Шлезингер-младший А.М. Циклы американской истории

Подождите немного. Документ загружается.

тельности в отношениях между партиями и преодолела бы апатию избирателей, побуждая партии

добиваться активного участия в голосовании своих сторонников и в тех штатах, где за ними —

явное меньшинство. Упразднение

461

коллегии выборщиков решило бы и проблему так называемого вероломного выборщика, то есть

выборщика, который попадает в список выборщиков, обязавшись голосовать за одного кандидата,

но затем голосует за другого. Подобное случалось в прошлом и может повториться в будущем,

решающим образом влияя на исход выборов в случае равного деления голосов*.

Все эти аргументы звучат весьма убедительно. Но есть и одно возражение против. Оставим пока в

стороне проблему «вероломного выборщика», которую действительно легко решить, упразднив

коллегию выборщиков, однако сохранив непрямое голосование и правило единства, когда все

делегаты штата голосуют за кандидата большинства. Отвлечемся и от столь же утомительных,

сколь и бесплодных дискуссий о том, кому на пользу коллегия выборщиков: крупным или малым

штатам, белому населению или неграм, горожанам или сельским жителям, Издавна принято было

считать, что коллегия выборщиков, усиливая влияние крупных штатов, в которых ни один из

основных кандидатов не имеет устойчивого большинства, тем самым выгодна для различных

маньшинств как важного элемента стабильности в таких штатах. Данные компьютерного анализа

показывают, что и крупные и малые штаты в равной степени выигрывают от голосования в

коллегии выборщиков, а средние штаты остаются в проигрыше. Вопреки распространенному

мнению коллегия выборщиков, скорее, ущемляет интересы черных избирателей*

. Все эти рас-

четы, однако, не учитывают таких переменных величин, как влияние на настроения электората

личности кандидатов, внутренних проблем и международной обдтановки.

Многое, однако, заставляет прийти к выводу^ что отказ от практики голосования выборщиков по

штатам ускорил бы процесс дезинтеграции партийной системы. Прямые выборы с проведением в

случае необходимости второго, решающего тура дали бы беспрецедентную возможность

Дилетанты от истории верят в сказки о том, что, по мысли отцов-основателей, выборщики должны были быть

беспристрастны. Многочисленные факты, писал Люциус Уилмердинг-мл., свидетельствуют, что отцы-основатели

видели в коллегии выборщиков не что иное, как форму волеизъявления общества. — См.: W i I m е г d i n g. The

Electoral College. 1958; Beacon, 1964, pp. 19 — 21, 171 — 174.

462

представителям альтернативных движений, «смутьянам» из основных партий и просто

авантюристам вступить в борьбу за президентское кресло. Напротив, при избрании президента

коллегией выборщиков организациям экологи-стов, ветеранов, феминистам, партиям расовых

меньшинств, таким движениям, как «За право на жизнь», «Моральное большинство»,

«Сторонники антиалкогольных законов», «Борцы за права гомосексуалистов», а если уж на то

пошло, коммунистической или фашистской партии просто не на что рассчитывать. Любые третьи

партии, за исключением, пожалуй, имеющих массовую базу в отдельных регионах, подобно

популистам в 1892 г. и диксикра-там в 1948 г., не могут и мечтать о голосах выборщиков.

Миллард Филмор, кандидат «партии ничегонезнаек», на выборах 1856 г. получил 21,6% голосов,

но лишь 2% выборщиков. На выборах 1912 г., когда Теодор Рузвельт был выдвинут от созданной

им же прогрессивной партии, а республиканская партия оказалась, таким образом, третьей

партией, Уильям Говард Тафт получил 23% голосов и только 1,5% выборщиков. При прямых

выборах представители различных идеологизированных политических партий или движений,

объединяющихся вокруг какого-то лица, могут, получив достаточное число голосов в нескольких

штатах, наскрести 20%, необходимых для проведения второго, решающего тура голосования.

Создание благоприятного климата для возникновения многочисленных новых партий нанесло бы

еще один тяжелый удар по партийной системе, которую новшества электроники и так уже изрядно

расшатали.

Более того, такие стремительные наскоки на механизм президентских выборов могли бы сделать

дополнительный тур скорее правилом, нежели исключением, что в свою очередь чревато

опасностью того, что на окончательный результат может быть брошена тень как следствие разного

рода сделок и незаконных махинаций. Третьи партии участвовали бы в предвыборной борьбе,

даже не ставя перед собой цели провести в Белый дом своего кандидата, а лишь с расчетом

выторговать разного рода уступки от обоих кандидатов, прошедших на последний тур, в обмен на

обещанную им поддержку. В 1824г. при избрании президента в палате представителей Джон Клей

отдал свой голос Дж.!САдамсу, чем впоследствии навлек на себя об-

463

винения в «бесчестной сделке». Прямые выборы создали бы благодатную среду для практики

подобных сделок.

При прямых выборах в президентском кресле, вероятнее всего, сменяли бы друг друга кандидаты,

избранные далеко не большинством голосов. Предложение о решающем повторном туре

голосования и требование 40% голосов, необходимых для победы на выборах, таят в себе именно

эту возможность. В перспективе мы имели бы либо президентов, набравших всего 41% голосов,

либо изнуряющие переголосовки, в результате которых победу мог бы одержать и кандидат,

вышедший на второе место в первом раунде. И в том и в другом случае такая перспектива ни в

коей мере не свидетельствует об укреплении законности процедуры президентских выборов.

Короче говоря, поправка, сторонники которой ставили своей целью гарантировать победу

кандидата, действительно имеющего поддержку большинства избирателей, могла бы в случае ее

принятия привести, сколь это ни парадоксально, к обратному результату — то есть к сокращению

количества голосов, необходимых для победы на выборах. Подобный результат не только не

избавил бы избирателей от прежних горьких разочарований, но, напротив, нанес бы ущерб

престижу президентской власти, лишний раз продемонстрировав, что процессом выборов манипу-

лируют ловкие политиканы, что резко усилило бы недоверие граждан к политикам как таковым.

В заключение следует вновь вернуться к проблеме, поднятой Дж.Картером, — к возможности

поражения кандидата, получившего большинство голосов. Картер сослался на три прецедента,

когда президентами стали кандидаты, не получившие большинства голосов: Дж.КДадмс в* 1824

г., Хейс — в 1876 г. и Бенджамин Гаррисон — в 1888 г. Нов первых двух случаях коллегия

выборщиков никакого отношения к исходу выборов не имела. Выборы 1824г. вообще вряд ли

могут служить доказательством тезиса Картера, ибо в тот период избирательная система в ее

нынешнем виде еще не сложилась, современные партии еще не сформировались, в шести штатах

не проводилось общего голосования, в шести других — не было единой системы голосования. Как

бы то ни было, а предпочтение Адамсу перед Джексоном отдала не коллегия выборщиков, а

палата представителей. В 1876 г. Сэмюел Дж.Тилден первоначально обогнал своего противни-464

ка по числу голосов выборщиков, однако президентом стал Хейс, что стало возможным в

результате махинаций избирательной комиссии.

Таким образом, за всю историю Америки был только один случай, когда коллегия выборщиков

действительно преградила путь в Белый дом кандидату, набравшему наибольшее число голосов.

Это произошло на выборах 1888г. Правда, ни у одного из кандидатов не было тогда явного

перевеса, и ни один не набрал абсолютного большинства голосов. Разрыв между кандидатами

составил всего 95 000 голосов. Но даже и в этом случае не следует упускать из виду, что примерно

300 000 членов республиканской партии — негров южных штатов — не допустили к

голосованию

103

; и в то время это обстоятельство почти не вызывало сомнений, да и позднее

историки его не оспорили. Но читать между строк, изучая официальные данные о выборах, —

занятие неблагодарное. Можно, стало быть, считать результаты выборов 1888г. промашкой

коллегии выборщиков.

Итак, единственный случай за двести лет едва ли дает основания для радикальной реформы всей

избирательной системы, тем более что предложенные изменения, скорее всего, приведут к тому,

что победу на выборах будут одерживать далеко не самые популярные кандидаты. В то же время

существует хоть и простой, но надежный способ не допустить гипотетически возможной

ситуации, при которой кандидат, набравший наибольшее число голосов, оказался бы на втором

месте при голосовании в коллегии выборщиков. Это так называемый План национального резерва,

разработанный г 1978г. специальным комитетом по реформе президентских выборов при Фонде

двадцатого века .

Согласно этому плану, общенациональный резерв в 102 голоса выборщиков — по два от каждого

штата и округа Колумбия — получал бы кандидат, набравший наибольшее число голосов. Этот

общенациональный резерв сбалансировал бы фактически существующий федеральный резерв (по

Конституции, каждый штат независимо от

* См.: Winner Take All: Report of the Twentieth Century Fund Task Force on Reform of the Presidential Election

Process. New York, 197 8. Судьба этого плана вызывает у меня живой интерес: я входил в состав упомянутого

специального комитета; идею о резерве голосов выборщиков я выдвинул впервые в своей статье: The Electoral

College Conundrum. — «Wall Street Journal», 4 April 1977.

465

численности его населения получает дополнительно двух выборщиков, а также право избирать

двух сенаторов). Эта реформа дала бы реальную гарантию того, что любимец избирателей

получил бы и большинство голосов выборщиков. Нынешнюю процедуру избрания выборщиков в

штатах, в соответствии с которой партия, набравшая в данном штате большинство, получает и

всех его выборщиков, предложенный план оставляет без изменений. Поэтому Конституционные

права штатов и их реальное участие в президентских выборах не ущемляются, тогда как сам

принцип федерализма укрепляется. Реализация этого плана укрепила бы заодно и партийную

систему, создав неблагоприятные условия для увеличения числа кандидатов в президенты, что

привело бы к усилению предвыборной активности партий и в тех штатах, где они не надеются на

победу, а в итоге — к увеличению числа голосующих. С ликвидацией монополии коллегии

выборщиков и передачей дополнительных голосов от каждого штата и в целом по стране

подлинному фавориту избирателей исчез бы и феномен «вероломного выборщика». Одним

словом, План национального резерва использовал бы преимущества исторически сложившейся

системы и гарантировал бы в то же время тому, кто наберет больше голосов избирателей,

большинство голосов выборщиков. Это разумный и вполне приемлемый проект Конституционной

реформы*.

В 1979 г. юридический комитет сената, выступавший в поддержку поправки о прямых выборах, в своем докладе

от имени большинства заявил, что План национального резерва есть «не что иное, как те же прямые выборы,

только при их проведении задействованы чрезвычайно сложные механизмы». Свое утверждение комитет

обосновал тем, что в обоих случаях главной целью кандидатов будет набрать как можно больше голосов по всей

стране. Это, без сомнения, так и есть. Однако национальный резерв составил бы всего 16% голосов выборщиков.

Кандидаты смогли бы набрать оставшиеся 35%, необходимые для получения большинства голосов, заручившись

поддержкой отдельных штатов, в чем при прямых выборах не было бы необходимости. В этом отношении План

национального резерва в отличие от поправки о прямых выборах не пренебрегает принципами федерализма в

американской политике. Вдобавок национальный резерв отнюдь не «чрезвычайно сложный механизм», а,

напротив, элегантно прост. — См. доклад юридического комитета сената: Direct Popular Election of the President

and Vice President of the United States, 1 -я сессия конгресса 96-го созыва (1979).

466

В своем отношении к Конституции я консерватор во всем, за исключением одного пункта. На мой

взгляд, имело бы смысл сократить переходный период между президентскими выборами и

вступлением в должность.

Накануне выборов 1916 г. Вудро Вильсон, учитывая возможность поражения в борьбе с Чарльзом

Ивенсом Хьюзом, в письме к государственному секретарю указал, что в случае победы Хьюз

«смог бы приступить к управлению делами государства лишь через четыре месяца. Все это время,

— писал Вильсон, — мне пришлось бы исполнять свои обязанности, не имея уже моральной

поддержки нации, столь необходимой для обеспечения стабильных отношений с другими

странами... Тогда как новый руководитель, получивший мандат от народа, еще не обладал бы за-

конным правом выступать от имени нации. Подобное положение весьма опасно». Вильсон

отметил далее, что считает своим долгом «загодя предотвратить эту столь опасную для страны

ситуацию», предложив в случае своего поражения назначить Хьюза государственным секретарем,

после чего сам Вильсон и его вице-президент вышли бы в отставку, «открыв тем самым мистеру

Хьюзу возможность немедленно занять президентское кресло»

104

В тот раз Вильсон на выборах победил, но сама проблема, связанная с «крайне неудобным

положением, вызванным необходимостью в течение 4 месяцев после выборов представлять

партию, утратившую право на руководство^, не исчезла. Четырехмесячный перерыв между

выборами и вступлением в должность имел свои резоны в ранний период американской истории,

когда на подсчет голосов уходило несколько дней, а переезд победителя в Вашингтон занимал не

одну неделю. К XX в. средства связи стали куда более совершенными, а процедура вступления в

должность тем не менее по-прежнему происходила лишь 4 марта следующего после выборов года.

И так было до тех пор, пока 20-я поправка к Конституции, принятая в 1933 г. по предложению

Джорджа У.Норриса, не сократила этот разрыв до 10 недель. Эта поправка касалась, в частности,

проходивших уже после выборов сессий конгресса с участием непереизбранных членов. (Так, в

сессии конгресса, начавшейся в декабре 1932 г., приняли уча-

467

стие 158 непереизбранных конгрессменов, в сущности уже не являвшихся таковыми.) Конгресс

ратифицировал 2 0-ю поправку в дни банковского краха в начале 1933 г. Принятие этой поправки

подтвердило правоту Вильсона, утверждавшего, что продолжительный «антракт» создает

проблемы в период кризисных ситуаций, когда четкая работа администрации абсолютно

необходима.

За годы, прошедшие с момента принятия 2 0-й поправки, средства связи стали еще более

совершенными. Страна вступила в век телевидения, реактивных самолетов, электронного

подсчета голосов. Соединенные Штаты превратились в мировую державу. Пожалуй, в нашей

политической системе мало что так огорчает наших друзей (и, без сомнения, радует противников),

как разрыв во времени между уходом старой и вступлением в свои права новой администрации.

Это период неизбежного бездействия с симптомами полного паралича. Ни в одной демократиче-

ской стране смена правительства не занимает столько времени.

Во Франции, например, в 1981 г. президент Жискар д'Эстен передал бразды правления Миттерану

за 11 дней. В Канаде новый премьер-министр приносит присягу черед две недели после выборов.

В Англии при смене правительства новый премьер переезжает на Даунинг-стрит, 10, чуть ли не в

тот же день. Вот как описывал Г.С.Кроссмен процесс перехода власти от Гарольда Вильсона к

Эдварду Хиту: «Передача полномочий произошла без сучка без задоринки, с той же четкостью и

быстротой, с какой проходят военные парады. Процедуру смены правительства можно сравнить

только с выносом умершего из больничной палаты, куда тут же помещают нового пациента»

105

. В

Вашингтоне же, продолжая аллегорию, труп лежит в палате два с половиной месяца, а тем

временем наследники делят наследство.

В странах с парламентской формой правления два фактора упрощали процесс передачи власти.

Во-первых, относительно небольшое число административных должностей, занятых

политическими назначенцами. Во-вторых, сложившаяся в большинстве таких стран практика

формирования кабинета из числа членов парламента и — как следствие — наличие теневого

кабинета оппозиции. Как бы то ни было, а «крайне неудобное положение», о кото-

468

ром говорит Вильсон, может еще более осложниться в нынешнюю эпоху хронических

международных кризисов. Настало время подумать о возможности сокращения переходного

периода. В середине 80-х годов сенаторы Клейборн Пелл и Чарльз Матиас внесли поправку, пре-

дусматривающую перенос даты вступления в должность новых президента и вице-президента с 20

января на 20 ноября. Вновь избранный конгресс в соответствии с этой поправкой начинал бы свою

работу уже 15 ноября, а не 3 января.

Вопрос об ускоренной процедуре передачи власти заслуживает внимания и по другим

соображениям, среди которых — негативные последствия закона о передаче президентской власти

от 1963г. Закон ставил целью институ-ционализацию процесса перехода власти от старой адми-

нистрации к новой. На деле он превратил этот процесс в чудовищную бюрократическую

неразбериху. До принятия этого закона передача власти осуществлялась немногочисленной

группой лиц из президентского аппарата, а соответственные расходы нес Национальный комитет

победившей партии. В 1960 — 1961 гг. при переходе власти от Эйзенхауэра к Кеннеди все прошло

гладко, без единого сбоя, не потребовав больших расходов. Небольшая группа во главе с Кларком

Клиффордом принимала дела уходящей администрации, а Саржент Шрайвер, стоявший во главе

другой столь же малочисленной группы, подбирал толковых кандидатов для новой. Несколько

специальных групп экспертов безвозмездно готовили рекомендации по ключевым вопросам. Вся

операция прошла быстро, безупречно и ничего не стоила налогоплательщикам.

Когда Рейган принимал дела от Картера в 1980 — 1981 гг., созданный им аппарат по контролю над

этим процессом насчитывал уже 1500 человек, и занимали они целое десятиэтажное здание. По

закону о передаче президентской власти, новая команда получила 2 млн. долл. и еще около

миллиона поступило из частных источников. Сотрудники этого аппарата шныряли по всему

Вашингтону, подыскивая себе места, выживали соперников, сводили старые счеты,

организовывали утечки информации в собственных интересах и готовили доклады, изучать кото-

рые ни у кого не было времени. Таким образом, закон о передаче президентской власти лишь

усложнил этот про-

469

цесс, некогда проходивший без сучка и без задоринки, привел к ненужной шумихе вокруг него, к

разбазариванию средств налогоплательщиков. Кроме того, партии в результате были оттеснены от

процесса передачи власти, что в свою очередь привело к дальнейшему уменьшению их роли. До

этого в течение двухсот лет президенты сменяли друг друга без лишних хлопот. Все это дает

достаточно оснований для отмены закона о передаче власти.

Сокращение переходного периода покончило бы с бюрократической свистопляской, и Вашингтон

быстрее избавлялся бы от призраков старой администрации. Возможные негативные последствия

опасного политического вакуума, парализующего внутреннюю политику и грозящего

осложнениями во внешней, были бы сведены до минимума. Было бы навсегда покончено с

сессиями конгресса, в работе которых участвуют конгрессмены, чьи полномочия уже истекли.

Подобные случаи еще иной раз имеют место, несмотря на 20-ю поправку, якобы положившую ко-

нец такой практике: в период с 1933 по 1988 г. состоялось девять сессий с участием

непереизбранных конгрессменов. Уходящая администрация не смогла бы в предсмертном

ажиотаже наспех расходовать оставшиеся фонды, заключать контракты, назначать судей. Далее,

новый президент получил бы возможность разработать собственный бюджет, вместо того чтобы

воевать с конгрессом по бюджету, представленному ради проформы его предшественником.

Наконец, возросло бы значение государственного аппарата в обеспечении преемственности в

переходный период.

Идея перенести вступление в должность президента на ноябрь, предложенная в поправке Пелла —

Ма'тиаса, была вряд ли приемлемой. Новому президенту нужно передохнуть после выборов, а

заодно и переждать, пока улягутся страсти и затянутся раны. Требуется время, чтобы подобрать и

проверить кандидатов на триста высших государственных должностей. Поэтому более разумным

сроком для вступления в должность было бы 1 декабря. Некоторые возразят, что и за этот весьма

короткий промежуток времени новый президент не успеет разобраться в ключевых политических

проблемах и произвести основные назначения. Но если исходить из того, что новый президент не

задумывался всерьез над этими вопросами еще до выборов,

470

то он (она) на этот пост явно не годится. Кандидатам для собственной пользы следует

разрабатывать соответствующие планы и подбирать свои команды еще до выборов. Ныне, когда

коммерческое телевидение вытеснило длительные политические дебаты старых добрых времен,

гласный подбор потенциальных кандидатов на высшие правительственные должности в известной

мере вновь наполнил бы предвыборные кампании конкретным содержанием и дал бы электорату

реальные основания для выбора*.

Принятие поправки Пелла — Матиаса сократило бы период вынужденного бездействия

правительства непосредственно после выборов. Необходимость составлять планы как можно

раньше напоминала бы президентам, что победа на выборах — это только прелюдия к управлению

государством и обществом.

XVI

В последние годы у нас много дискутируют о том, какую пользу могли бы принести стране

бывшие президенты. В настоящее время три бывших президента продолжают жить среди нас. В

былые времена, например в тот черный год, когда разразилась Гражданская война, были еще живы

и занимались активной деятельностью пять бывших президентов. По сути дела, за двести лет

насчитывается только четыре коротких периода, общей продолжительностью в 60 месяцев, когда в

США не оставалось в живых ни одного экс-президента.

Каким же кладезем мудрости должны быть наши бывшие президенты! Институт президентства в

США — феномен особого рода, ведь всего 3 9 человек занимали пост президента за всю нашу

историю. «Президентство остается великим политическим таинством даже для того, кто сам

побывал президентом, — писал Кальвин Кулидж,

Эти вопросы обсуждались в Конституционном подкомитете юридического комитета сената. — См.:

Commencement of Terms of Office of the President and Members of Congress: Hearing, 2-я сессия конгресса 98-го

созыва, 24 апреля 1984 г. Поддержка Джоном У.Мейси-мл., бывшим председателем комитета по делам граждан-

ских служащих, поправки Пелла — Матиаса свидетельствует, что этот опытный администратор не считает

проблему назначений на высшие посты серьезным препятствием к сокращению переходного периода.

471

обычно не склонный к лирике. — ...Это нужно испытать самому, об этом нельзя рассказывать,

подобно тому, как не выразить словами всю красоту и величие восхода солнца»

. Обычным

людям и не снится то, что изведали эти тридцать девять наших соотечественников, даже предста-

вить себе невозможно ту ответственность, которая ложится на плечи человека в Овальном

кабинете Белого дома. Но с окончанием президентства уникальный познавательный процесс

президента завершается, и страна тут же отправляет его на покой. «С 1960 г. в Соединенных Шта-

тах было шесть президентов и восемь государственных секретарей, — с сокрушением заметил

один из американских писателей, — но к этой бесценной сокровищнице способностей и знаний

расточительное американское общество относится как к товару повседневного спроса»

107

. Это ли

не ощутимый ущерб для республики! Неужели нельзя так или иначе обобщить их знания и опыт,

обретенные тяжелым трудом, чтобы черпать из этого кладезя в трудные времена?

Долгое время американцы не задумывались над этим вопросом. В 1891 г. Гровер Кливленд

иронически заметил, что никто не знает, куда девать бывших президентов. «Куда проще было бы,

если бы каждый президент просто умирал в конце срока, — ни забот с ним, ни хлопот». Одни

думают, что «нам, бывшим президентам, положено вмешиваться в любую политическую

баталию... Другие, напротив, считают это форменным безобразием... Немало и таких, кто, судя по

всему, полагает, что наш удел — до конца своих дней прозябать в безвестности, ничего не видеть,

не слышать и никому ничего не говорить»

108

. Уильям Говард Тафт с таким же черным юмором

заметил, что лучшим решением была бы в данном случае «доза хлороформа... после чего бренные

останки президента, безболезненно отошедшего в мир иной, предавались бы пламени

погребального костра»

109

. Миллард Филмор много лет назад тщетно требовал назначить пенсию

бывшим президентам, напоминая, что многие из них ради Белого дома «пожертвовали

прибыльным делом или профессией». (В то время президент, будучи на своем посту, получал

всего 25 000 долларов в год.) «Это национальный позор, что бывших президентов, людей,

занимающих самый высокий пост в стране, бросают на произвол судьбы. Иному, поди-

472

ка, приходится держать бакалейную лавку в каком-нибудь захолустье, чтобы заработать на хлеб

насущный»

110

Эти брошенные на произвол судьбы экс-президенты «бродят бледными тенями по Америке», как

и предсказывал Гамильтон в 72-й статье «Федералиста», не зная, что им делать и куда податься.

Монро полагал, что экс-президентам следует держаться подальше от политики, за исключением

чрезвычайных ситуации, «когда совет столь умудренных опытом деятелей может и

пригодиться»

111

. Его преемник Дж.1САдамс отмечал, что при избрании президента не более чем

на два срока «экс-президенты проживут еще достаточно долго»

112

. Сам он отнюдь не собирался

находиться в тени всю оставшуюся жизнь. И в самом деле, уйдя с поста президента, он провел

девять легислатур в палате представителей. Ван-Бюрен, Филмор, Кливленд и Теодор Рузвельт

после некоторой паузы вновь выставляли свои кандидатуры на пост президента. Джон Тайлер

прошел на выборах в палату представителей Конфедерации, но умер, так и не успев приступить к

своим новым обязанностям, Эндрю Джонсон стал сенатором. Некоторые президенты занялись

литературным трудом. Бакалейщиком никто из них не стал.

Гарри Трумэн первым из всех экс-президентов всерьез поднял вопрос о судьбе «бывших

президентов». {Разумный во всех отношениях человек, Трумэн по непонятным причинам

придавал непомерно большое значение терминам. Он усматривал какую-то разницу между

термином «экс-президент», претившим ему, и «бывший президент», считая последнее

определение единственно правильным. Эту метафизическую тонкость не поняли даже языковеды.

Думается, нет оснований исключить из лексикона термин «экс-президент», коль скоро его

употребляли и такие пуристы, как Дж.К.Адамс и Бенджамин Гаррисон, автор книги

«Размышления об экс-президентах».) Трумэн писал позднее, что, уйдя в 1953 г. с поста президента

и перебравшись в Индепенденс, штат Миссури, он перво-наперво стал думать о том, «как

использовать в интересах нации уникальный опыт и знания, накопленные бывшими прези-

дентами... Не выбрасывать же на свалку этот клад». Он с завистью приводил в пример английский

Тайный совет, в составе которого бывшие премьер-министры и члены кабинетов имеют

возможность давать советы действующей

473

администрации. «Если уж в Соединенных Штатах не было создано некоего эквивалента

британского Тайного совета, то почему бы не объявить бывших президентов почетными членами

конгресса, предоставив им право посещать заседания любой из палат и принимать участие в

дебатах без права голоса?»

113

Чарльз Фрэнсис Адамс-второй предложил в 1906 г., чтобы экс-президентов назначали сенаторами

с широкими полномочиями. После второй мировой войны в конгресс было внесено по меньшей

мере 25 законопроектов в поддержку этого предложения. Но в 1963г. бюджетное бюро конгресса

выступило с возражениями, указав на ряд проблем, которые могли бы возникнуть при назначении

сенаторами лиц, «никому не подотчетных и никого не представляющих», «дряхлых и

многословных старцев, на десятилетия отставших от концепции американского консенсуса»*

Помимо всего прочего, беспокоил вопрос о соответствии подобного предложения Конституции. В

итоге сенат в том же году принял решение не рассматривать это предложение, разрешив бывшим

президентам лишь выступать в сенате по собственной инициативе. До сих пор только Трумэн и

Форд воспользовались этой возможностью. Никто не запомнил сути выступлений этих двух экс-

президентов, причисляемых, как и их коллеги, к светочам мудрости.

Конгресс между тем своим законом о президентских библиотеках от 1955 г. и законом о бывших

президентах от 1958 г. фактически учредил, по определению Джона У.Чэмберса-второго, эксперта

по этим вопросам, «квазигосударственное управление по делам бывших^ президентов»

Конгресс, очевидно, исходил из того, что государственное обеспечение позволило бы бывшим

президентам достойно провести остаток своих дней и избавило бы их от возможных унижений, а

также уберегло бы от соблазна обратить тем или иным путем свое былое президентство в звонкую

монету, нанося ущерб самому институту президентской власти. В результате принятия этих

законов экс-президенты к середине 80-х годов стали пользоваться за счет налогоплательщиков

различными благами, в числе которых была и ежегодная пенсия размером в 83 000 долл. Им

предоставлялись кабинеты в государственных зданиях, бесплатные личные секретари и

помощники, бесплатные

474

почтовые услуги, бесплатный телефон, бесплатное лечение в военных госпиталях, бесплатная

подписка на газеты и журналы, дотации на дальние поездки, личная охрана, состоящая из

сотрудников секретной службы, доступ к закрытой внешнеполитической информации, резиденция

в Вашингтоне на время их пребывания там, помещения для личных архивов. Подобная щедрость,

впрочем, не побудила облагодетельствованных экс-президентов отказаться от попыток нажить

капитал на своем президентстве. Некий экс-президент, живший в одно время со мной по соседст-

ву, только тем и занимался, что предавал анафеме своих соотечественников за их

«избалованность, изнеженность, раболепие»

116

. Насмотревшись на него всласть из окна своего

дома, я ныне склонен думать, что мало кто столь избалован, изнежен и труслив, как бывшие

президенты вообще и упомянутый имярек, ушедший в отставку во избежание импичмента, в

частности.

В 1955 г. конгресс ассигновал 64 000 долл. на содержание их личных библиотек. Спустя тридцать

лет ежегодные расходы на экс-президентов составили почти 33 млн. долл. Ассигнования на экс-

президентов обходятся теперь дороже, чем содержание Белого дома, резиденции правящего

президента. Привилегии их множились с каждым годом, что вызвало в конце концов недовольство

в конгрессе. Некий сенатор туманно намекнул даже на «имперское экс-президентство»

117

Реформаторы в конгрессе предложили установить предел расходов на экс-президентов и

потребовали запретить федеральным служащим оказывать им содействие в попытках наживаться

на своем бывшем президентстве или поощрять их участие в партийной деятельности. Эти

предложения выглядят вполне разумными.

Некоторые хотели пойти еще дальше, заменив президентские библиотеки центральным

хранилищем для президентских документов. Это предложение представляется менее

обоснованным, несмотря на то что на содержание библиотек уходит, как правило, добрая

половина средств, ассигнованных на нужды экс-президентов. Президентские библиотеки в разных

концах страны — подспорье для научной работы. Они приобщают все новых ученых к работе над

проблемами современной политической истории, ибо многим из них дорогостоящие поездки в

Вашин-

475

гтон оказались бы просто не по карману. Неоценимым преимуществом для ученых является в

данном случае и то обстоятельство, что в библиотеках этих соответствующие архивы

обслуживаются специалистами. Наконец, изучение жизненного пути и деятельности того или

иного президента целесообразнее начинать в его родных краях: когда речь идет о Франклине

Рузвельте — в долине Гудзона, Кеннеди — в Массачусетсом заливе, Джонсоне — в Техасе, Форде

— в Мичигане, Картере — в Джорджии, Рейгане — в Калифорнии.

Институционализация экс-президентства сама по себе способна принести немалую пользу, если

покончить с финансовой расточительностью. Президентские документы скорее становятся

достоянием гласности, приобретая иной законный статус. В прежние времена президент был

волен поступать со своим личным архивом, как ему заблагорассудится: публиковать, хранить в

тайне, уничтожить; теперь архивы эти — общенародная собственность. Все это, однако, не решает

проблемы, как использовать знания, накопленные теми немногими гражданами, которым довелось

занимать пост президента.

Как бы то ни было, вполне обоснован вопрос: так ли уж не правы были отцы-основатели,

предоставляя экс-президентов их собственной судьбе? Справедливо ли считать бывших

президентов кладезем премудрости и уж тем более экспертами по проблемам, возникшим уже

после их правления? Старики-патриархи могут пригодиться в примитивных обществах, где

проблемы не меняются в течение нескольких поколений. Но в динамичном современном обществе

они ни к чему. •

Подобно всем старым людям, экс-президенты живут прошлым, как бы заново решая проблемы

прошлых времен и оправдывая свои некогда совершенные ошибки. Утратив контакт с

повседневной действительностью, они то и дело попадают впросак. Вспомнить хотя бы Тайлера,

председательствовавшего в 1861 г. на конференции по предотвращению Гражданской войны, или

пылкие проповеди Гувера в защиту изоляционизма в 1940 г. Какую пользу принесло бы стране,

скажем, предписание Линкольну прислушиваться к советам пяти живших в его время экс-

президентов — Бьюкенена, Пирса, Филмора, Тайлера, Ван-Бюрена? На частных предприятиях

старикам не

476

дают засиживаться слишком долго. Кому понравились бы, например, настырные поучения

ушедшего на покой президента правления какой-нибудь корпорации или нотации отставного

ректора университета? Уильям Говард Тафт, предложив в шутку «усыплять экс-президентов

хлороформом», добавил уже всерьез, что «общественность должна следовать за новыми лидерами

и прислушиваться к новым идеям»

118

Конечно, экс-президентам нет нужды давать обет молчания. Никто не намерен мешать им

высказывать какие-либо действительно оригинальные идеи, коли таковые придут им в голову, а

если их преемники испытывают потребность обращаться к ним с какой-либо просьбой или за

советом, пусть помогут им, если сумеют. Но навязывать экс-президентов сенату как постоянных

почетных членов, возводить их в члены некоего тайного совета или предоставлять им какой бы то

ни было официальный статус было бы явным излишеством. «Не знаю, в чью голову могла прийти

мысль о том, что сенату в ходе дискуссий необходимо выслушивать нудные поучения экс-

президентов»

119

, — заметил Тафт. Ни у кого в США нет более свободного доступа на все

государственные или парламентские форумы и больших возможностей использовать любые

каналы влияния на общественность, чем у наших экс-президентов. Они пишут книги, статьи,

выступают с речами, дают интервью, проводят конференции, мелькают на телеэкранах, рассыпая

блестки своей мудрости, дают показания в комитетах конгресса, участвуют в сессиях сената.

Никак не скажешь, что наша общественность лишена возможности прислушаться к путаным и

сбивчивым разглагольствованиям экс-президентов.

Три экс-президента, живущие ныне, в середине 80-х годов, надо полагать, куда лучше выполнили

бы свои обязанности, будучи в Белом доме, обладай они и впрямь знаниями и опытом, которые им

приписывают. Чем сетовать, что попусту растрачивается народное достояние, следовало бы

гораздо энергичнее добиваться отмены 22-й поправки к Конституции, а это позволило бы сим

оракулам дольше оставаться на своем посту. Однако главный критерий оценки всего сказанного

— подлинная глубина мысли, а не ореол их президентства. Об этом никак нельзя забывать.

477

XVII

Никсон раскрыл нам глаза на потенциал злоупотреблений президентской властью, Картер — на ее

уязвимые места. И то и другое породило требования реформ государственного устройства как

панацеи. Вдумчивые иностранные наблюдатели подметили, что американцы придают непомерно

большое значение структуре и форме. «Здешние политологи и адвокаты, — писал Брайс, —

склонны переоценивать значение формальных процедур в политике»

°. Предложения изменить

Конституцию не что иное, как уход от трудного поиска решения сложнейших проблем.

Несовершенство надстройки — алиби для несостоятельных политиков. Дебаты о

Конституционной реформе не должны отвлекать нас от задач по управлению государством.

Политика есть высокое и сложное искусство решать проблемы по существу.

Конституции и законы действенны только тогда, когда они отражают менталитет, уровень

материального развития, историю и традиции нации. «Законы, принятые без учета национальных

традиций и обычаев, недолговечны»

121

, — говорит Токвиль. Нация отторгнет реформы, чуждые ее

культуре, такие, например, как 18-я поправка или закон Вулстеда, подобно тому как организм

отторгает искусственное сердце. Реформы, принятые в законодательном порядке, отменить куда

легче, чем изменения, внесенные в Конституцию. При пересмотре Основного закона вступает в

действие принцип непредвиденных последствий. Усилия энтузиастов в борьбе против перехле-

стов, допущенных в какой-то конкретный промежуток времени, могут с равной долей вероятности

привести в итоге не к реформе, а к деформации Конституционного порядка. В своем великом

заключительном решении по делу о взятии под правительственное управление сталелитейных

заводов судья Джексон предостерег от ошибки «смешивать постоянный орган исполнительной

власти с человеком, временно его возглавляющим. В настоящее время сильна тенденция уделять

слишком много внимания преходящим результатам... упуская из виду долгосрочные последствия

для сбалансированной системы власти в нашей республике»

122

. Не существует некоего

работающего без сбоев механизма, который обеспечивал бы в нуж-

478

ных случаях либо ограничение президентской власти, либо, напротив, ее расширение. Любая

попытка изобрести такой вечный двигатель может привести к Конституционным или

законодательным перегибам, наносящим ущерб другим фундаментальным ценностям, например

свободе. Подкоп под государственные устои, предостерегал Берк, опасная затея.

На мой взгляд, Конституция не нуждается в изменении, за исключением, пожалуй, отмены ряда

необдуманных поправок — 18-й, 22-й и 25-й (о ней речь в следующей главе) — и модернизации

некоторых ее положений, как, например, сокращение переходного периода от президентских

выборов до вступления в должность и принятие Плана о национальном резерве голосов

выборщиков. «Нет нужды чинить то, что не сломано»*, — говаривал лорд Фолкленд.

Оздоровление института президентства зависит от политических решений, а не от

Конституционных реформ.

Но замкнем круг, вновь потревожив великие тени отцов-основателей. Они преследовали две цели:

создать сильное центральное правительство наряду с действенной системой контроля. Извечная

наша проблема имеет, стало быть, два аспекта: сохранить полностью дееспособное президентство

как орган власти, который неизменно руководствовался бы интересами республики (одна парши-

вая овца в стаде не меняла бы при этом сути дела), и наряду с этим оживить систему контроля как

гарантию против злоупотреблений исполнительной властью. Главная трудность в том, чтобы

сбалансировать систему власти и систему контроля, или, говоря словами Линкольна, добиться

того, чтобы правительство не осмеливалось посягать на свободы граждан, сохраняя при этом

способность

1оч управлять государством

Конституция предоставляет компетентному президенту достаточные полномочия для управления

государством, а компетентному конгрессу — достаточные полномочия для контроля за

президентом. Но Конституция действенна только в том случае, если президент, конгресс и

граждане страны в равной степени уважают ее. Главная задача на-

Цитируется по смыслу; Фолкленд сказал дословно следующее: «Коли нет необходимости в изменениях,

необходимо ничего не менять».

479

ших дней — подъем национального самосознания. Нам нужны сознательные президенты,

признающие систему контроля, сознательный конгресс, выполняющий возложенные на него

Конституцией обязанности, и сознательные граждане, которые, получив бюллетень для голосова-

ния, сделают свой выбор с учетом не только программы кандидата и его личного обаяния, но и его

порядочности, честности, приверженности Конституционным нормам.

Наибольшая ответственность лежит при этом на гражданах, выбирающих и президента, и

конгресс. Для начала им следует похоронить миф о непогрешимости президента, стоящего якобы

выше всех и ни перед кем не ответственного. В 1937 г. Кингсли Мартин, английский издатель, в

книге «Магия монархии» задался вопросом о том, каким образом британская корона превратилась

в предмет всеобщего поклонения. В XIX в., писал он, королевская власть часто становилась

объектом критики. Еще в 70-х годах XDC в. в Англии существовало сильное республиканское

движение. В XX в. республиканские настроения сошли на нет, Мартин пришел к выводу, что

притягательность монархического строя усиливалась с ростом Британской империи при Виктории.

Тогда королева Британии и императрица Индии превратилась чуть ли не в предмет культа и

символ имперского величия.

Точно так же в Соединенных Штатах институт президентства стал объектом культового

поклонения сравнительно недавно. Вашингтон или Линкольн возбуждали разноречивые эмоции

масс •— обожание тут смешивалось с неприязнью. В XIX в., к примеру, не могло быть и речи о

культе личности Франклина Пирса или Честера ААртура. Миф о президенте как о существе

высшего по'рядка сложился одновременно со становлением нашей империи. Начало имперскому

президентству положил Теодор Рузвельт. Франклин Рузвельт внес немалый вклад в его даль-

нейшее укрепление. И наконец, пышным цветом оно расцвело после второй мировой войны. «В

XX в., — пишет Джордж Риди, бывший пресс-секретарь Белого дома, — президентство обрело все

атрибуты монархии, за исключением пурпурной мантии, скипетра и короны»

124

В сравнении с монархией президентская власть обладает, пожалуй, даже большей магической

силой. Президент не только символ нации, он еще и олицетворение

480

государственной власти. Как воплощение власти и своего рода мифический герой, он воздействует

одновременно на сознание и на подсознание людей. Слово «воплощение» (олицетворение) имеет

религиозный оттенок, что в данном контексте оправданно. Некоторые, по-видимому, уверены, что

после принесения присяги президент претерпевает чудесную метаморфозу, как бы рождаясь зано-

во. Из обычного политика, с которым еще несколько месяцев назад можно было и выпить, он,

попав в Овальный кабинет Белого дома, превращается чуть ли не в помазанника божьего,

внушающего священный трепет.

Даже сильные люди робеют в его августейшем присутствии. Уолтер Ф.Мондейл вспоминал, как,

будучи вице-президентом, он иной раз устраивал встречу с президентом своим друзьям. «Мы со

всей откровенностью укажем ему на его ошибки, — говорили те. — Мы будем резать правду-

матку». Но когда Мондейл входил в Овальный кабинет, разговор обычно принимал иной оборот:

«Добрый день, господин президент! Как поживает Розалин? Как Эми? Вы воистину творите

чудеса». «Ястребы становились голубями, консерваторы — либералами. Я не узнавал своих

друзей»

125

В свое время Никсон много говорил о необходимости «уважать президентскую власть» —

странная фраза в устах человека, проявившего к ней явное неуважение. С другой стороны, было

бы не так уж плохо, если бы все, за исключением, конечно, самого президента, проявили бы хоть

чуточку неуважения к президентской власти. Нелепая мысль о недопустимости критики в адрес

президента или каких-либо разоблачений его чревата пагубными последствиями, равно как и

убогая идейка неоконсерваторов, считающих, что лицо, наделенное властью, вправе претендовать

на уважение вне зависимости от своих действий и поведения. Президент, как и любой другой

гражданин нашей страны, должен словом и делом подтверждать свое право на уважение.

В конце концов президент всего лишь политик, которому повезло больше других. Говоря словами

Дизраэли, он взобрался по скользкому шесту до самого верха. Умение ловко карабкаться по шесту

не превращает его в полубога, стоящего над законом и вне критики. Он должен понимать, что

сохранит свой авторитет, лишь подд

ржи-

481

16-120(1

вал контакт с нижестоящими и действуя с их согласия и одобрения. «Экая ересь, — сказал как-то

лорд Актон, — считать, что место красит человека»

126

Нет нужды расшатывать устои государства. При наличии политической воли в конгрессе и у

избирателей нет необходимости прибегать к хирургическим мерам для исправления недостатков

государственной системы. Если же такой воли нет, операция принесет мало пользы. Для вос-

становления в правах конгресса, да и общества в целом, нужно лишить институт президентства

ореола святости. Кроме того, исходя из интересов самих президентов, консенсус, достигнутый

добровольно, а не по приказу и принуждению, скорее послужит надежной основой для политики

администрации, удерживая Белый дом на почве реальности.

XVIII

«Власть — это яд, — заметил однажды Генри Адаме. — Испытание властью всегда кончалось

трагически для президента»

127

. Так ли это? Думается, что власть как таковая не лишает президента

чувства реальности. Достижения наших великих президентов тем и объясняются, что они лучше

своих современников понимали смысл происходящего и глубже постигали проблемы, которые их

соотечественники предпочитали игнорировать.

Президент, обладающий властью, утрачивает связь с реальностью лишь в той степени, в какой сам

того хочет. У него совершенно уникальные возможности получать информацию обо всем

происходящем. Посредственные президенты — пассивные потребители информации, поступа-

ющей к ним по официальным каналам. Незаурядные президенты сами охотятся за информацией,

не искаженной бюрократическим аппаратом, который всегда себе на уме. «Те, кто вращается

только в официальных кругах, — заявил Линкольн, — и сами начинают мыслить по-чиновничьи,

чтобы не сказать деспотически». Линкольн весьма ценил приемы граждан, который он устраивал в

Белом доме два раза в неделю. На них он общался с простыми людьми, которые давали ему

советы и жаловались на свои беды. «Для меня приемы граждан, открывающие доступ к

общественному мнению, что освежающий душ. Конечно, кое-какие

482

детали вызывают неприятные ощущения, но в целом они взбадривают и оживляют меня, заставляя

по-новому взглянуть на свои обязанности, но-новому почувствовать свою ответственность.

Американскому президенту не пристало выставлять у своих дверей охрану с саблями наголо,

будто он император или воображает себя таковым»

128

Пресс-конференции в наши дни то же, что приемы Линкольна, но аппарат Белого дома играет роль

охраны с саблями наголо. «Аппарат президента, — говорит Джордж Ри-ди, — самая большая

проблема, когда речь идет о его связи с реальностью»

129

. Я и сам в прошлом был специальным