організацій, посадових осіб і

громадян, то прокурорсько-наглядові правовідносини носять стосовно прокурорської системи

зовнішній характер.

Однак при цьому об'єктивно існують управлінсько-наглядові правовідносини, які охоплюють як

управлінські, так і наглядові аспекти діяльності прокуратури. Ця проблема вимагає поглибленого

розгляду. Така необхідність значною мірою пояснюється недостатньою врегульованістю

взаємовідносин, пов'язаних із здійсненням нагляду між певними рівнями і посадовими особами

прокуратури.

Проблемі співвідношення управлінських і наглядових правовідносин значну увагу приділяє В. В.

Долежан, який вважає, що управлінські відносини бувають незв'язані зі здійсненням про-

курорського нагляду, зокрема відносини, які виникають між керівниками, підлеглими ланками

прокурорської системи. Є також управлінсько-наглядові правовідносини, в яких домінують

управлінські елементи. Є й третій вид наглядово-управлінських правовідносин, в яких

переважають наглядові елементи, з них безпосередньо витікають встановлені зміни чи зупинення

прокурорсько-наглядових правовідносин.

Існування управлінських рішень обумовлено, головним чином, системою і структурою управління

в органах прокуратури. І це твердження вимагає деякого пояснення поняття «функції управління».

Різноманітність суджень щодо визначення поняття «функція управління» дозволяє зробити

висновок про те, що найпоширенішою й аргументованою є думка, що «функція управління» — це

особливий вид управлінської діяльності, продукт процесу розподілу праці і спеціалізації у сфері

управління.

'Див. Скворцов К. Ф. Актуальні напрями розвитку теорії прокурорського нагляду. М., 1987, с.11.

Див. Долежан В.В. Проблеми компетенції прокуратури. Дисертація на здобуття вченого ступеня

доктора юридичних наук. М., 1991, с.84-86.

Див. Попов Г.Х. Функції і структура органів управління і шляхи їх вдосконалення. М., 1973, с.15.

Організація роботи будь-якого трудового колективу вимагає, по-перше, вмілої розстановки людей,

по-друге, узгодженості в їх діяльності. Ці основні вимоги повністю відносяться і до організації

роботи різних рівнів органів прокуратури. Автор намагається знайти найраціональнішу схему, яка

дозволить чітко розмежувати службові обов'язки між членами колективу районної, міської,

обласної прокуратур, Генеральної прокуратури України і забезпечити їх взаємодію.

Йдеться про визначення складного виду діяльності в органах прокуратури, основним змістом

якого є впорядкування, налагодження ефективного функціонування системи органів прокуратури.

І, врешті-решт, ця діяльність спрямована на створення ефективної системи і структури управління.

При цьому повинні бути вирішені такі питання організації роботи, як визначення кількості

органів, підрозділів, посадових осіб, що мають входити у створюван організаційну систему;

встановлення між ними взаємозв'язку; визначення цілей і завдань їх діяльності, функцій,

повноважень; визначення системи взаємодії тощо.

Елементи і зв'язки, які об'єднують їх в організаційну цілісність, відтворюють поняття «організація

роботи» органів прокуратури. Динамізм, складність і різноманітність елементів, взаємозв'язок їх

властивостей і сторін становлять поняття «організація роботи», що дозволяє дати повний

формалізований перелік питань організації роботи підрозділу апарату Генеральної прокуратури

України, області, міста. Проте, розглядаючи роботу підрозділу, можна зробити висновок, що

основним питанням, яке відтворює зміст організації роботи, є забезпечення взаємодії аналогічних

структурних підрозділів по вертикалі.

Сказане повністю відноситься і до організації роботи районної, міської прокуратури.

По вертикалі взаємодія реалізується через субординаційні відносини, в основному через

організацію прийняття управлінських рішень і організацію контролю за їх виконанням, а по

горизонталі — через спільну участь працівників підрозділів у зміцненні законності і правопорядку

на основі координації їх діяльності.

Таким чином, метою керівництва підрозділу апарату прокуратури будь-якого рівня, який очолює

організацію роботи, є створення ефективної системи управління. При цьому мається на увазі як

створення нової системи, так і вдосконалення існуючої. В органах прокуратури вже склалась

певна система управління.

Існуюча система управління в органах прокуратури за наявності загальних характеристик може

мати і відмінні ознаки, які визначаються неоднаковими умовами діяльності того або іншого органу

чи підрозділу прокуратури.

Тому й реалізація функції може мати деякі особливості залежно від конкретної обстановки.

Таким чином, на думку автора, головною метою функції організації роботи є постійне

вдосконалення системи управління в органах прокуратури.

Остаточним елементом організації виконання управлінського рішення в прокуратурі є підбиття

підсумків. На підставі отриманої інформації роблять висновки про його ефективність.

З окремих рішень із врахуванням їх змісту доцільно робити періодичні висновки, їх треба робити і

при організації таких управлінських рішень, які розраховані на визначений термін дії. У них

встановлюються певні правила поведінки підлеглих прокурорів.

Однак в цьому випадку повинна бути встановлена певна періодичність підбиття підсумків. Вони

також є умовою, яка забезпечує цілеспрямованість керівництва органами прокуратури, що

повинно найбільш ефективно сприяти систематичному і точному виконанню правових приписів

всіма державними органами.

Прокурори якраз повинні більш цілеспрямовано й результативно використовувати всі наявні в їх

віданні правові засоби щодо забезпечення додержання законодавства державними органами.

Основною функцією прокуратури є здійснення вищого нагляду за додержанням законів. Вона

реалізується тільки органами прокуратури і займає переважне, головне місце в струк-^-,/, турі її

діяльності. '

Вивчення проблеми сучасної концепції основних функцій органів прокуратури України дасть

можливість знайти найбільш оптимальні варіанти управління всією прокурорською системою.

Основними напрямами діяльності органів прокуратури є:

— нагляд за додержанням законів всіма органами, підприємствами, установами, організаціями,

посадовими особами;

'Див. Васильєв І.В. Поняття ефективності прокурорської діяльності, шляхи її підвищення. К., 1986,

с.28.

— структурне забезпечення виконання функцій загального нагляду за додержанням законів: у

сфері економічних відносин; у соціальній сфері; у сфері охорони навколишнього середовища;

про неповнолітніх; на транспорті органами державного митного комітету;

— нагляд за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу зі злочинністю та іншими

правопорушеннями і розслідують діяння, що містять ознаки злочину. Мова йде про нагляд за

додержанням законності при дізнанні і досудовому слідстві, що проводяться слідчими органів

внутрішніх справ, слідчими підрозділами Служби безпеки; дізнанні, що проводиться органами

Державного митного комітету, податкової адміністрації;