Шлезингер-младший А.М. Циклы американской истории

Подождите немного. Документ загружается.

Вышеизложенное открывает еще один перспективный путь к возрождению партий: избрание на

пост президента по-настоящему компетентных деятелей, стремящихся более эффективно

контролировать политический процесс, опираясь именно на партии. Будущая судьба партий зави-

сит, стало быть, от способности и желания президентов опираться на партии при осуществлении

новых программ. В самом деле, партии в состоянии преодолеть разобщенность между органами

власти в Вашингтоне и обеспечить массовую поддержку этим программам. Для того чтобы

править по-настоящему эффективно, сильному президен-

396

ту нужна сильная партия в качестве инструмента управления. Это и есть та нелегкая функция,

которую партия может выполнять в наше время.

Воздержимся от прогнозов по поводу будущих структурных реформ наших партий. Видимо,

названия их останутся прежними, а структура будет изменена в соответствии с новыми

потребностями. Сила американской демократии в ее способности к адаптации. Наша демократия

развивалась в самых различных социально-экономических условиях — ив бескрайних сельских

просторах XVIII в., и в каменных джунглях современных городов. Совершенствование средств

массовой информации незамедлительно находило отражение в демократических институтах.

Американская демократия в процессе своего развития приспособилась и к бульварной прессе, и к

телеграфу, и к радио, и к кино. Вне всякого сомнения, она в конце концов оседлает и телевидение,

и микропроцессоры.

Электронная техника оказывает определенное влияние на настоящее, но отнюдь не

предопределяет будущего. Авторитарные государства используют достижения электроники для

манипулирования общественным мнением и контроля над ним. В демократической стране этот

вопрос пока остается открытым. Новые средства массовой информации можно использовать для

достижения полярно противоположных целей: пропагандировать иерархическое подчинение или,

напротив, равноправие граждан; способствовать централизации или децентрализации поли-

тической власти; содействовать укреплению или ослаблению контроля над средствами

информации; погружать общество в апатию или стимулировать политическую активность;

вторгаться в личную жизнь или отстаивать ее неприкосновенность, искажать или разъяснять

истинный смысл политических процессов; укреплять представительную демократию или

подрывать ее. Демократическое общество само должно сделать выбор. Так или иначе, до сих пор

достижения электронного века не подорвали веру американцев в основные ценности демократии

— личную свободу и конституционное государство — и не заблокировали усовершенствование

управленческих структур.

Наша национальная страсть к политическому экспериментированию, угасшая было в 80-е годы,

непременно оживет на новом этапе политического процесса. «Стрем-

397

ление к действенной политической системе, — писал Генри Адаме, — было и должно остаться

сутью политической жизни. Это необходимо обществу. Всякий раз, когда общество отвергало

старые моральные нормы и в результате политический механизм начинал давать сбои, на смену

приходили новые нормы»

. Именно эта проблема стоит перед американским обществом в наши

дни: государственным деятелям предстоит разработать новую систему моральных приоритетов,

создать новые политические механизмы и выдвинуть новые идеи. Ясно одно: никакие орга-

низационные реформы партий и никакие попытки волгой-

тарйстского возврата к прошлому не

сделают нашу политическую систему более эффективной. Политика в конечном счете — это

искусство решения проблем, стоящих перед обществом. Только при таком понимании можно до-

биться нужных результатов политическим путем.

Глава 11

Имперское президентство

С моей легкой руки несколько лет назад в наш политический лексикон вошло выражение

«имперское президентство». Так была озаглавлена книга, посвященная последнему, бурному и

опасному, периоду президентства Ричарда Никсона. Основной тезис книги — наша Конституция

допускает сильную президентскую власть лишь в рамках действенной системы контроля, а

заглавие этой книги подразумевало ситуацию, в которой баланс между президентской властью и

представительными органами, предусмотренный Конституцией, нарушается в пользу президента.

Представляется, что внешняя политика — наиболее вероятная сфера подобного нарушения этого

конституционного баланса. В самом деле, любые президентские инициативы во внутренней

политике утверждаются конгрессом и судом, являющимися в соответствии с положением Кон-

ституции о разделении властей противовесом президентской власти. Будучи уверены в своей

компетентности и информированности, они, что называется, без комплексов оценивают

президентские предложения и, как правило, довольно неохотно предоставляют исполнительным

органам дополнительные полномочия. Во внутренней политике вся республика придерживается

известной поговорки штата Миссури: «Ничего не принимай на веру». Но как только речь заходит

о внешней политике, то и конгресс, и суды, и пресса, да и широкая общественность, чувствуют

себя неуверенно и склонны перелагать ответственность за принятие решений на президента,

делегируя ему соответствующие полномочия.

«Внешняя политика, — писал еще Токвиль, — именно та область, где исполнительная власть

демонстрирует все свое искусство и использует все свои полномочия. Если бы американский союз

постоянно подвергался угрозе из-

399

вне, а его жизненные интересы были бы тесно связаны с интересами других могущественных

государств, исполнительная власть имела бы гораздо большее значение». Однако в 30-е годы XIX

в., когда Токвиль посетил США, страна пребывала в блаженной изоляции от мировых конфликтов.

Поэтому, по его словам, «президент Соединенных Штатов, обладающий почти королевскими

полномочиями, практически ими не пользуется» *. В наши дни международные кризисы —

реальные, гипотетические или потенциальные — обеспечили президенту возможность вос-

пользоваться этими «почти королевскими правами». Здесь — истоки имперского президентства.

С первых лет республики было очевидно, что международные кризисы неизбежно ведут к

усилению роли президента. «Ограничивая гражданские свободы в стране, — писал Мэдисон

Джефферсону в период президентства Адамса, — всегда ссылаются на защиту от угрозы извне —

реальной или воображаемой. Такова", вероятно, общая закономерность»

Внешнеполитические осложнения вынуждали президентов — иной раз против их воли —

действовать в обход конституционных ограничений. Этого не избежали даже первые президенты.

Профессор А.Д. Софайр (позднее федеральный судья, а затем юрисконсульт в госдепартаменте

при президенте Рейгане) в своей монографии «Война, внешняя политика и конституционная

власть — .исходные понятия» описал, как Джефферсон, апостол неуклонного соблюдения

законов, направил в Средиземное море эскадру с секретным приказом разгромить берберских

пиратов и информировал об этом конгресс лишь спустя шесть месяцев, при этом введя его в

заблуждение относительно подлинного содержания своего приказа. Кроме того, он своей властью

приказал захватывать вооруженные суда в акватории вплоть до Гольфстрима, а также начал

осуществлять программу перевооружения без одобрения конгресса. Более того, он разработал

«целую систему принятия секретных решений, не подлежащих законодательному контролю». В

оправдание президентских решений, принятых без санкции конгресса, Джефферсон ссылался

400

на доводы Локка о чрезвычайных полномочиях исполнительной власти. Широкие дискреционные

полномочия, предоставленные конгрессом президенту Мэдисону, привели к войне 18 12 г. За 150

лет до образования ЦРУ тот же Мздисон направил Джоэля Р. Пойнсетта с секретной миссией в

Латинскую Америку. Он покрывал его подрывную деятельность в Аргентине и Чили, по указанию

Мэдисона государственный секретарь изымал донесения Пойнсетта из переписки

госдепартамента, утаивая их таким образом от конгресса. При Мэдисоне и Монро администрация

не раз прибегала к тайным операциям, готовя аннексию Флоридыл

При перерастании конфликтных ситуаций в войну полномочия исполнительной власти всякий раз

значительно расширялись. Так, во время мексиканской войны Джон К. Кэлхун предупредил

конгресс, что в случае победы США «наше государство станет империей, а президент при таком

развитии событий получит дополнительные права и полномочия. В итоге вы сами предоставите

президенту право властвовать над вами»

. «Каждые четыре года мы выбираем короля, — заметил

государственный секретарь Уильям Х.Сьюард в беседе с корреспондентом лондонской газеты

«Тайме» Луисом Дженнингсом в период Гражданской войны, — и наделяем его фактически аб-

солютной властью, поскольку он всегда может толковать на свой лад соответствующие

ограничения, предусмотренные законом»

. А. Линкольн, писал Брайс двадцатью годами позднее,

обладал большей властью, чем любой англичанин со времен Оливера Кромвеля

В мирное время американцы, как правило, демонстрировали недовольство чрезмерными

полномочиями исполнительной власти. Спустя три года после событий у Аппо-маттокса

Дженнингс отмечал, что в сложившихся условиях ни один американский политический деятель не

выступит в поддержку утверждений Сьюарда, будто президентские выборы — это выборы короля.

В США наступил, по известному выражению Вудро Вильсона, период «власти конгресса».

Активное вмешательство конгресса во внешнюю политику дало Генри Адамсу повод заметить,

что государственный секретарь, как видно, нужен лишь для того, чтобы «принимать

обязательства, которые конгресс при каждом удобном случае отказывается выполнять»

401

Но сразу же после испано-американской войны, которая вывела Соединенные Штаты из изоляции,

тяга к сильной президентской власти возобновилась. В предисловии к 15-му изданию своей книги

«Власть конгресса», вышедшему в 1901 г., Вудро Вильсон писал, что «активное участие страны в

международных делах влечет за собой расширение президентских полномочий». Когда на первое

место в системе национальных приоритетов выходят проблемы внешней политики, подчеркивал

Вудро Вильсон, президент «в силу необходимости становится поводырем нации: он должен

первым принимать решения, первым предлагать конкретные меры и получать информацию, не-

обходимую для перехода к конкретным действиям; ему надлежит разрабатывать национальный

политический курс и в значительной мере контролировать его проведение в жизнь»

Разочарование и недовольство большей части населения результатами первой мировой войны

способствовали восстановлению активной роли конгресса во внешнеполитических делах. В 30-е

годы XX в. Франклин Рузвельт при всем своем авторитете в стране не смог все же заблокировать

принятие конгрессом закона о нейтралитете, — закона, связавшего администрации руки в

международных делах именно в тот момент, когда Гитлер в Европе уже приступил к

осуществлению своих бредовых планов. После Пё'рл-Харбора, однако, американцы то и дело

оказывались втянутыми в хронические, подчас весьма острые международные кризисные

ситуации. Наконец-то сбылось предсказание Токвиля: американские интересы настолько тесно

переплелись с интересами других могущественных держав, а угрозы извне возросли до" такой сте-

пени, что президенты обрели возможность на деле использовать свои почти королевские права.

Самое убедительное свидетельство усиления исполнительной власти — это предоставление

президенту права объявления войны. Право объявления войны по Конституции ранее

принадлежало конгрессу. В июне 1940 г., когда президент Третьей французской республики

обратился к Соединенным Штатам с просьбой о помощи в борьбе против гитлеровского

вторжения, Франклин Рузвельт, пообещав что Америка не прекратит военных поставок Франции,

пока та продолжает сопротивление, тут же дополни-

402

тельно разъяснял: «Эта гарантия ни в коей мере не подразумевает союзнических обязательств

военного характера. Только конгресс вправе санкционировать подобные обязательства»

. Рузвельт

направил военно-морские силы в Северную Атлантику без формального вступления в войну. Это

решение было связано с принятием конгрессом закона о ленд-лизе. Согласившись на военные

поставки в Великобританию, США обязаны были в любом случае гарантировать, чтобы поставки

эти дошли по назначению. Принимая без согласия конгресса решение об отправке американских

боевых кораблей в район боевых действий, Рузвельт ссылался на объявленное в стране

неограниченное чрезвычайное положение и антифашистские настроения основной массы

населения, но никак не на свои президентские полномочия или на положение главнокоманду-

ющего.

Девять лет спустя, когда в июне 1950г. началась война в Корее, Гарри Трумэн своей властью

направил туда американские войска. Сенатор Роберт А. Тафт в этой связи предложил, чтобы обе

палаты конгресса приняли совместную резолюцию, санкционирующую военное вмешательство

США в Корее. Однако Дин Ачесон, государственный секретарь при Трумэне, в прошлом видный

адвокат, убедил президента, что одобрение конгресса вовсе не обязательно. В тот период

некоторые историки, в их числе и автор этой книги, без достаточных оснований выдвинули идею о

том, что принятие решения об участии США в военных действиях должно стать неотъемлемым

правом президента. В результате конгресс уступил свое право объявления войны исполнительной

власти и с тех пор даже не пытался пересмотреть этот вопрос.

Период расцвета «имперского правления президентов» приходится на годы пребывания у власти

Никсона. «Я понял, — писал Никсон в своих мемуарах, — что в истории страны наступил

переломный момент. Мое знание истории убедило меня, что само существование нации окажется

под угрозой, если сомнения и неуверенность в собственных силах парализуют деятельность

органов власти в стране. А коли так, то президенту надлежит переустроить их, либо остается

добиваться изменения их состава, либо же просто игнорировать их. В период своего второго пре-

зидентского срока я при необходимости без колебаний

403

прибегал к любому из этих указанных методов непосредственно или же комбинируя их»

Конгресс в США традиционно обеспечивал равновесие между законодательной и исполнительной

властью, установленное Конституцией, обладая исключительным правом принятия решений в

трех жизненно важных сферах: вступление страны в войну, утверждение государственного

бюджета и контроль за деятельностью любых государственных учреждений, включая в случае

необходимости соответствующие расследования. С 1950 г. конгресс не имеет права решающего

голоса в вопросе об участии США в военных действиях. При Джонсоне американцы сражались во

Вьетнаме, при Никсоне — в Камбодже, и каждый раз без одобрения конгресса, предусмотренного

в таких случаях Конституцией. В период с 1969 по 19 7 4 г., то есть вплоть до Уотергейта,

администрация Никсона настойчиво и небезуспешно пыталась лишить конгресс двух других его

важнейших прав: предпринимались попытки ограничить его «власть кошелька», требуя бес-

контрольного расходования специальных фондов, и урезать его право контроля над

администрацией, настаивая на неподотчетности исполнительной власти и необходимости

ужесточения секретности в отношении акций президента. Если бы Никсону удалось навязать

конгрессу эти требования вдобавок к непомерному расширению своих военных полномочий,

конгресс утратил бы всякое значение как старший партнер в системе разделения властей.

Следующим шагом Никсона в направлении имперского президентства стало использование

чрезвычайных полномочий, ранее предоставленных президенту для защиты страны от внешнего

противника, против политических противников внутри страны, причем последних он называл

«врагами». Оправдывая свои противозаконные действия обычными ссылками на «соображения

национальной безопасности», Никсон создал в Белом доме секретный отдел, в компетенцию

которого входили фальсификация политических и архивных документов, обыски в государ-

ственных учреждениях, подслушивание телефонных разговоров государственных чиновников, а

также сотрудников иностранных посольств, журналистов и, конечно же, «врагов». Оправдывая

применение чрезвычайных методов

404

национальным кризисом, президент поставил себя над законом.

Сознательно или подсознательно, Никсон стремился завершить свои радикальные преобразования

института президентства, доведя имперское президентство до его логического завершения — так

называемого плебисцитарного президентства, имея под этим в виду, что президент, мол,

подотчетен только своим избирателям, да и то лишь раз в четыре года. Подразумевалось, что в

течение всего президентского срока полученный от народа мандат ограждает президента от

вмешательства конгресса или общественности, стало быть, он обладает неограниченным правом

решать вопросы войны и мира, расходовать или экономить государственные средства;

засекречивать или рассекречивать свои действия, подвергать преследованиям и наказывать своих

политических противников — и все это, разумеется, в интересах большинства граждан. Свобода

действий президента как их избранника, таким образом, ничем не ограничивается вплоть до

следующих президентских выборов, когда большинство вольно его сменить , Все это и впрямь

напоминало размышления Сьюар-да о выборах президента-короля. Отцы-основатели республики

вряд ли одобрили бы подобную интерпретацию президентской власти.

Никсону так и не удалось завершить свой президентский переворот. Пресса развернула

разоблачительную кампанию против президента, постоянно нарушавшего закон и прибегавшего

ко лжи в оправдание своих действий. Вмешались и судебные органы. Конгресс, вышедший в

конце концов из оцепенения, стал спасать Конституцию. Палата представителей утвердила

положения импичмента, обвинив президента в «превышении своих полномочий, подрыве

конституционного правления, нарушении законности, попрании справедливости и нанесении

ущерба интересам граждан Соединенных Штатов». (Впрочем, об этих обвинениях скоро забыли.)

Никсон подал в отставку, чтобы спастись от импичмен-

Термин «плебисцитарное президентство» употребляется и в данной работе, и в «Имперском президентстве»

(Boston, 1973, р. 254, 264) в ином значении, нежели в работах Теодора Лови, по мнению которого

«плебисцитарное президентство» уже существует в США. — См.: The Personal President Ithaca, 1985.

405

та, а заодно и от тюремного заключения. Кстати сказать, какое-то время спустя Никсон стал моим

соседом в Нью-Йорке. В свое время я числился «врагом» Никсона. Но, когда все еще охраняющие

его агенты секретной службы, которых оплачивают налогоплательщики, и я в их числе,

попытались запретить моим детям их привычное развлечение — взбираться на забор, — это, на

мой взгляд, было уже слишком. С тех пор, однако, этот обесчещенный политик претерпел

удивительную метаморфозу, умело войдя в образ заслуженного государственного деятеля, ушед-

шего на покой. Как тут не вспомнить о некрологе, написанном Уильямом Калленом Брайантом на

смерть Николаса Бидла, президента Второго банка Соединенных Штатов. Билл, писал Брайант,

«провел свои последние дни в комфортабельном уединении, хотя по справедливости его

следовало бы посадить в тюрьму»

Попытка Никсона институировать имперское президентство потерпела провал. К 70-м годам

вьетнамский опыт подорвал доверие общественности к роли президента во внешней политике, а

уотергейтский скандал расшатал позиции президента во внутриполитических делах. Американцы

стали относиться к институту президентства с возрастающим цинизмом. В 1959 г. в ответ на

вопрос, к кому вы относитесь с большим доверием — президенту или конгрессу, — 61 %

высказался в пользу президента и только 17% — за конгресс. При ответе на тот же вопрос в 1977

г. распределение голосов было уже иным: 58% — за конгресс и 26% — за президента

Конгресс, полный решимости, по крайней мере до недавнего времени, не допустить повторения

Вьетнама и Уотергейта, принял ряд законов, направленных на восстановление утраченных им

полномочий, расширение гласности в отношении действий исполнительной власти и усиление

контроля общественности за деятельностью президента. Резолюция о военных полномочиях от

1973 г. ставила целью сдерживать милитаристские побуждения президентов. .Ряд законов

ограничивал возможности президента использовать в своих целях секретные службы и

Национальную гвардию. Конгресс учредил специальные

406

комитеты для расследования деятельности Центрального разведывательного управления. Все эти

меры вдохнули новую жизнь в закон о свободе информации. Законодатели навязали

исполнительной власти собственные приоритеты во внешней политике — права человека и

нераспространение ядерного оружия. Бюджетный закон конгресса от 1974 г. ограничил

президентское право расходования специальных фондов. Закон о чрезвычайном положении от

1976 г. лишил президента права вводить чрезвычайное положение. Отныне этот вопрос решается

конгрессом. Права законодателей и подотчетность администрации были существенно расширены,

а свобода действий президента в самых различных областях серьезно ограничена. Во время

уотергейтского скандала некоторые ученые высказывали опасения, что чересчур дотошное его

расследование может подорвать основы президентской власти как таковой. Группа ученых даже

организовала комитет в защиту президентства; при этом наиболее видные его члены выступили со

специальным разъяснением, что они защищают не Ричарда Никсона персонально, а незаменимый

для страны институт президентства. Профессор юриспруденции юридического факультета

Йельского университета в ту пору доказывал, что передача Никсоном своих магнитофонных

пленок конгрессу или судебным органам создает «опасность ослабления или даже ликвидации

института президентства» и что такой шаг был бы предательством по отношению ко всем

«будущим президентам на все времена»

Пессимизм в научных кругах еще более усилился, когда конгресс по следам уотергейтских

событий приступил, впрочем не слишком ретиво, к восстановлению равновесия в

конституционной системе разделения властей. Некоторые даже сравнивали президента с

Гулливером, накрепко спутанным паутиной законодательных ограничений. Появилась теория о

хрупкости института президентства в США. В представлении политологов, даже не конгресс, а

чуть ли не сама история вступила в заговор против президентов. Ряд неразрешимых проблем

тяжелым бременем лег на плечи исполнительной власти — инфляция, скудость энергоресурсов,

упадок городов, гонка ядерных вооружений, коммунистическая угроза. Национальный консенсус

— опора президентской власти как во внешней,

407

так и во внутренней политике — сменился разбросом мнений. Партийная система, некогда

игравшая незаменимую роль, пришла в упадок. Лоббисты осаждают конгресс, препятствуя

согласованным действиям властей. Альтернативные движения с их фанатиками-активистами

извращают политический процесс.

Говорилось и о том, что президенты сами усложнили свои проблемы, пытаясь олицетворять собой

администрацию, расточая несбыточные посулы среди избирателей. «Наши президенты, — по

словам Теодора Лови, — смахивают на волшебника из страны Оз»

. Неизбежный разрыв между

завышенными ожиданиями населения и конкретными результатами деятельности президента

ведет к его политическому банкротству и массовому недовольству. Вице-президент Уолтер

Мондейл, пытаясь в 1979 г. дать отпор критикам Джимми Картера, процитировал слова Джона

Стейнбека в защиту Линдона Джонсона, сказанные им за десять лет до этого: «Мы вынуждаем

президента делать больше, чем это под силу одному человеку, возлагаем на него непосильные

обязанности, оказываем на него невыносимое давление... Мы заставляем его жить и работать на

износ, расходуем, растрачиваем его... Мы его выбрали — мы вправе его погубить» *

Институт президентства, казалось, зашатался. Вьетнамские события вынудили Джонсона

покинуть Белый дом. Никсон ушел сам. Незадачливые преемники Никсона — Джеральд Форд и

Джимми Картер — оказались не в состоянии преодолеть разброд и шатание в обществе. Пре-

зидентские неудачи последних лет перестали казаться случайными. Нынешние президенты,

отмечал один из старейших политических обозревателей в книге, посвященной президентской

форме правления, отличались друг от друга и по своим политическим убеждениям, и по соци-

альному происхождению; они были непохожими друг на друга людьми, придерживались разных

социальных воззрений. Но анализ результатов их правления подводит к выводу о том, что их

неудачи объясняются не их личными недостатками, а «политической структурой, системой

правления, в рамках которой президенты должны осуществлять свои функции»

. А вот цитата из

книги о президентстве, написанной английским журналистом, незаурядным знатоком этой

проблемы: «Коль скоро пять руково-

408

дителей страны, последовательно сменяющих друг друга, демонстрируют... свою

несостоятельность на посту президента, а задачи их с течением времени непрерывно услож-

няются, значит, их личные качества тут ни при чем. Причину их неудач надо искать в самом

институте президентства»

«Никогда еще руководитель страны со столь широкими полномочиями, — отмечал английский

комментатор, — не был столь бессилен: он не может действовать так, как считает нужным, так,

чтобы поступки его соответствовали принесенной присяге и ожиданиям электората»

Журналисты начали писать о «закате президентства». Из-под пера политологов и историков,

сфокусировавших свое внимание на этой проблематике, выходили книги с характерными

заглавиями: «Ограниченное президентство», «Послеимперское президентство», «Немыслимое

президентство». Ученые мужи с уверенностью предсказывали, что президенты вскоре будут

избираться лишь на один срок. К концу 70-х годов президент всем стал казаться жалким,

загнанным в угол человеком, оставшимся в полном одиночестве в своем Овальном кабинете; на

него навалились необычайно трудные, почти не разрешимые проблемы, его деятельность

оказалась парализована конституционным принципом разделения властей, а сам он — по рукам и

ногам связан законодательными и бюрократическими ограничениями; различные группы

давления осаждают его со всех сторон, настаивая на удовлетворении своих специфических

требований, средства массовой информации сбивают его с пути истинного, предают его на каждом

шагу либо попросту забывают о нем. «Президентское правление — иллюзия, — возвестил в

1980 г. один из политологов. — Она вводит в заблуждение как самих президентов, так и

средства массовой информации, не говоря уже об общественности, и нередко оканчивается

полным личным фиаско политического деятеля, занимающего президентское кресло.

Президентское правление предполагает, что президент при поддержке народа может действи-

тельно управлять страной.

В действительности же он не только не является главой правительства, но должен прикладывать

максимум усилий, чтобы понять смысл происходящего»

. В 1980г.

409

все аплодировали бывшему президенту Форду, заявившему: «Имперское президентство

сокрушено, и «империя» не в силах нанести ответный удар!»

III

В известном смысле президентская власть в США была слабой изначально. Президент

действительно наделен чрезвычайно широкими полномочиями во всем, что касается выработки

политического курса. Это и понятно: право разработки политических программ закреплено за ним

Конституцией. Но он практически лишен возможности влиять на процесс проведения этих

программ в жизнь. Только лидер, способный убеждать и торговаться, сможет вообще запустить на

ход громоздкую управленческую машину. Но даже Франклин Рузвельт, щедро наделенный этими

талантами, сталкивался с трудностями на этом пути. «Добрая половина президентских инициатив,

теоретически равносильных приказу, — вспоминал позднее Джонатан Дэниеле, один из его

помощников, — попросту игнорируется членами кабинета»

. Гарри Трумэн предсказывал, говоря

о своем преемнике Эйзенхауэре: «Сядет он в президентское кресло и начнет распоряжаться:

сделайте то! Сделайте это! Но ровным счетом ничего не произойдет». Даже в период расцвета

имперского президентства Никсон постоянно пребывал в состоянии глубокой подавленности, не

будучи в силах контролировать одновременно и конгресс, и суды, и прессу, и университеты; даже

ФБР, ЦРУ и налоговое управление не выполняли его указаний. Думается, что именно это имел в

виду Ричард Ной-штадт, определивший основную тему своей книги «Президентская власть» —

блестящей работы, вышедшей в 1960 г., — как слабость президентской власти

Но президентская власть — это нечто большее, чем «сила убеждения», о чем и писал Нойштадт.

Административные функции — лишь часть возложенных на президента задач. Нойштадта

интересовали главным образом методы и приемы, к которым прибегали президенты, обосновывая

преимущества своих программ в сравнении с программами тех или иных социальных групп,

преследующих свои эгоистические цели. Боевитость в проведении этих акций зависит от личности

президента. Но конституцион-

410

ные и институциональные полномочия президента не зависят ни от кого и ни от чего. Что касается

автора, то он не испытал и минутного беспокойства, когда в 70-х годах все сокрушались по поводу

непрочности президентской власти. Что бы ни думали и ни говорили политологи, адвокаты и

журналисты, мы, историки, убеждены, что институт президентства в США несокрушим.

Частично это можно объяснить причинами чисто функционального порядка. Системе правления,

основанной на разделении властей, гипотетически имеющих равные прерогативы и действующих

согласованно, присуща тенденция к инерции и застою. По крайней мере одна из властей обязана

придавать динамику процессу управления, чтобы все общество не стояло на месте. По своим

структурным характеристикам исполнительная власть более всего годится для этой роли, и

именно эту роль отвели ей и отцы-основатели. «Энергичный президент, — писал Гамильтон в 70-й

статье «Федералиста», — основной и неотъемлемый элемент эффективной власти».

Далее, возрастание роли президентской власти объясняется не властолюбием президентов, оно

диктуется необходимостью управлять все более сложным обществом. С превращением малой

аграрной страны, ведущей борьбу за выживание на узком участке атлантического побережья, в

могущественную промышленную мировую державу, занимающую почти целый континент,

возросло и число проблем, стоящих перед властью; они усложнились и обострились. Многие из

них остались бы неразрешимыми без динамичной исполнительной власти. На протяжении всей

американской истории сильная президентская власть приводила всю систему в движение.

Президент, по замечанию Вудро Вильсона, «единственный, кто выражает мнение нации», а

институт президентства — «мотор всей

системы»

-*.

Еще одна причина несокрушимости президентской власти — это психология масс в

демократическом государстве. Здесь вновь уместно процитировать Токвиля: «Наших

современников раздирают две противоречивые страсти: они жаждут, чтобы ими руководили,

стремясь в то же время оставаться свободными. При существующей в США системе они

ненадолго стряхивают с себя оковы зависимости, чтобы выбрать себе руководителя, после че-

411

го вновь возвращаются в прежнее подчиненное состояние»

. Американцы всегда неоднозначно

относились к президентской власти, то осуждая ее, то вновь требуя сильного президента.

Проклиная своих президентов, они одновременно жаждут верить в них и боготворить их.

Политические факторы, осложнившие функционирование института президентства в 70-е годы, —

явление отнюдь не беспрецедентное. Воинственно настроенный конгресс, корыстные лоббисты,

хаотические альтернативные движения — все это уже было в американской истории. Ослабление

института президентства, так же как и упадок партийной системы, объясняется более глубокими

причинами, и уж совершенно абсурдна теория, согласно которой современные президенты

сокрушили-де президентскую власть своими руками, пытаясь стать олицетворением

исполнительной власти как таковой, обращаясь к избирателям через голову конгресса и

пробуждая у них несбыточные надежды. Некоторые возлагают вину на радио и особенно

телевидение, якобы способствовавшие деградации института президентства, который до

недавнего времени был непритязательным, безликим, подконтрольным элементом в системе

органов власти. Претензии на олицетворение исполнительной власти, стремление править

плебисцитарными методами, несбыточные посулы и обещания избирателям начались с Джона

Кеннеди или даже с Франклина Рузвельта.

Подобные представления — свидетельство неспособности видеть то или иное явление в

исторической ретроспективе. На самом деле институт президентства никогда не был безликим.

Есть тому и политические причины — интересы самого президента, и психологические — эмо-

циональный настрой масс. Институт президентства выглядел бы совершенно иначе, если бы, как

писал много лет назад один из членов Конституционного конвента, «большинство его делегатов

не остановило свой выбор на генерале Вашингтоне как будущем президенте. Представления об

объеме полномочий президента сложились на основании их высокого мнения о достоинствах

Вашингтона»

. Вашингтон воспользовался этим, способствуя созданию мифа о себе. Большой

поклонник Вашингтона Гэрри Уилле, посредственный журналист, но способный исследователь,

характеризуя первого президента США, писал, 412

что «Вашингтон всегда прислушивался к общественному мнению и сообразовывал с ним свои

шаги». Еще более пылкий почитатель Вашингтона, Дуглас Саутол Фримен, писал, что, по его

мнению, президент временами «чувствовал себя неловко в роли национального героя». Отец

республики не нуждался, таким образом, в услугах телевидения, чтобы создать образ президента,

олицетворяющего достоинства нации. Для этого оказалось достаточно пастора Вильса. (Уилле,

кстати, высоко оценил его «режиссерскую» энергию

«Великое триумфальное турне» Эндрю Джексона по северо-восточным штатам поздней весной

1833 г. сопровождалось, как свидетельствовал один из его биографов-современников, «воистину

разгулом эмоций: толпы восторженных сторонников, пальба из пушек, неистовство масс. После

двухдневного пребывания в Нью-Йорк нью-орлеанский герой написал своему сыну: "Я и раньше

видел проявления массового энтузиазма, но никогда еще мне не приходилось сталкиваться с таким

преклонением, как сегодня, да и вообще все это время со дня моего отъезда из Вашингтона. Мне

довелось уже раскланяться перед двумястами тысячами людей или больше"»

. Любого сильного

президента XIX в. можно обвинить в том, что он вел себя так, будто был олицетворением

исполнительной власти, и что он апеллировал к массам через голову конгресса — любого, начиная

от Старого Хикори (Эндрю Джексона) и Отца Авраама до Тедди Рузвельта в конце столетия; этот

блестящий оратор, как и вся его семья, всегда находился в центре внимания средств массовой ин-

формации.

Антипрезидентские настроения возникли не в 60-е годы XX в. Более чем за сто лет до Стейнбека

Диккенс высказывал аналогичные мысли. В 1842 г. он писал об американцах: «Сотворив себе

кумира, вы тут же стараетесь столкнуть его с пьедестала и разбить вдребезги... Тот, кто у вас

достигнет высокого поста, президентского или иного, может быть уверен, что именно с этого

момента начнется его падение»

'*.

Разрыв между ожиданиями масс и реальными достижениями президентов, в чем усматривают

одну из причин трудностей, переживаемых сегодня институтом президентства, точно так же

явление не новое. Президентская

413

власть внушает надежды самим фактом своего существования. Во все времена с ней были связаны

ожидания масс, к ней обращались за помощью. «Ко мне обращаются с просьбами почти каждый

день, — писал Полк в 1846 г. — Многие, похоже, считают, что президент обязан откликаться на

прошение любого бродяги»

. Один из друзей Линкольна как-то сказал президенту, что он, должно

быть, устал от бесконечных рукопожатий, на что Линкольн якобы ответил: «Пожатие руки легче

перенести, чем сжимающие сердце мольбы о помощи, оказать которую ты не в силах». Бенджамин

Гаррисон, процитировавший эти слова, добавил от себя, что прошения о помощи «стекались со

всех сторон и содержали самые различные просьбы... Многие сильно переоценивают возможности

президента и ищут его совета и защиты в любой затруднительной ситуации»

Уильяма Говарда Тафта едва ли можно отнести к президентам, стремившимся стать в глазах

народа воплощением власти или расточавшим невыполнимые обещания. Но и он еще задолго до

правления Франклина Рузвельта, Джона Кеннеди и эпохи телевидения писал: «В глазах народа

президент — это живое воплощение власти как таковой. Вот почему общество возлагает именно

на него ответственность за любое действие или бездействие». Тафт с горечью говорил о людях,

которые «возлагают на президента вину за то, что сделано или не сделано». Президент не может,

сетовал он, «вызвать дождь, ускорить созревание хлебов, сделать доходным любое

предприятие»

Все рассуждения о несбывшихся надеждах исходят из того, что избиратели и впрямь верят

предвыборным посулам, поэтому, дескать, их охватывает разочарование и гнев, когда эти

обещания не выполняются. Иными словами, предполагается, что все избиратели просто слабоум-

ные. На самом же деле они такие же разумные люди, как и мы с вами, и, конечно же, никогда не

поверят на слово кандидату в президенты, пообещавшему призвать дождь с небес, покончить с

нищетой и возвестить приход Царства Божьего на земле. Для них предвыборная демагогия — это

именно демагогия, а не торжественное обещание народу, это индикатор взглядов, системы

приоритетов и характера кандидата. Их не слишком волнуют «непомерные» предвыборные

обещания. Любой избиратель согласится с

414

Эмерсоном, считавшим, что «к великой цели нельзя идти без энтузиазма»*.

В наши дни нечего беспокоиться о том, что избиратели окажутся обманутыми в своих ожиданиях;

напротив, они уже ни на что не надеются. Для многих вообще не имеет значения, кто станет

президентом. Они не верят, что какой бы то ни было президент выполнит свои обещания. В этом

еще одна причина снижения избирательной активности.

Что касается идеи о заговоре истории против современной президентской власти, то можно,

пожалуй, признать, что в 70-е и 80-е годы она и впрямь столкнулась с весьма сложными

проблемами. Но намного ли эти проблемы сложнее тех, с которыми сталкивались наши предки,

скажем, в период борьбы за независимость, выступлений против рабства, в годы Гражданской

войны, Великой депрессии или второй мировой войны? Основные проблемы, стоящие перед

нынешними президентами, не считая, конечно, гонки ядерных вооружений, решить куда легче,

чем те, с которыми сталкивались Вашингтон, Линкольн или Франклин Рузвельт. Не будем же

поддаваться той абсолютно неоправданной жалости к самим себе, которая побуждает каждое

очередное поколение видеть именно себя пасынками истории. Если угодно, история всегда была в

заговоре против президентской власти, однако та устояла.

Президентская власть продемонстрировала свою жизнеспособность именно в те годы, когда

политологи столь охотно рассуждали о кризисе президентского правления. После отставки

Никсона вполне естественно было ожидать сдвигов в системе органов власти. Конгрессу надле-

жало встать на ноги и стряхнуть с себя покорность и ма-

См. «Круги». Жискар д'Эстен, будучи президентом Франции, как-то справедливо заметил: «Кстати, об оптимизме.

Моя задача — вдохновлять людей... Было бы безумием призвать их напрячь все свои силы, добавив тут же, что

это не принесет никакой пользы... Оптимизм, который я имею в виду, — это не вера в иллюзии, а надежды,

вызванные новыми планами и программами; в силу своего положения я обязан заражать людей таким

оптимизмом». — «Paris Match», 14.9,1979.

415

лодушие, которые в значительной мере способствовали | становлению имперского президентства.

Вернувший себе утраченные полномочия конгресс, заново осознав всю возложенную на него

ответственность, смог бы играть роль старшего партнера в системе разделения властей, — роль,

отведенную ему еще отцами-основателями. Пресса, которой весь мир аплодировал за мужество,

проявленное при разоблачении злоупотреблений президента, была призвана к еще большей

бдительности в отношении не в меру честолюбивых президентов. Избиратели, с грустью убе-

дившись в том, что и президенты не без греха, избавились бы в конце концов от своей склонности

видеть в хозяине Белого дома героя-великана.

Далее, новый президент был особенно уязвим, ибо в отличие от своих предшественников он

случайно попал в Белый дом, куда привела его не воля избирателей, а 25-я поправка к

Конституции. Никто за пределами 120-тысячного пятого избирательного округа штата Мичиган

ни разу не голосовал за него на выборах в любые федеральные органы. Дж. Форд занял пост

президента, когда антиник-соновские настроения основательно подорвали всякое доверие к

президентской власти. Сам по себе это был скромный, лишенный амбиций политик

консервативного лагеря, лояльный депутат конгресса, не рвущийся к власти и влиянию. Кроме

того, помиловав Никсона, он единым махом разрушил доверие, завоеванное на посту вице-пре-

зидента, и подорвал позиции собственной администрации, которые так и не удалось восстановить.

Он даже не сумел обеспечить себе безоговорочную поддержку собственной партии; это

продемонстрировала избирательная.кампания 1976 г., во время которой Рональд Рейган отобр"ал у

Форда довольно много голосов. За годы своего президентства Форд — человек заурядный и

лишенный каких-либо способностей — превратился в мишень для острот эстрадных юмористов в

ночных клубах по всей стране. А о его вице-президенте Нельсоне Рокфеллере говорили,

например, что «без своего поста он значит не больше, чем банановая кожура».

Одним словом, неприятности сыпались на Джеральда форда со всех сторон. И все же он

продолжал играть заглавную роль в американской политике, несмотря на уязвимость как в

политическом, так и просто в человече-

416

ском плане. Это и понятно. Ведь даже слабая личность, став хозяином Белого дома, получает

огромные властные полномочия, неотделимые от поста президента как такового. Именно поэтому

Форду удалось, например, столь широко использовать президентское вето как инструмент своей

власти. В недавнем прошлом дисциплинированный член конгресса, он, став президентом, за два

года наложил вето на 72 законопроекта, принятых конгрессом, тогда как Никсон при всех своих

имперских амбициях за шесть лет использовал право вето 4 2 раза, Линдон Джонсон, с его

репутацией сильного президента, за пять лет прибегнул к нему всего 30 раз. При этом конгресс

примерно в 80% случаев не стал оспаривать президентское вето при Форде.

Во внешней политике возрожденный конгресс по ряду конкретных проблем сумел навязать

администрации свои решения. Но и здесь некоторые его решения — например, ограничение

вмешательства ЦРУ в дела Анголы и других стран, меры против нарушения прав человека в мире,

сокращение продажи оружия и усиление контроля за нераспространением ядерного оружия —

были всего лишь улучшенным вариантом проектов администрации, которые та осуществила бы и

по собственной инициативе. Другие — как, например, поправка Джексона — Вэника, увязываю-

щая торговлю с СССР со свободой эмиграции советских евреев, — были явно надуманными, ибо в

основу их, по выражению одного сенатора, были положены «чисто этнические соображения

внутреннего порядка»

. Как и все президенты, Форд то и дело жаловался на «невыносимые узы»,

сковывающие ему руки во внешней политике

. Впрочем, наша внешняя политика тех лет вряд ли

была бы более успешной, даже будь у Форда полная свобода рук.

Кстати, узы, о которых говорилось, оказались на поверку игрушечными наручниками. Закон о

военных полномочиях, принятый конгрессом в 1973 г. вопреки вето Никсона, был

разрекламирован как победа конгресса в борьбе за восстановление своих прав. На самом же деле

если это и была победа, то лишь победа формы над содержанием. В первых строках закона

говорилось о предоставлении президенту в законодательном порядке права, которого он до тех

пор был лишен, а именно права объявлять войну без согласия конгресса. Правда, в преамбуле к за-

417

14-1300

кону содержался ряд оговорок, но в докладе конгресса по закону разъяснялось, что содержание

основной его части «не зависит» от преамбулы. В итоге перечисленные в преамбуле оговорки не

обрели обязывающего характера, а остались благими пожеланиями. Далее, закон обязывал

президента ограничить «несанкционированное использование вооруженных сил» (любопытный

термин, предложенный докладчиками по закону в обеих палатах) жестким временем в шестьдесят

дней, если конгресс за это время не примет решения о продлении этого срока. (На практике

упомянутые шестьдесят дней автоматически превращались в девяносто, поскольку в соответствии

с законом президенту предоставлялось право отсрочить вывод войск еще на тридцать дней в том

случае, если, по его мнению, это облегчало условия их вывода.) Кроме того, конгресс мог в любой

момент прекратить военные действия, приняв соответствующую резолюцию в обеих палатах. В

данном случае решение не подлежало президентскому вето

Двусмысленный характер принятого закона обнаружился с самого начала. Законодатели так и не

смогли прийти к единому мнению относительно того, ограничивает он или расширяет военные

полномочия президента. Некоторые либералы, ссылаясь на первые параграфы закона, утверждали,

что он, в нарушение Конституции, делегирует военные полномочия исполнительной власти.

Сенатор Томас Иглтон от штата Миссури назвал закон «объявлением войны сроком в 90 дней с

неустановленной датой ее начала»

. Конгрессмен от Айовы Джон Калвер заявил, что он дает

президенту «карт-бланш вести открытые военные действия в любом районе земного шара в

течение 60 или 90 дней под любым предлогом, который только придет ему в голову»

Консерваторы же, ссылаясь на последние параграфы закона, с жаром обсуждали его как недо-

пустимое ограничение президентских полномочий. Барри Голдуотер, к примеру, заявил, что закон

«подорвет доверие к Америке при любом будущем кризисе»

. Никсон в своем послании по

поводу вето грозно возвестил, что только поправка к Конституции может узаконить пересмотр

соответствующих полномочий, а потому «любая попытка конгресса урезать их обычным

законодательным актом лишена силы». Смысл этого заявления Никсона не

418

вызывал сомнений: он лично считает закон неконституционным и не намерен руководствоваться

им в своих действиях.

Однако и те и другие преувеличивали значение этого весьма претенциозного и, в общем-то,

пустопорожнего закона. Более того, утверждения о том, что закон в конечном счете расширил

военные полномочия президента, имели под собой все-таки более веские основания. До принятия

закона единоличное объявление президентом войны являлось, по сути дела, узурпацией прав

конгресса. Теперь оно было узаконено, по крайней мере на первые 90 дней. Кроме того, весь