Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в РФ

Подождите немного. Документ загружается.

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ

НАУК

АКАДЕМИЧЕСКИЙ ПРАВОВОЙ УНИВЕРСИТЕТ

ПРИ ИНСТИТУТЕ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

Н.Г.САЛИЩЕВА, Н.Ю.ХАМАНЕВА

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ И

АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Москва, 2001 г.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение 2

Глава I. Институт административной юстиции в зарубежных странах

Глава П. Становление института административной юстиции в России.

Современное состояние 2 О

Глава Ш. Проблемы административного судопроизводства. Концепция

закона об административном судопроизводстве

Ответственный редактор серии заслуженный юрист Российской

Федерации академик МАИ М.М. Славин

Академический правовой университет при Институте государства и права РАН выпускает

серию лекций и учебных пособий преподавателей университета - ведущих ученых-юристов

страны.

Настоящее пособие обобщает материал, посвященный проблемам административной

юстиции и административного судопроизводства в Российской Федерации. На основе

исторического анализа нормативных правовых актов и различных точек зрения юристов-

теоретиков исследуется история становления и развития института судебного обжалования

действий администрации. В книге рассматриваются также различные модели административной

юстиции, существующие в зарубежных странах. Особое внимание уделено особенностям

административного судопроизводства. Книга рассчитана на студентов, аспирантов,

преподавателей юридических (правовых) учебных заведений, а также читателей, интересующихся

проблемами административного права и процесса.

Авторы - ведущий научный сотрудник сектора административного права Института

государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент Н.Г. Салищева; заместитель

директора Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор Н.Ю.

Хаманева.

ISBN 5-8339-0031-Х

О - Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева, 2001 г.

Права РАН,2001г.

Введение

Одним из основных элементов правового государства является институт

судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

Именно специфика этой деятельности, носящей подзаконный характер,

порождает необходимость контроля со стороны представительных,

вышестоящих в порядке подчиненности, а также судебных органов.

Судебный контроль осуществляется в определенных формах,

обусловленных особенностью взаимоотношений двух самостоятельных

ветвей власти: исполнительной и судебной. Надо подчеркнуть, что он имеет

двойную цель: с одной стороны, защищает физических и юридических лиц

от злоупотреблений властью со стороны органов управления; с другой

стороны, улучшает деятельность органов управления в интересах общества в

целом

Основные задачи, стоящие перед российским государством, в конечном

счете являются общими для всех ветвей власти. Об этом красноречиво

свидетельствуют положения Конституции Российской Федерации. Она

провозгласила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека

и гражданина - обязанность государства, что эти права и свободы

определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность

законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и

обеспечиваются правосудием. Особенности правового статуса гражданина в

отличие от правового статуса органа администрации требуют от государства

повышенной защиты прав, свобод, законных интересов каждого. Государство

обязано быстро и справедливо отреагировать на любое нарушение этих прав

и свобод со стороны органов государственной или муниципальной власти и

их должностных лиц.

Одной из форм судебного контроля в сфере управления за защитой прав

граждан является институт судебного обжалования неправомерных действий

(бездействия), решений государственной и муниципальной администрации.

В разных государствах этот институт прошел довольно сложные и

неоднозначные этапы своего становления. В результате в каждой стране

создавались собственные институты зашиты прав граждан с учетом

исторической обстановки и потребностей общественного развития

См. Чечот Д.М. Административная юстиция. Л., 1973; Боботов СВ.

Административная юстиция Франции: доктрина и практика // Сов.

государство и право. 1981. № 6; Старшюв ЮМ. Административная юстиция.

Проблемы теории. Воронеж, 1998.

Глава I. Институт административной ЮСТИЦИИ в зарубежных

странах

Во многих странах мира институт судебного контроля реализуется через

систему административной юстиции, которая возникла во второй половине

XIX в. Однако полемика о понятии и содержании термина

«административная юстиция» длится в юридической науке и по сей день. В

самом широком смысле административная юстиция - это порядок

разрешения споров, возникающих между гражданином и органом

государственного управления при реализации полномочий этого органа.

Вместе с тем точное определение понятия и сущности этого института

представляет известную трудность и сегодня, поскольку содержание, которое

вкладывается в этот термин, понимается в юридической литературе

неоднозначно. Это связано с многообразием конкретных разновидностей

административной юстиции, появление которых вызвано комплексом

исторических, социально-экономических и политических причин в каждой

отдельной стране.

Исторически в западных странах, как известно, сложились две основные

системы, или модели, административной юстиции: континентальная и

англосаксонская.

Классический вариант формирования административной юстиции

представляет собой французская модель, так как именно во Франции впервые

возникла и получила свое практическое воплощение идея создания

специализированных учреждений по разбору административно-правовых

жалоб. В существующем виде современная административная юстиция

возникла в конце ХУШ в. Великая французская революция 1789-1794 гг.

реализовала принцип разделения властей и потребовала полного

невмешательства обычных судов в сферу законодательной и исполнительной

деятельности. Однако если суды общей юрисдикции не имели права

контролировать исполнительную власть, а сложившаяся практика показала,

что такой контроль необходим, то чем-то этот пробел должен был быть

восполнен. В результате была создана самостоятельная ветвь правосудия в

виде административной юстиции.

Создатели французской системы административной юстиции исходили

из необходимости максимального обособления исполнительной

См., напр.: Боботов СВ. Государственный совет Франции: политическая роль и

юридические функции // Сов. государство и право. 1987. № 7.

власти путем изъятия контроля за администрацией из сферы действия

обычных судов. «Современная административная юстиция, - отмечает Г.

Брэбан, - ... была создана как результат недоверия революционеров к

судебным властям и необходимости любой ценой обеспечить

юрисдикционный контроль над аппаратом управления» . Этот контроль был

возложен на созданный в 1800 г. Государственный совет. В результате

деятельности этого органа сложилась возглавляемая им система специальных

судов, разрешающая споры по жалобам граждан к органам управления и их

должностным лицам. Так, два месяца спустя после возникновения

Государственного совета создаются советы префектур в департаментах как

органы административной юстиции первой инстанции. Следует отметить,

что таким образом на практике произошло слияние органов, разрешавших

административно-правовые споры, с активной администрацией, что повлекло

за собой зависимость административных судей от администрации. Этот факт

был признан одним из наиболее существенных пробелов в организационной

структуре административной юстиции во Франции, так как логически

завершенная теория административной юстиции основана на тезисе о

недопустимости сочетания в одном органе функций администратора и

административного судьи исходя из принципа о невозможности быть судьей

в собственном деле

Последующая модификация органов административной юстиции первой

инстанции, представленных в настоящее время административными

трибуналами, подтверждает тезис о необходимости особого правового

положения последних ( они - не часть активной администрации и не часть

судебной системы; специфична и процедура рассмотрения дел в органах

административной юстиции). Идея же значительного обособления органов

по рассмотрению споров административно-правового характера по причине

специфичности субъекта права (административного органа ), вступающего в

опять же специфичные правовые отношения - властеотношения, есть

отличительная особенность французской системы. Во Франции она впервые

возникла в самом чистом из реально существующих систем виде

Современная концепция административной юстиции состоит, во-

первых, из автономии административного права и, во-вторых, из

самостоятельного правового статуса судебных учреждений

административной юстиции.

В автономии административного права воплощается принцип

Брэбан Г. Французское административное право. М, 1988. С. 362.

Подробнее см.: Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Т. П. С. 410-

417.

См.: Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании // Сов. государство и

право. 1983. № 12.

взаимосвязи существа дела и компетенции по его рассмотрению.

Французская правовая доктрина исходит из того, что аппарат управления

есть особая сфера, которая должна руководствоваться специальным правом,

и это специальное право должно применяться автономной юрисдикцией.

Общегражданские суды применяют частное право, административная же

юстиция опирается на административное право как на подотрасль

публичного. С концепцией автономного административного права вполне

закономерно связывается и существование юстиции, полностью отделенной

от общей судебной системы. Однако, несмотря на это, нельзя сказать, что

административные суды обладают монопольным правом судебного контроля

за деятельностью администрации. С тех пор как существуют две ветви

органов правосудия - суды общей юрисдикции и административная юстиция,

-неизбежно возникает проблема разграничения подсудности между этими

двумя системами. Это один из самых сложных вопросов в административном

праве Франции. По нему было принято более сотни законов. Специально для

решения вопросов о подсудности в 1848 г. был учрежден Суд по спорам о

подсудности. Случаи и порядок обращения в этот Суд подробно

регламентируются многочисленными законами, подзаконными актами и

судебными постановлениями. Разобраться во всем этом огромном и сложном

юридическом материале бывает непросто. Так, по делу, решенному Судом по

спорам о подсудности в 1971 г., понадобилось семь лет для того, чтобы

установить, относится ли подъездная дорога к каналу к речной

государственной собственности ( юрисдикция административного суда) или

к дорожной государственной собственности (юрисдикция общего суда). Как

пишет Г. Брэбан, «участники судебных разбирательств зачастую совершенно

теряются, не знают, к какому судье обратиться, и в конечном счете приходят

в отчаяние. В результате они фактически получают меньшую защиту» .

Вместе с тем, Брэбан делает правильный вывод, что органам

административной юстиции подсудны споры, относящиеся к сфере

управленческой деятельности публичных властей. Однако некоторые

категории деятельности публичных властей исключены из сферы

деятельности административной юстиции, освобождены от любого

юрисдикционного контроля. Это, во-первых, законодательная деятельность

и, во-вторых, правительственные акты.

Причины изъятия из подсудности административному суду, как и

См.: Административное право зарубежных стран. М., 1996. С. 98.

Брэбан Г. Указ. соч. С. 394.

Публичными властями являются: государство, территориальные органы местного

самоуправления, публично-правовые учреждения, частноправовые организации, выполняющие

функции публичной службы. См.: Брэбан Г. Указ. соч. С. 387.

любому другому суду, имеют в основном политические мотивы. Что

касается законов, то это очевидный отказ от риска вступать в конфликт с

законодательной властью, избранной на основе всеобщего голосования. Что

же касается правительственных актов, то это отказ от вмешательства в

политические отношения между конституционными государственными

властями

. Тем не менее в очень ограниченных случаях суды вторгаются в

эти сферы. Это имеет место тогда, когда они проверяют не законность самих

актов, а их правовую природу.

Если обычные судебные инстанции лишь разрешают споры и

конфликты, то органы административной юстиции во главе с

Государственным советом, кроме того, дают юридические заключения. В

последнем качестве они выполняют постоянные консультативные функции

при правительстве и его органах .

Таким образом, сфера действия судебного контроля не охватывает всю

деятельность органов администрации хотя бы потому, как отмечает М.

Гунель, что французы традиционно воспринимают обращение в суд как «акт

агрессии». Не следует также забывать, что правила разрешения

административных конфликтов исключают из сферы судебного контроля

целый ряд административных актов, поскольку предметом судебного

разбирательства не могут служить не только правительственные

постановления, но и чисто административные решения, которые могут быть

обжалованы лишь в том случае, если они наносят прямой ущерб конкретным

гражданам

Вместе с тем надо отметить, что большая часть административных

споров с участием гражданина находится в компетенции судов

административной юстиции, куда ежегодно поступают десятки тысяч жалоб.

В обычных же судах рассматриваются дела, предметом которых являются

вопросы, связанные со статусом личности, избирательным правом и т .д.

Судебная власть может вмешаться тогда, когда администрация совершает

действие, не имеющее под собой правового основания и, следовательно, не

относящееся к публичной деятельности. Если же действие основано на праве,

оно подсудно только административным судам.

До 1988 г. структура органов административной юстиции Франции

состояла из двух звеньев. Однако практика показала, что двухинстанционная

система не справляется с большим потоком дел. В административных судах

все время увеличивался срок рассмотрения дел, и примерно у 20% из них он

См.: БрзбанГ. Указ. соч. С. 364.

См.: Бобопюв СВ. Государственный совет Франции: политическая роль и юридические

функции. С. 103.

См.: Гунель М. Введение в публичное право. М., 1995.

составлял от двух до трех лет

. Все это привело к реформе структуры

органов административной юстиции, в результате которой она включает в

себя следующие звенья:

1) Государственный совет, возглавляющий систему органов администра-

тивной юстиции; 2) территориальные административные суды, называемые

административными судами общего права; 3) апелляционные суды

(последние созданы в 1987 г., для облегчения

работы Госсовета; их всего пять; каждый из них разделен на две или три

палаты, председателями судов являются члены Госсовета; члены судов

несменяемые, и без их согласия невозможно их перемещение по службе); 4)

специализированные судебные учреждения административной юстиции,

которые иногда осуществляют управленческую деятельность в форме

правосудия и поднадзорны в кассационном порядке Государственному

совету. К специализированным административным судам относятся: а)

Счетная палата; б) дисциплинарные суды - как внутри административной

системы, так и за ее пределами; в) суды по вопросам социального

обеспечения, занимающиеся пенсиями и другими пособиями. Они создаются

для более квалифицированного решения вопросов, связанных с узкой

специализацией служащих администрации, а также в целях привлечения

представителей общественности к участию в их деятельности

До 1953 г. Государственный совет был своего рода судебным

учреждением, обладавшим общей юрисдикцией по административным

делам. Сегодня в результате создания апелляционных судов

Государственный совет является одновременно судом первой и последней

инстанции и оказывает решающее влияние на судебные учреждения

административной юрисдикции. Введение апелляционных судов по

административным делам практически никак не отразилось на

доминирующем положении Государственного совета в рамках

административной юстиции

Государственный совет - высший административный суд Франции, а

также главный консультант правительства по вопросам управления. Главой

Госсовета формально является премьер-министр, а его заместителем -

министр юстиции. На деле Госсовет возглавляет его вице-председатель,

который назначается Советом министров и относится к чиновникам высшего

ранга. В 1992 г. в состав Госсовета входило 300 человек . Они являются не

должностными лицами суда, а государственными служащими.

Французские исследователи отмечают, что во Франции

L'actualite juridique // Droit administrate. 1988. P.79.

Подробнее см.: Административное право зарубежных стран. Гл. 3.

Гунелъ М. Указ. соч. С.

83.

Braibant G. Le droit administratif fiancias. Paris, 1992. P. 466. 8

административная юстиция охватывает обширную сферу

. Органы

административной юстиции не только осуществляют разрешение

административных споров, но и выполняют консультативные функции:

проводят предварительную оценку законности проектов решений

правительства или министерств .

Следует отметить, что во Франции, как и во многих других странах,

существуют, с одной стороны, общие принципы административного

судопроизводства, а с другой - правила, относящиеся к различным

категориям дел.

Общие принципы административного процесса заложены в специальных

законах, в Кодексе административной юстиции, а также дополняются самой

судебной практикой. Некоторые правила перенесены в административное

судопроизводство из гражданского процесса, другие сформулированы

специально для судебных учреждений административной юстиции, что

связано со спецификой административных споров.

Всякий процесс начинается с подачи искового заявления (жалобы).

Никакой административный спор без этого условия не рассматривается в

суде, административный суд не имеет права возбуждать дело

самостоятельно. Важным правилом административного процесса является то,

что судья «связан» жалобой. То есть он исследует только те вопросы,

которые перед ним поставлены, и не может выходить за эти пределы, он

связан объемом предоставленных ему документов и доводов. В связи с этим

и решение, принимаемое по делу, основывается только на тех требованиях,

которые сформулированы в жалобе

. Например, если гражданин просит

возместить убытки и указывает определенную сумму, то судья не вправе

присудить ему сумму большую, чем он просит, хотя считает, что это

возможно. Вместе с тем из этого правила существуют исключения.

Так, Государственный совет может сам установить наличие оснований,

не указанных в жалобе, когда дело касается «мотивов публичного порядка»,

среди которых выделяются две основные группы. Мотивы первой группы

предполагают оспаривание обоснованности правовых актов. Если

Государственный совет усмотрит, что обжалуемый правовой акт исходит от

некомпетентного органа власти, он его отменяет, даже если у истца и не

было помыслов выставить возражения по поводу компетентности. В

соответствии с мотивами второй группы, если суд обнаружит, что какое-то

решение было принято за пределами рамок, очерченных законом, то он

БрэбанГ. Указ. соч. с. 457.

См.: Лессаж М, Судебный контроль за деятельностью администрации во Франции//Сов.

государство и право. 1981. №11.

Подобные правила относятся и к рассмотрению апелляционных и кассационных

жалоб.

отменяет его по долгу службы, т.е. выдвигая мотив нарушения

публичных интересов

Особого внимания заслуживает обжалование превышения

административной власти. Оно считается наиболее важным, своеобразным и

самым эффективным способом контроля судов над администрацией.

Французы считают, что именно в ходе работы с жалобами на превышение

власти Госсовет создал административное право

. Жалобу может подать

любое лицо, заинтересованное в отмене акта государственной

администрации. Эти жалобы не являются формализованными, однако для их

подачи отведен жесткий срок - два месяца с момента опубликования акта.

Сам процесс разбирательства носит затяжной характер.

Отдельную категорию дел составляют юрисдикционные иски, которые

требуют пересмотра какого- либо решения, а также дела, основанные на

исковых требованиях по поводу толкования нормативных актов

государственной администрации.

Процесс в административных судах характеризуется различным

разбирательством по вопросам законности и разбирательством по вопросам

права. В первом случае административный судья высказывается лишь о том,

законен или нет тот или иной административный акт, и в случае признания

его незаконным обязан аннулировать его без права принятия нового решения

по существу акта. В другом случае, при рассмотрении дела по поводу

нарушения права, судья может вынести решение по существу дела.

К деятельности органов административной юстиции применяются

правила административного процесса. Прежде всего следует отметить, что

этот процесс носит состязательный характер. Это дает возможность каждой

из сторон в суде получить информацию об аргументах, представленных

другой стороной, и познакомиться с любыми документами, приобщенными к

делу. Затем следует подчеркнуть инквизиционный характер

судопроизводства. Суть его заключается в том, что суд руководит

рассмотрением дела. Он может дать указания одной из сторон передать

другой сведения, которыми она располагает, принять меры к проведению

экспертизы, запросить документы и т.д. Роль этого принципа важна в

отношении сбора доказательств. По французскому праву сбор доказательств

возложен на заявителя. Однако в административном судопроизводстве это

порой оказывается сложно сделать, так как в роли заявителя выступает

гражданин, которому необходимо получить доказательства у органа

управления. Здесь и возникают трудности. Гражданин очень часто

оказывается безоружным перед лицом администрации. В этом случае на

помощь ему приходит судья, опираясь на свои инквизиционные полномочия.

См.: Брэбан Г. Указ. соч. С. 440.

См.: Административное право зарубежных стран. С. 103.

Роль судьи в сборе доказательств и ведении разбирательства весьма

активна. Слушание дела происходит публично, решение выносится тайно, но

оглашается в публичном заседании. В целом можно сказать, что процесс

построен по образцу общего публичного процесса и в значительной мере

воспроизводит его.

Решения административного суда обладают большим авторитетом.

Доктрина исходит из того, что администрация обязана исполнять решения

суда. Хорошим стимулом, способствующим ускорению исполнения

судебных решений администрацией, явилось принятие в 1980 г. Закона «О

штрафных пени», который наделяет суд правом направлять в адрес

администрации требования об уплате штрафной пени за каждый день

просрочки в исполнении судебного решения.

Вместе с тем существенным недостатком административной юстиции

Франции является медленное рассмотрение жалоб. В среднем около двух лет

может пройти с момента обращения в административно-квазисудебную

инстанцию до момента получения решения, и, что самое важное, все это

время оспариваемый административный акт остается в силе. Число ежегодно

рассматриваемых дел достигает 22 тыс.

Французская административная юстиция характеризуется прежде всего

своей стабильностью на протяжении многих лет при различных

политических режимах. Она опирается на свои основные принципы и

оберегает свои исходные организационные начала. Вместе с тем она не

переставала постоянно развиваться.

Во французской юридической литературе отмечается, что систему

административной юстиции в том виде, в каком она существует ныне во

Франции, можно считать достигшей высокой степени совершенства .

Как справедливо отмечено Н.С. Колесовой, особенно заметно роль

административной юстиции проявляется в сфере охраны прав граждан от

незаконных действий органов управления

. Ж. Каньон подчеркивает, что

административная юстиция во Франции всегда играла важную роль как в

глубокой концептуальной разработке самого понятия «правовое

государство», так и в его создании

Французская идея административной юстиции вначале была

скопирована в итальянском и германском праве, но затем после критического

осмысления она была модифицирована в Германии. По немецкой доктрине

Цит по: Шарвен Р. Юстиция во Франции. Судебный аппарат и классовая борьба.М, 1978.

С. 101.

См.: Цоллер Э. Защита прав человека во Франции // Государство и право. 1992. №12. С.

115.

См.: Общая теория прав человека М., 1996. С. 398.

Canion J. UEtat de droit vu par le jude administratif// UEtat de droit P. 135.

администрация должна полностью отделяться от административной

юстиции. Обосновывая необходимость максимальной охраны публичных

прав, немецкие юристы выступали за создание специализированных

учреждений, призванных разрешать дела, связанные с неправомерным

осуществлением прав государственной власти - административной юстиции.

Результатом их теоретических изысканий явилось учреждение в середине

ХЕХ в. в Германии административных судов. Так, в соответствии с Законом

1863 г. в Бадене административно-правовые споры рассматривали советы, а в

качестве второй инстанции действовал специальный административный суд.

С этого времени немецкая доктрина строится на восприятии созданных

органов в качестве особых судебных учреждений, больше всего по методам

своей деятельности - смыкающихся с судами общей юрисдикции, но не

являющихся ими в силу специфичности рассматриваемых дел. В 1960 г. было

принято Положение об административных судах, которое затем изменялось

несколько раз. В 1976 г. принимается Закон об административно-

процессуальной деятельности

В настоящее время в качестве первой инстанции административной

юстиции в каждой земле ФРГ действуют административные суды, которые

могут рассматривать любые жалобы, имеющие административный характер

(универсальная подведомственность).

Особенность административной юстиции ФРГ заключается в том, что,

прежде чем подать жалобу в административный суд, гражданин должен

сначала использовать возможность зашиты своего права в порядке

административной иерархии.

Вторая инстанция административной юстиции - Высший

административный суд (земельный). Суды первой и второй инстанции

находятся в компетенции земель.

Центральным органом административной юстиции Германии выступает

Федеральный административный суд. Он рассматривается в качестве

кассационной инстанции, но изредка может быть и первой инстанцией.

Следует отметить, что в Германии действует также сеть

специализированных судов административной юстиции, таких, как

федеральный финансовый суд и федеральный социальный суд.

Другая особенность административной юстиции ФРГ состоит в том, что

административные суды обладают исключительно юрисдикционными

полномочиями в отличие от Государственного совета Франции, который

наделен еще административными и консультативными функциями.

Подробнее см.: Старилов Ю.М. Указ. соч. С. 149-175. В некоторых землях он именуется

судебной палатой.

Деятельность самих административных судов Германии основана на

Положении об административных судах 1960 г. с изменениями и

дополнениями. В соответствии с ним компетенция административных судов

распространяется на все споры публично-правового характера, кроме

конституционно-правовых. Суды принимают к рассмотрению не только иски

граждан к государственным органам, но и некоторые споры между

административными органами и органами местного самоуправления, а также

все споры о правах государственных служащих.

По общему правилу в ходе разбирательства суд вправе оценивать не

столько целесообразность оспариваемого акта, сколько его правомочность.