Шлезингер-младший А.М. Циклы американской истории

Подождите немного. Документ загружается.

Переход к парламентской системе правления, даже если считать его возможным, вряд ли

желателен. Восторги американцев по поводу парламентской модели основаны на их

идеализированном представлении об английской системе правления.

Парламентская модель привлекала сторонников конституционных реформ в силу прямо

противоположных

440

причин. Реформаторы постуотергейтского периода рассчитывали таким путем гарантировать

преобладание законодательной власти, а реформаторы послекартеровского периода, напротив,

стремились к верховенству исполнительной власти. Вторые, кстати сказать, куда лучше поняли

суть парламентской системы. По идее, парламентская модель предполагает всевластие

законодательных органов, однако на практике в парламентских государствах исполнительная

власть явно доминирует над законодательной.

Британский премьер-министр назначает должностных лиц без одобрения парламента,

разрабатывает внешнеполитический курс без участия парламента, имеет право объявить войну без

санкции парламента, заключает договоры без последующей ратификации их в парламенте,

составляет бюджет без консультаций с парламентом, считает возможным утаивать важную

информацию, не заручившись парламентской поддержкой. Стало быть, он пользуется

прерогативами абсолютного монарха. Ллойд Джордж заметил еще в 1931 г.: «Контроль

парламента за деятельностью главы исполнительной власти на самом деле чистейшая фикция»

Эта тема по-прежнему звучит рефреном в высказываниях современных английских политических

деятелей. «Администрация контролирует парламент, — заявил лорд Хейлшэм в 1976 г., — а не

наоборот... Мы живем под игом выборной диктатуры, теоретически неограниченной, но до сих

пор на практике еще терпимой»

. «Парламент, — заявил Дэвид Оуэн, лидер социал-демократов, в

1985г., — просто пешка в руках главы исполнительной власти»

. Кроме всего прочего, в Англии

нет такого института, как Верховный суд, который пресекал бы попытки исполнительной власти

превысить свои полномочия. Существует теория коллективной ответственности за принятые

решения, согласно которой кабинет министров ограничивает свободу действий премьера. «Вы,

господин президент, •— сказал Черчилль в одной из бесед с Рузвельтом в годы второй мировой

войны, — озабочены тем, как Далеко вы можете зайти в своих действиях без одобрения конгресса.

Вас совершенно не волнует реакция вашего кабинета. Я же, напротив, не придаю никакого

значения тому, как прореагирует парламент, но вынужден постоянно консультироваться и

советоваться с членами моего каби-

441

нета»

. Нет сомнений в том, что при Баготе, да, пожалуй^ и при Черчилле, британский кабинет и

впрямь имел pet ную силу. Однако в наше время коллективное принятие! решений практикуется

все реже. Можно привести немало примеров, когда премьер-министр и узкий круг его ближайших

советников принимали жизненно важные решения без ведома кабинета, например мюнхенский

сговор Чемберлена, решение Атли о создании британских ядерных сил, военная акция Идена в

Суэце и т.д. Всевластие кабинета уступило место всевластию премьер-министра . Сторонники

парламентаризма в США ссылаются на право парламента менять правительство, отказывая ему в

доверии, как на образец контроля законодательной власти над премьер-министром. На практике,

однако, это лишь пополняет арсенал премьер-министра еще одним средством для обуздания

непокорных парламентариев — ведь в случае всеобщих выборов они могут лишиться своих мест в

парламенте. Вотум доверия — крайняя мера, к которой редко когда прибегают. Последний раз

отставка британского правительства в результате парламентского вотума имела место более

полувека тому назад — в 1924г.; тогда у власти находилось лейбористское правительство мень-

шинства, зависевшее от поддержки либеральной партии. Уже целых сто лет прошло с тех пор, как

в 1885 г. британская палата общин отказала в доверии кабинету, опиравшемуся на большинство.

Следует учитывать и то, что отказ парламента утвердить те или иные правительственные

законопроекты сам по себе не означает постановки вопроса о вотуме доверия. В 70-е годы

британский парламент неоднократно отклонял правительственные программы, что, однако, не

влекло за собой ухода правительства в отставку и назначения новых всеобщих выборов

. Ко-

нечно, даже потенциальная возможность выражения недоверия кабинету приводит иной раз к

смене британских премьер-министров, как, например, это случилось после

* См. предисловие R. H. S. Grossman к кн.: Walter В a g e h о I. The English Constitution. London, Fontana, 1963, а

также его лекции: The Myths of Cabinet Government. Cambridge, Mass., 1972. В своих дневниках Кроссман и

Барбара Касл приводят многочисленные факты, свидетельствующие о том, что власть кабинета, в смысле

коллективной выработки решений, действительно превратилась в миф.

442

Нарвика в 1940г. или после Суэца — в 1956г. Но в этих случаях происходили перестановки внутри

кабинета без выборов и получения новых мандатов.

В условиях Соединенных Штатов предоставление конгрессу права требовать отставки кабинета

позволило бы законодателям смещать президента с его поста при несогласии с его политикой;

процедура импичмента такого права конгрессу не дает. Так ли уж хороша эта идея? Можно лишь

гадать, что произошло бы при таком положении дел в ситуации, когда, к примеру, Джон Адаме не

пошел на поводу у конгресса, горевшего желанием объявить войну Франции в 1798 г., или когда

Гарри Трумэн навлек на себя гнев прогресса, сместив в 1950г. Дугласа Макартура с занимаемого

поста. Но, ретроспективно вглядываясь в историю, можно с полным основанием сказать, что в

обоих приведенных случаях речь идет об апогее в карьере двух сильных президентов. Точно так

же гипотетическая отставка Никсона в результате недоверия, выраженного ему конгрессом, не

была бы, как выразился Аллан Синд-лер, столь же оптимальным выходом из уотергейтский не-

разберихи, каким стала «четкая, продуманная, ответственная и беспристрастная процедура

импичмента»

Можно, конечно, представить себе, что, случись в Англии нечто похожее на уотергейтский

скандал, премьер-министр в конце концов ушел бы в отставку в результате закулисных

комбинаций. Но в этом случае парламент и общественность так и остались бы в неведении относи-

тельно того, что произошло. «Не думайте, что Уотергейт немыслим в нашей стране! — писал

Вудро Уайт, бывший член парламента и политический комментатор. — Просто у нас никто и

никогда о нем не узнал бы»

. Более того, Никсон мог бы в Англии выйти сухим из воды. «Если бы

Никсону посчастливилось быть английским политическим деятелем, — писал Эдвард Пирс,

политический корреспондент лондонской «Дейли телеграф», — ...свидетельства Вудуорда и Берн

штейна никогда бы не всплыли наружу, а некий должным образом обработанный судья, конечно

же являя собой зерцало бескомпромиссности и честности, вынес бы постановление о

недопустимости обнародования магнитофонных записей либо как материалов, не относящихся к

делу, либо как наносящих ущерб интересам национальной безопасности. В Англии практика

доказа-

443

тельства непогрешимости официальных лиц стала почти частью Конституции»

Другой элемент английского политической устройства, вызывающий эйфорию у сторонников

парламентаризма в Америке, — это парламентские запросы. Идея о том, чтобы представители

исполнительной власти обосновывали и разъясняли свою политику непосредственно перед зако-

нодателями, на первый взгляд и впрямь привлекательна, ибо лишает президента окружающего его

ореола недоступности. Но те, для кого подобная практика — дело привычное, оценивают ее куда

более критически. «После всех запросов, — писал Р.Х.С.Кроссман, — выясняется чаще всего

лишь то, что министрам снова удалось увильнуть от прямых ответов»

. Лорд Хейлшэм назвал

процедуру запросов в парламенте «часом детского юмора, который палата общин проводит

дважды в неделю»

, а журнал «Экономист» — «школярской имитацией пресс-конференций в

Белом доме»

. Вудро Уайат характеризует процедуру запросов как «бесполезную привилегию»,

«шараду», «инструмент псевдодемократии», даже «кукольный театр», утверждая, что, «когда

министру есть что скрывать, никакими запросами правды из него не вытянешь»

. Столь же

малоэффективна процедура парламентских запросов и в Канаде. «Каждый, кто принимал в этом

участие, — писал профессор Джеймс Гиллис, бывший член канадского парламента, — знает, что

основные цели всей процедуры — поставить в неловкое положение администрацию, развлечь

туристов и телезрителей и облегчить жизнь репортерам. Но она совершенно неэффективна в

смысле получения от должностного лица действительно важной информации»

Учитывая подобострастное отношение конгресса к президентам, позволительно усомниться в том,

что в Соединенных Штатах от подобной процедуры был бы прок. Даже газетчикам, ведущим себя

куда более независимо, на пресс-конференциях редко когда удается вытянуть сколь-нибудь

ценную информацию. Что же до членов кабинета, то их систематически заслушивают в

специальных комитетах конгресса. Эти продолжительные слушания, на которых конгрессмены

подвергают деятельность членов кабинета самому придирчивому анализу, не идут ни в какое

сравнение с процедурой парламентских запросов.

444

Ирония ситуации в том, что сторонники реформ в Англии столь же недовольны сращиванием

исполнительной и законодательной власти, сколь их коллеги в США — четким разделением

властей*. Многие реформаторы в Англии берут за образец именно американский конгресс. Так,

один из них считает конгресс «образцовым законодательным собранием». Выступая в роли

общенационального большого жюри, он действует крупномасштабно. С точки зрения

компетентности его членов, широты представленного в нем политического спектра,

возможностей, которыми наделены конгрессмены, способности формулировать интересы

различных групп и отражать интересы избирателей американский конгресс уникален

Англичане стремятся раскрепостить свой парламент. Они мечтают о законодательных

инициативах, о законодательном контроле над избирательными кампаниями и администрацией, о

Билле о правах. Они хотят, чтобы срок полномочий членов парламента был четко определен раз и

навсегда. (В беседе со мной один из бывших премьер-министров Англии с завистью говорил об

американских промежуточных выборах. «У нас в стране, — заметил он, — дополнительные

выборы дают общественности единственную возможность повлиять — в период между

всеобщими выборами — на политический курс, но назначение дополнительных выборов зависит

от числа мест, освободившихся в парламенте в результате отставки или смерти депутатов.

Госпоже Тэтчер в этом плане повезло — в период ее пребывания у власти дополнительные вы-

боры имели место значительно реже обычного. Было бы великолепно, если наши избиратели по

всей стране могли бы каждые два года выражать свое мнение».) Английские реформаторы хотят,

чтобы их законодатели вновь обрели

Аналогичные жалобы можно услышать и в Канаде. В недавнем исследовании по этому вопросу говорится, что

«все больше канадцев выражают сомнения в способности парламента контролировать деятельность

администрации и одновременно надлежащим образом заниматься выработкой эффективного политического курса

и законотворчеством». — Thomas D' Aquino, G. В. D о е г n and Cassandra Blair. Parliamentary Democracy in Canada:

Issues for Reform. Toronto, 1983. p. XI.

445

независимость, чтобы депутатов в парламент избирали по американскому образцу, то есть на

праймериз, а не по партийным спискам, тогда как высших государственных чиновников назначали

бы; они требуют отмены закона о государственных тайнах и принятия закона о свободе ин-

формации. В 1979 г. они в конце концов добились от правительства согласия на создание

парламентских комитетов по контролю над деятельностью основных государственных ведомств и

теперь выступают за их расширение и за предоставление им права корректировки внесенных в

парламент законопроектов. Они требуют создать парламентский комитет по контролю за

деятельностью секретных служб и общенациональную ревизионную инстанцию, аналогичную

Главному административно-финансовому управлению конгресса США, которая осуществляла бы

контроль за расходами администрации и была бы подотчетна только парламенту. Одним словом,

они хотят, говоря словами лорда Хейлшэма, ограничить деятельность органов исполнительной

власти «как законодательным путем, так и с помощью системы сдерживающих механизмов и

противовесов»

Американские сторонники парламентской системы с завистью говорят о централизованных и

дисциплинированных политических партиях Англии и Канады, англичане же и канадцы,

напротив, считают, что именно централизация и дисциплина свели на нет роль индивидуального

законодателя. Типичный заднескамеечник, замечает Вудро Уайат, «может обладать ораторскими

способностями Демосфена, организаторскими — Перикла, разбираться в людях, как Наполеон,

однако никакой пользы от этого не будет»

. Точно так же обстоит дело и в Канаде. «Цицерон

вкупе с Демосфеном не смогли бы повлиять на результаты голосования в канадском парламенте,

— пишет профессор Гиллис. — Многих ораторов там просто не слушают»

Ничто так не вредит парламенту, доказывают английские сторонники реформ, как слитность

власти. Отбор кандидатов на министерские посты лишь из числа членов парламента сужает

возможности найти поистине талантливого руководителя. При этом о претенденте судят весьма

поверхностно — на основании его ораторских способностей. Подобная практика не что иное, как

«заговор по-

446

средственных, но безмерно властолюбивых людей» (Уайат), желающих оставить все по-старому,

то есть законсервировать слабую законодательную власть при сильной исполнительной. Это и

понятно. Ведь две трети членов палаты общин либо занимали министерские посты в прошлом,

либо рассчитывают получить их в будущем и поэтому, естественно, стремятся к расширению

полномочий исполнительной власти. «Влияние премьер-министра, членов кабинета и партийной

машины на членов палаты общин превращает их в узников в собственной палате»

Новые элементы английской политической жизни последних лет — «перекрестное голосование»

(то есть голосование против предложений собственной партии), создание комитетов контроля,

требования предоставить парламентариям право выдвижения индивидуальных законодательных

инициатив, нарушение государственными служащими, выступающими за гласность, закона о

государственных тайнах и оправдание их действий в судах

— свидетельствуют о тенденциях

развития, аналогичных американским. В нынешний электронный век в Англии, так же как и в

США, происходит ослабление партийных

«*зя

связей'

Сторонники изменения Конституции в США вздыхают по парламентской системе, в Англии же

реформаторы включают в свои программы элементы американской системы. И те и другие

стремятся противопоставить порокам собственной системы достоинства другой. Но все эти планы

пересмотра Конституции в конечном итоге — дело несерьезное. Конституция, писаная или

неписаная, отражает фундаментальные ценности, традиции и обычаи нации. Старую Конституцию

нельзя заменить новой, как меняют детали в машине.

До сих пор речь шла о системе органов власти в США. Уместен вопрос, являются ли трудности,

возникающие в процессе осуществления государственной власти, следствием самой системы.

Ведь разделение властей существовало с первых лет республики. Независимый конгресс и

независимый Верховный суд вовсе не мешали президен-

447

там, если те действительно были незаурядными личностями, действовать быстро и решительно.

На практике принцип разделения властей не есть что-то застывшее и неподвижное. Отцы-

основатели были прагматиками, исполненными решимости создать сильное государство,

способное выстоять в любых кризисных ситуациях. Они отдавали себе отчет в том, что «полная

изоляция трех ветвей власти друг от друга сделает невозможным создание государства с

эффективной системой управления»

. Это, кстати, признал и Верховный суд. Система,

разработанная в Филадельфии в 1787 г., вовсе не предусматривала непроницаемых перегородок

между полномочиями различных органов власти. Скорее, по словам Ричарда Нойштадта, имелись

в виду «автономные институты, на равных правах осуществляющие власть»

. Классическое

определение принципа разделения властей дал судья Роберт ГДжексон.

«Конституция закрепляет разделение властей как гарантию свободы. Но наряду с этим она

предусматривает, чтобы на практике конечным результатом разделения властей стало

дееспособное правительство, и поэтому предписывает наряду с разделением и автономией властей

их взаимозависимость и взаимодействие»

Независимость конгресса и судебных органов не стала помехой ни для Джефферсона и Эндрю

Джексона, ни для Линкольна или Вильсона, ни для обоих Рузвельтов. Случалось, конечно, что эта

независимость вызывала недовольство. Так, Теодор Рузвельт сердито сказал как-то молодому

тогда Франклину Рузвельту: «Иногда мне хочется быть не только президентом, но заодно и

конгрессом». Спустя тридцать лет Франклин Д.Рузвельт заметил: «Сказать по правде, он не

единственный президент, кому это пришло в голову»

. Но все они продолжали выполнять

возложенные на них обязанности и добивались при этом заслуженных успехов. Герберт Кроули,

который в своей работе «Американские перспективы» с большой силой и убедительностью

обосновал необходимость сильной федеральной администрации, не считал разделение властей

помехой эффективному управлению. Другой классик «прогрессивного» периода, Фрэнк

Дж.Гуднау, автор монографии «Социальные реформы и Конституция», доказывал, что

проведению реформ куда больше мешает принцип фе-

448

дерализма, то есть разделение власти по вертикали между центром и штатами, чем разделение

власти в центре по горизонтали.

Почему же в наши дни положение в этой области ухудшилось? Дело тут не в принципе разделения

властей как таковом — он существовал с первых дней республики. И не в том, что проблемы,

стоящие ныне перед страной, стали гораздо сложнее; выше уже говорилось, что это неверно.

Истинная причина в том, что в прошлом президенты добивались успеха, лишь четко формулируя

цели и выдвигая ясные, однозначные программы. Именно это позволяло им заручиться

поддержкой конгресса и общественности. В наше время проблема вовсе не в том, что опреде-

ленные регуляторы в системе управления лишают руководителя возможности реализовать свою

программу. У них просто-напросто никакой программы и нет.

Удовлетворительное выполнение заведомо слабой программы — сомнительный успех. Система,

при которой послушные законодатели соглашаются на все предложения главы исполнительной

власти, обнаруживает преимущества лишь в том случае, когда на высшем государственном посту

находится способный руководитель, выдвигающий толковые предложения. Если бы

парламентская система существовала в США в 1937г., Франклин Рузвельт смог бы претворить в

жизнь свой план реорганизации судебной системы. При нынешней администрации, я имею в виду

80-е годы, речь в любом случае не зашла бы о вещах более серьезных, чем запрещение абортов

или введение обязательных молитв в школах.

В своей работе «Об американской республике», написанной сто лет назад, Брайс, выражая мнение

многих англичан, доказал, что при системе разделения властей практически невозможно решить

важнейшие общенациональные проблемы. Он изложил и ответные аргументы американских

политических деятелей. Конгресс, указывали они в беседах с Брайсом, воздерживается от

решительных крупных шагов не из-за сбоев в системе разделения властей. Причина в другом.

«Конгресс — это зеркало, правдиво отражающее весь спектр настроений общественности.

Большинство в конгрессе все же не настолько сильно, чтобы обрести свободу действий. Во-

первых, методы работы конгресса позволя-

449

15-1200

ют оппозиции беспрепятственно отстаивать свои взгляды. Во-вторых, что гораздо важнее, по всей

стране еще не выкристаллизовался единообразный подход к конкретным путям решения тех или

иных ключевых проблем. Конгрессу не следует опережать избирателей. Он проявляет решимость,

когда избиратели в большинстве своем займут определенную позицию»

Отсрочки, споры, колебания при принятии решений, неизбежные при системе разделения властей,

при отсутствии национального консенсуса не такой уж негативный фактор. Какой прок от

быстрых и решительных шагов, если неизвестно, куда идти? Если же руководство страны в конце

концов четко определило свои цели, ему надлежит, используя методы убеждения, привлечь на

свою сторону конгресс и избирателей. В этом тоже нет ничего плохого. Компетентному

президенту, выдвигающему разумные предложения (на худой конец и не слишком разумные как,

например, рейгановский законопроект о налогообложении 1981 г.), нынешняя Конституция

предоставляет достаточно возможностей для достижения своих целей.

Разделение власти в сфере внешней политики вызывает более всего нареканий. Но именно в сфере

внешней политики, где решаются вопросы войны и мира, достижение консенсуса необходимо как

нигде. Критика конгресса в адрес президента позволяет тому вовремя заметить просчеты в своей

внешней политике. Поддер

жка

конгресса, напротив, расширяет его полномочия и укрепляет уверен-

ность в правильности избранного курса. После Вьетнама любому здравомыслящему президенту не

стоило бы без согласия конгресса принимать решения, связанные с опасностью вползания страны

в войну.

И Форд и Картер выражали недовольство поправкой Кларка от 1976 г., запрещавшей военные и

разведывательные операции в Анголе без согласия конгресса. Не будь поправки Кларка, и тот и

другой могли бы направить засекреченные воинские подразделения ЦРУ или морских пехотинцев

для участия в гражданской войне в Анголе. Не вдаваясь в обсуждение вопроса о том, нужна ли

была вообще наша военная интервенция в Анголе, ясно, что она не могла бы продолжаться долго

без формального согласия конгресса. Любому президенту не следует рассматривать требование о

поддержке конгрессом его внешнепо-

450

литических инициатив как досадную помеху, от которой нужно избавиться. Напротив, его

внешнеполитический курс обретет прочную основу лишь при одобрении конгресса.

«Недолговечна та внешняя политика, — справедливо заметил однажды Аверелл Гарриман, — за

которую не проголосовала нация; если конгресс не приемлет ее, значит, она неприемлема для всех

граждан»"

Конечно, принцип разделения власти создает определенные проблемы. Но в целом он приносит

пользу обществу. Принцип разделения власти гарантирует всестороннее обсуждение проблемы,

если нет единого мнения относительно путей ее решения, и предусматривает переход к

конкретным действиям лишь в том случае, если большая часть нации их одобряет. Одним словом,

если меры администрации внушают доверие, для их осуществления не следует радикально

изменять Конституцию. В противном же случае предложения о пересмотре Конституции, есте-

ственно, будут отвергнуты.

XII

Теперь постараемся разобраться в том, возможно ли переустроить Конституцию путем поправок?

Отчаявшись добиться радикального пересмотра Конституции, сторонники конституционных

реформ ныне предлагают внести в нее ряд отдельных поправок, как-то: избрание президента

только на один шестилетний срок, предоставление президенту права постатейного вето; прямые

выборы президента всеобщим голосованием.

Идея об избрании президента только на один срок в шесть лет давно носилась в воздухе.

Аргументы в пользу этого предложения сводятся к тому, что именно борьба за переизбрание, как

говорится в документе, опубликованном в 1985 г. группой бывших членов кабинета от обеих

партий, и есть «главная причина неспособности нашей администрации решать сложные

долгосрочные проблемы общенационального значения»

. Перспектива избрания на второй срок

привязывает президента к одной партии, а отношение к нему избирателей поэтому не свободно от

известного недоверия. В подобной ситуации президент легко раздает обещания, но откладывает

принятие трудных решений. При избрании только на один срок прези-

451

дент не стал бы отвлекаться на мелкотравчатые политические интриги, обеспечивая свое

переизбрание. Он пользовался бы полным доверием избирателей и, располагая достаточными

возможностями и временем, действовал бы исключительно на благо нации.

На первый взгляд подобные аргументы кажутся убедительными. По мнению Эндрю Джексона,

президент, избранный на один срок, выполняя свои обязанности, «руководствовался бы только

неоспоримыми положениями Конституции, не принимая в расчет любые другие соображения»*

Впрочем, сам Джексон отнюдь не отказался от борьбы за переизбрание на второй срок.

Положение об избрании президента только н* один срок в шесть лет содержалось в Конституции

конфедерации. В последующий период президенты Эндрю Джексон, Рутерфорд Б.Хейс,

Бенджамин Гаррисон, Уильям Говард Тафт, а в наше время Дуайт Эйзенхауэр, Линдон Джонсон и

Джимми Картер позитивно относились к плану ввести к Конституцию соответствующую

поправку. Поддержали его и многие выдающиеся общественные деятели самых разных политиче-

ских убеждении — от Уильяма Е.Симона до Милтона Эйзенхауэра и Гарольда Дж.Ласки.

Звучат подобные аргументы впечатляюще, но, если вдуматься, они глубоко антидемократичны.

Смысл их сводится к следующему: президент лучше других знает, что нужно стране; массы

невежественны, их представления ошибочны, и поэтому следует создать условия, при которых

президент смог бы не принимать их в расчет; чем меньше внимания обращает президент на нужды

и чаяния народа, тем лучше он будет выполнять свои функции. Получается, стало быть, что

демократический процесс выборов как таковой мешает принятию взвешенных решений. Однако

теоретическое обоснование американской демократической системы построено на прямо

противоположных посылках. Именно компромиссы как неотъемлемый элемент демократического

процесса являются гарантией принятия разумных решений. Президент ни в коем случае не должен

игнорировать заботы избирателей, его обязанность — понимать их чаяния и считаться с ними.

Ответственность президента перед избирателями — лучшее средство заставить его действовать в

интересах общества.

452

Отцы-основатели отвергли идею выборов президента на один срок. Записать это положение в

Конституцию, заявил Гамильтон на Конституционном конвенте, — значит превратить президента

в «тирана на весь семилетний срок его пребывания у власти, — тирана, которого по истечении

этого срока выбрасывают за ненадобностью. Зная об уготованной ему по Конституции участи,

президент постоянно испытывал бы соблазн злоупотребить своими огромными полномочиями».

Положение о выборах на один срок, по словам Говернера Морриса, лишило бы президента

надежды на переизбрание, то есть «одного из главных стимулов к достойному выполнению своих

обязанностей, и побудило бы его ковать железо пока горячо». Президента, утверждал Оливер

Эллсуорт из Коннектикута, «следует переизбирать, если он достойно исполнял свои обязанности.

Он скорее проявит себя с лучшей стороны и будет достоин своего высокого поста, зная, что пост

этот вновь может стать ему заслуженной наградой»

. Возможность переизбрания на второй срок,

разъяснял Гамильтон в 7 2-й статье «Федералиста», необходимое условие того, чтобы президент

чувствовал «желание и решимость наилучшим образом выполнять свои обязанности». В свою

очередь избиратели имели бы «возможность и время разобраться в мотивах его действий». Итак,

отцы-основатели отвергли идею об избрании президента только на один срок именно потому, что

она лишала бы его, по их выражению, «стимула для достойного исполнения своих обязанностей».

Противники переизбрания президента на второй срок могут возразить, что президент, избранный

на один срок, мог бы пренебречь своими партийными связями, создав себе в глазах нации имидж

руководителя, стоящего выше своекорыстного политиканства. Но история не подтверждает

подобные доводы. Результаты деятельности президентов, переизбранных на второй срок после

принятия 22-й поправки к Конституции, запрещающей переизбрание на третий (Эйзенхауэр,

Никсон, Рейган), свидетельствуют, что перспектива окончательного ухода с поста президента

отнюдь не сказалась положительно ни на выполнении ими своих функций, ни на отношении к ним

избирателей. Случалось, конечно, что президенты, готовясь к борьбе за переизбрание на второй

срок, откладывали принятие назревших кардинальных решений, как, например,

453

Кеннеди, отказавшийся вывести войска из Вьетнама до президентских выборов 1964 г. Но куда

чаще надежда на переизбрание играет положительную роль, заставляя президента чутко

реагировать на запросы и чаяния избирателей. «Президенту, которому его политическое будущее

становится безразлично, — заявил Кларк Клиффорд в юридическом комитете сената в 1971 г., —

нет нужды прислушиваться к голосу масс, реагировать на доминирующие в стране настроения и

воспринимать весь спектр мнений, тем более если мнения эти не совпадают с его собственной

точкой зрения... Забота о собственном политическом будущем — мощный стимул для повышения

ответственности при выполнении обязанностей с учетом настроений избирательных масс»

В 1984 г. вся страна имела случай убедиться, что желание быть избранным еще на один срок

оказало на президента Рейгана явно смягчающее влияние. Он перестал разглагольствовать об

«империи зла», обнаружил вдруг скрытый до этого интерес к контролю над вооружениями,

несколько притормозил подготовку к очередному силовому вмешательству в Латинской Америке,

подтвердил свою приверженность программам социального обеспечения и страхования и вообще

перешел на более умеренные позиции в целом ряде других вопросов. Если бы Рейгана избрали

лишь на один срок, ничто не заставило бы его отступить от своего изначального жесткого,

догматического курса.

Запрет на переизбрание президента грозил бы и другими негативными последствиями. Ввести

подобный запрет, точно подметил Говернер Моррис, «все равно что сперва дать президенту

возможность набраться опыта, а потом лишить самих себя плодов этого опыта»

. Джордж

Вашингтон был последовательным противником идеи избрания президента всего лишь на один

срок. «Не вижу ничего хорошего в том, чтобы лишить самих себя возможности повторно избрать

на пост руководителя человека, который в кризисной ситуации смог бы, по общему мнению,

наилучшим образом послужить общественным интересам», — писал он год спустя после принятия

Конституции

. По мнению Гамильтона, введение такого запрета поставило бы

под угрозу само «политическое устройство нации»

Джефферсон, одобривший сначала идею об избрании президента лишь на один семилетний срок,

позднее, после

454

долгих раздумий, изменил свое мнение, придя к выводу, что семь лет — «слишком

продолжительный срок для пребывания у власти одного человека». «Максимум два срока по

четыре года каждый с правом сменить президента после первых четырех лет — таков должен быть

порядок»

. В том же духе высказался и Вудро Вильсон, заметивший, что шестилетний срок

слишком долог для плохого президента и слишком короток — для хорошего, но решение в любом

случае должен принимать народ. «Пытаясь предварить в Конституционном порядке решения,

которые граждане способны принять самостоятельно, — писал Вильсон в 1913г., — мы ставим

под сомнение саму суть народного

правительства»

Избираясь один раз сроком на шесть лет, президент чувствовал бы себя свободным от

ответственности перед избирателями за результаты своей деятельности. Творимая легенда о

«всезнании президента», и без того уже причинившая Соединенным Штатам немало бед, вытесни-

ла бы все прочие соображения, что нанесло бы серьезный удар по идее подотчетности президента

и облегчило бы переход к имперскому президентству. Сам демократический порядок подвергся

бы, по сути дела, процедуре своеобразного импичмента. Отцы-основатели были бесконечно

правы, отвергнув двести лет назад это непродуманное, хотя и основанное на благих намерениях,

предложение.

Если идея народовластия имеет смысл, то суть этой идеи — право избирателей свободно избирать

своих руководителей. По крайней мере отцы-основатели имейте это имели в виду. Никто, однако,

не вспомнил их мудрых заветов, когда в 1947 г. консервативно настроенный конгресс, посмертно

мстя Франклину Д.Рузвельту, принял 22-ю поправку к Конституции. Многое можно сказать в

защиту принципа избрания президента не более чем на два срока, тем более что это уже стало

традицией. В обычное время 8 лет для одного президента — срок вполне достаточный. Избрание

президента на третий срок допустимо лишь при чрезвычайных обстоятельствах. Президенты США

в силу этой традиции никогда и не добивались переизбрания на третий срок, сколь ни силен был

соблазн сохранить свое высокое положение. Эта традиция была нарушена только один раз, причем

в полном соответствии с предсказаниями Вашингтона и Гамильтона — в кризис-

455

ной ситуации. Однако вряд ли можно оправдать закрепление этой неписаной традиции в

поправке к Конституции. Тем самым избирателям было отказано в праве избирать на пост

руководителя человека, наиболее способного, по их мнению, послужить на благо общества в

чрезвычайных условиях.

Если же 22-я поправка мыслилась как гарантия против чрезмерного усиления президентской

власти, то этой цели она не достигла, что и подтвердило имперское президентство. С другой

стороны, эта поправка в отличие от всех прочих, за исключением 18-й, значительно сузила

права избирателей. 18-ю поправку следует отменить, хотя практически доводы против

избрания президента более чем на два срока и являются, на мой взгляд, весьма убедительны-

ми. Внесение поправок в Конституцию должно преследовать лишь одну цель: укрепление

демократических основ национальной политики.

XIII

«Президент, — гласит 7-й раздел I статьи Конституции, — имеет право одобрить или не

одобрить отдельные разделы законопроекта о бюджете. В этом случае он, подписав

законопроект, выделяет разделы, с которыми не согласен, и возвращает их со своими

возражениями в палату представителей, где разрабатывается законопроект».

Это цитата из Конституции конфедерации, однако идея «избирательного» или «постатейного»

вето, ныне по неве-. домым причинам получившего нелепое название «построчно-

постатейного» вето, привлекала президентов со времен Аппоматокса. Улисс Грант, наголову

разбивший здесь конфедератов, позднее сам стал горячим поклонником Конституции

конфедерации, в частности статьи о вето. Он даже предложил распространить ее действие на

все законодательные акты конгресса. В XX в. Франклин Рузвельт, Дуайт Эйзенхауэр и

Рональд Рейган испрашивали право постатейного вето в отношении законопроекта о бюджете.

В середине 80-х годов ограниченное право постатейного вето было предоставлено

губернаторам 4 3 штатов.

В конце XIX в. основным доводом в пользу постатейного вето (особенно часто прибегал к

нему Рутерфорд Б.Хейес) было то, что президент нуждается в эффектив-456

ном средстве против пристегивания к бюджетным законопроектам разного рода

дополнительных статей, то есть против сомнительных поправок, от которых он не мог из-

бавиться, не отклонив бюджета в целом. В XX в. арсенал сторонников постатейного вето

пополнился новым аргументом — оно, дескать, позволит президенту блокировать

неоправданные расходы. Это звучало особенно убедительно в рейгановский период, когда

бюджетный дефицит достиг колоссальных размеров. 47 сенаторов внесли в 1985 г.

законопроект о постатейном вето, который, по данным института Гэллапа, одобряли две трети

электората. Получив право вето, рассуждали далее его сторонники, президент сможет изъять

отдельные статьи, касающиеся социального обеспечения и помощи обездоленным, отклонив

чересчур расточительные программы.

Довод о том, что постатейное вето помогло бы сократить правительственные расходы, на

поверку оказался неубедительным. На 85% рейгановский бюджетный дефицит складывался за

счет расходов на оборону, которые не регулируются президентскими указами, а также за счет

бесспорных государственных обязательств, выплат процентов по государственному долгу и

налоговых льгот, не попадающих под действие постатейного вето, так как они не

учитываются в законопроекте о бюджетных ассигнованиях. А на оставшихся 15% много не

сэкономишь. «Предоставление президенту права постатейного вето, — указывалось в

ежегодном докладе Совета экономических консультантов (февраль 1985 г.), — вряд ли окажет

заметное влияние на федеральные расходы»; известно, что в семи штатах, не принявших

закона о постатейном вето, бюджетные расходы на душу населения ниже, чем в 4 3 штатах,

находящихся якобы в сфере его благодатного влияния. Более того, полномочия по

аннулированию государственных обязательств, предоставленные президенту законом о

бюджете от 1974 г., фактически были равносильны постатейному вето. Эти полномочия

позволяли президенту урезать те или иные ассигнования при условии, что конгресс одобрит

это в течение 45 дней. В 1981 г. конгресс на 90% одобрил запросы Рейгана об отмене

некоторых программ на общую сумму 16 млрд. долл. Процедура голосования в конгрессе по

вопросам, связанным с сокращением тех или иных бюджетных ассигнований,

предусматривает их принятие или

457

отклонение простым большинством голосов. Понятно, почему администрация мечтает о

постатейном вето, отклонить которое можно лишь квалифицированным большинством в две

трети голосов. В любом случае развернувшаяся в середине 80-х годов кампания за

постатейное вето — результат пребывания Рейгана в Белом доме. У постатейного вето не

нашлось бы столько сторонников, будь у власти другой президент, использующий право

постатейного вето, скажем, для сокращения военного бюджета.

Дискуссия о постатейном вето затрагивает и более глубокие проблемы. Обладая этим правом;

президент смог бы определять приоритетные направления расходования государственных средств,

аннулируя те или иные программы по своему усмотрению. В настоящее время его полномочия в

этом отношении ограничены бюджетным законом от 1974 г. Неразборчивый в средствах

президент, наделенный этим правом, мог бы шантажировать законодателей, угрожая зарубить те

или иные важные, с их точки зрения, программы. Произошло бы смещение исторически

сложившегося равновесия между законодательной и исполнительной властью в пользу последней.

Вдобавок это толкало бы конгрессменов на безответственные решения. Они легче уступали бы

домогательствам настырных лоббистов, голосуя за увеличение расходов по тем или иным статьям

в тайной надежде, что президент как-нибудь уж сбалансирует бюджет. Наконец, постатейное вето

подорвало бы сложившуюся систему компромиссов в самом конгрессе, стабилизирующую всю его

деятельность. Законодатели лишились бы уверенности в том, что Белый дом не аннулирует

выработанные «ми компромиссные решения. Все это породило бы взаимные подозрения и

поставило бы под сомнение руководящую роль в конгрессе партии президента.

Одобрив принцип постатейного вето, заявил сенатор-республиканец Марк Хартфилд. мы

отказались бы от одного из наших важнейших прав — от «власти кошелька»

. Консервативно

настроенный конгрессмен предостерег своих единомышленников; «Полномочия, которые мы

делегируем Рональду Рейгану, предоставляя ему возможность заправлять делами по своему

разумению и в соответствии со своими принципами, сохранятся за президентом и тогда, когда

высокое президентское кресло зай-

458

мет демократ, а это рано или поздно случится... Поощрение имперского президентства ради

краткосрочных преимуществ грозит подрывом самих основ ныне принятой формы

правления»

Задолго до наших дней Уильям Говард Тафт, консервативный президент, а позже еще более

поправевший глава Верховного суда, обобщил все возражения против постатейного вето,

«Настаивать на праве постатейного вето для президента в отношении проекта бюджета ради

ограничения аппетитов законодателей не самый лучший выход из положения». Право

постатейного вето, продолжал Тафт, существенно «усилит власть президента, и без того непо-

мерную благодаря имеющемуся у него праву назначения должностных лиц, партийной

поддержке и другим факторам. Склонен думать, что куда благоразумнее было бы положиться

на активность избирателей, которым вполне под силу обуздать партию, вносящую в бюджет

чрезмерно расточительные статьи, чем вручать президенту столь мощный инструмент, вводя

его тем самым в искушение злоупотребить им в своих собственных политических целях»

Потерпев неудачу с постатейным вето, противники расходов на социальные нужды пытаются

ныне добиться своих целей, агитируя за поправку к Конституции, которая обязывала бы

власть сводить бюджет без дефицита. Подобное предл°

жение

идет вразрез с известным наказом

судьи Холмса: «Конституция не предназначена для воплощения в жизнь каких-либо

определенных экономических доктрин»

. Поправка о сбалансированном бюджете, принятая в

законодательном порядке, сделала бы немыслимым сам процесс управления. Поскольку,

однако, как-то управлять все же надо, дело кончилось бы тем, что президент и конгресс

старались бы не мытьем, так катаньем обойти эту поправку. Запрет на дефицит, подобно за-

прету на крепкие напитки, привел бы в итоге к противоправным махинациям.

XIV

Коллегия выборщиков — червеобразный аппендикс в американском политическом организме.

Положение о коллегии выборщиков, этом непрошенном посреднике

459

между электоратом и президентом, было внесено в Конституцию в самый последний момент.

Наличие этого института приводит к искажению результатов голосования. Иностранцу

невозможно объяснить, в чем его смысл. Да и американцы этого не понимают.

Поправка к Конституции о прямых всенародных выборах президента, предложенная Джимми

Картером в 1977 г., послужила импульсом для возобновления дискуссии, начавшейся, самое

позднее, еще во времена Эндрю Джексона. Предложение упразднить коллегию выборщиков

Картер обосновал одним, зато чрезвычайно важным обстоятельством. Принятие этой поправки,

заявил он, «гарантирует избрание на пост президента кандидата, действительно получившего

большинство голосов избирателей. При нынешнем положении, напротив, всегда сохраняется

возможность, что фаворит избирателей не станет президентом»

. Это, по словам Картера, уже

имело место в 1824, 1876 и 1888 гг.

Сто пятьдесят лет назад Джексон дал еще более глубокое обоснование необходимости изменить

процедуру выборов президента. «Только народу принадлежит право выбора своего высшего

руководителя», — заявил он, выступая в конгрессе со своим первым обращением к нации. Далее

он остановился на статьях Конституции, посвященных избранию президента коллегией

выборщиков или палатой представителей, если ни один кандидат не соберет большинства голосов.

«Опыт показывает, — сказал он, без сомнения имея в виду собственное поражение в палате

представителей в 1824г. после того, как он обогнал своих соперников по количеству собранных

голосов, —г что по мере того, как множится число посредников, выражающих волю избирателей,

возрастает и опасность того, что волеизъявление этих последних не будет должным образом

учтено... Куда надежнее было бы, если бы избиратели прямо выражали свою волю. Президент,

избранный меньшинством, не может пользоваться доверием, необходимым для выполнения

возложенных на него обязанностей»

. Иными словами, кандидат, получивший большинство

голосов всех избирателей, имеет больше оснований считать себя демократически избранным

президентом.

Решение Верховного суда о введении принципа один человек — один голос при проведении

выборов в штатах,

460

принятое в 1963 г., придало еще большую убедительность аргументам такого рода. Коллегия

выборщиков отдает все голоса своего штата фавориту, даже если перевес в его пользу составляет

всего один голос. Подобная процедура есть явное нарушение принципа один человек — один

голос; по мнению суда, концепция политического равенства, положенная в основу коллегии

выборщиков как института, — «атрибут давно минувших дней»

100

. Прежде всего, подобная

практика ставит в невыгодное положение тех, кто отдает свои голоса кандидату с меньшими

шансами на победу. Но и это далеко не все. Дело сводится, заявил в 18 2 4 г. сенатор Томас Харт

Бен-тон, «не просто к исчезновению отданных голосов. Голоса при этом как бы реквизируются и

присовокупляются к голосам большинства, отдающего их кандидату, который никак не устраивает

меньшинство»

101

. При справедливой системе выборов все избиратели должны иметь равные права

и каждый голос должен учитываться в соответствии с выраженной волей избирателя.

В 70-е годы многие видные общественные деятели и организации поддержали предложение

Картера об избрании президента всеобщим прямым голосованием (в частности, Ричард Никсон,

Джеральд Форд, Губерт Хэмфри, Эдвард Кеннеди, Генри Джексон, Говард Бейкер, Роберт Доул;

Ассоциация американских адвокатов, Лига избирателей-женщин, АФТ — КПП, Торговая палата).

Опросы общественного мнения показали, что подавляющее большинство граждан выступает за

прямые президентские выборы. Широкую популярность приобрела поправка сена-; тора Берча

Бая, неутомимого поборника Конституционных реформ, предусматривающая, что в случае, если

ни один кандидат не наберет больше 40% голосов, исход выборов определит второй,

заключительный, тур, в котором будут баллотироваться лишь два кандидата из списка, набравшие

наибольшее число голосов. Такая процедура полностью соответствовала бы нормам демократии,

гарантируя единообразный учет всех голосов, а стало быть, и победу истинно народного

избранника. Она ослабила бы влияние «групповщины» в политике, оживила бы элемент состяза-