Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в РФ

Подождите немного. Документ загружается.

административные судебные присутствия) и военных судов.

Естественно, что стержнем законопроекта стали нормы Закона от 27

апреля 1993 г. с некоторой их модификацией. В частности, по-прежнему

предполагался смешанный «административно-гражданский» процессуальный

институт судопроизводства.

Из Конституционного Суда РФ поступил отзыв, в котором

подчеркивалось, что специфика административных дел такова, что их

разбирательство требует особых организационных форм и особой судейской

квалификации и что характеристика административного спора не

вписывается в традиционный исковой процесс. Поддерживалась идея

специализации процесса в рамках общих судов. В отзыве Верховного Суда

РФ отмечалась нецелесообразность выделения административных

присутствий в суде, поскольку в первом полугодии 1994 г. судами было

См.: Тихомиров ЮА Указ. соч. с. 35.

рассмотрено чуть более 13,5 тыс. дел, а судам дано разъяснение по

применению Закона РФ от 27 апреля 1993 г. В отзыве Высшего

Арбитражного Суда РФ отмечалось, что при определении института и

функций административной юстиции следовало бы исходить прежде всего из

понятий «административное судопроизводство», «административное

правонарушение», «административные правоотношения», т.е. из понимания

административной юстиции как деятельности суда (общей юрисдикции,

арбитражного или военного) по рассмотрению заявлений (жалоб) на

действия органов исполнительной власти, местного самоуправления или

должностных лиц, связанные с выполнением ими мер по охране

общественного строя, собственности, прав и свобод граждан, прав и

законных интересов предприятий.

Отмечая существенные недостатки законопроекта, в частности

дублирование норм Закона РФ от 27 апреля 1993 г., исключение из

предметов обжалования действий и решений общественных объединений, а

также наличие в законопроекте ряда проблем, упомянутых выше, судебные

органы страны сочли необходимым продолжать работу над

совершенствованием законодательного регулирования института

административной юстиции. Однако вплоть до 2000 г. серьезных шагов в

этом направлении не предпринималось, если не иметь в виду указания,

содержащиеся в президентских программах о разработке Административного

и Административно-процессуального кодексов РФ, под которыми

практически понимался Кодекс об административных правонарушениях и о

самостоятельный законодательный акт о производстве по делам,

вытекающим из административно-правовых отношений

Поэтому и ныне дела но жалобам граждан на неправомерные действия и

решения государственной и местной администрации рассматриваются

судами общей юрисдикции. Данные статистики, представленные Верховным

судом РФ, свидетельствуют, что только в 1999 г. судами общей юрисдикции

было рассмотрено около 2 млн. дел об административных правонарушениях,

а также жалоб о нарушении конституционных прав граждан, в том числе:

3899 дел по жалобам о признании правовых актов незаконными

(удовлетворено 72,2%); 13 455 жалоб на действия должностных лиц,

коллегиальных органов власти, управления, общественных объединений

(удовлетворено 82,8%); 83 427 жалоб на нарушения налогового

законодательства (удовлетворено 95,8%); 2320 жалоб на нарушения

избирательных прав (удовлетворено 47,6%). За тот же период Верховным

Судом РФ рассмотрено 286 дел указанной категории. Особенно следует

выделить дела о признании незаконными нормативных правовых актов

различных ветвей власти, споры между субъектами Российской Федерации и

органами местного самоуправления,

жалобы на нарушения избирательного законодательства, включая

признание выборов недействительными, и некоторые другие, возникающие в

сфере административно-правовых отношений. Указанные категории дел

становятся все более актуальными, их правильное рассмотрение приобретает

особую значимость в свете осуществляемой в Российской Федерации

реформы государственной власти.

Кроме того, разрешение определенной категории административно-

правовых споров осуществляется также арбитражными судами. Согласно

Федеральному конституционному закону «Об арбитражных судах в

Российской Федерации» и Арбитражному процессуальному кодексу

арбитражные суды, осуществляя защиту нарушенных или оспариваемых

прав и законных экономических интересов организаций и граждан,

содействуя режиму законности и предупреждению правонарушений в сфере

предпринимательской и иной экономической деятельности, вправе

рассматривать, например, споры о признании недействительными

(полностью или частично) ненормативных актов государственных органов,

не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и

нарушающих права и законные интересы организаций и граждан (п. 2 ст. 22

АПК РФ); споры об обжаловании отказа в государственной регистрации либо

уклонения от государственной регистрации в установленный срок

организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация

предусмотрена законом (п. 2 ст. 22 АПК РФ). Данные статистики позволили

выявить тенденцию увеличения числа подобных дел

. Следует отметить, что

в составе высшего Арбитражного Суда РФ действует судебная коллегия по

рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений.

Такие же коллегии есть и в федеральных арбитражных судах округов.

Практика рассмотрения судами общей юрисдикции административно-

правовых споров, т.е. споров, имеющих публично-правовой характер, также

имеет явную тенденцию к значительному росту. В связи с этим

закономерным является постановка вопросов о необходимости

специализации судей в районных и вышестоящих судах по рассмотрению

именно этой категории дел, а также о создании судебных коллегий по

административным делам в судах общей юрисдикции субъектов РФ и

Верховном Суде РФ. Подобная идея неоднократно высказывалась в

юридической литературе. Этой точки зрения придерживаются ведущие

ученые-административисты нашей страны ЮА Тихомиров, НГ. Салищева,

СЗРФ. 1995. №18. Ст. 1589.

См.: Стартов ЮН. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 75-

76.

М.С. Студеникина, ЮН. Старилов и другие, занимающиеся

исследованием данной проблемы.

Специализация судебных составов связана с необходимостью глубокого

изучения и правильного применения судьями достаточно широкого массива

законодательных актов, используемых для рассмотрения определенной

категории дел в сфере управления. Вследствие сложности названной

категории дел их рассмотрение и правильное разрешение требуют высокого

профессионализма Но поскольку основная масса этих дел рассматривается в

порядке гражданского судопроизводства районными судами и судами

областного уровня, такую специализацию обеспечить сложно.

Таким образом, естественным продолжением укрепления судебной

власти как третьей власти в государстве было бы учреждение системы

административных судов. Она может быть скопирована, например, с системы

построения судов общей юрисдикции путем вычленения

специализированных коллегий (палат), созданных на первом этапе в судах

общей юрисдикции всех уровней для рассмотрения административных

споров. При такой организационной перестройке, как правильно отметила

М.С. Студеникина, необходимо определить: а) подведомственность

применительно к различным звеньям соответствующих общих судов; б)

принципы подбора кадров судей для административных присутствий

(коллегий), организацию их профессиональной подготовки, которая связана

со знанием определенных отраслей управления; в) процессуальные нормы,

по которым должны действовать административные присутствия (коллегии);

г) способы и пределы реагирования административного присутствия при

оценке законности актов администрации

Другом вариант формирования административной юстиции связан с

сохранением специализированных палат на уровне районных, городских

судов и созданием административного суда в каждом субъекте Федерации, а

также Высшего Административного Суда Российской Федерации,

наделенных функцией рассматривать кассационные жалобы и правом

разрешать некоторые категории дел по первой инстанции. Таким путем

постепенно будет создана стройная система органов административной

юстиции, возглавляемая Высшим Административным Судом РФ.

Формирование коллегий по административным делам, а также создание

самих административных судов полностью соответствует идее о

специализированном подходе к организации судопроизводства в нашей

стране.

См.: Студеникина М.С. Нужен ли специальный федеральный закон об административной

юстиции? // Закон: создание и толкование. М., 1998. С. 188.

Предложенные концепции могли бы быть реализованы с учетом того,

что порядок организации и учреждения органов административной юстиции,

процедура их деятельности должны быть урегулированы федеральным

законодательством: законом об органах административной юстиции либо об

административных судах, а также Административным процессуальным

кодексом, который содержал бы раздел, посвященный этим вопросам, либо

специальным кодексом (законом) об административном судопроизводстве,

закрепившим процессуальные правила деятельности органов

административной юстиции по рассмотрению административных дел.

Все это, естественно, должно влечь за собой необходимость внесения

изменений в действующее законодательство, и прежде всего в Федеральный

конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», а

также в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, из которого в этом

случае следует изъять нормы, касающиеся административного

судопроизводства. Ю.А. Тихомиров правильно отметил, что обеспечение в

нашей стране полноценной системы осуществления административного

судопроизводства не может быть сведено к разовым мерам. Это крупная

реформа, при осуществлении которой нужно разработать общую концепцию,

определить объем административной юрисдикции, разработать и принять

комплекс законов, ввести новые процедуры, сформировать систему

административных судов, подготовить специальные судейские кадры .

Следует также отметить, что и представители судейского корпуса

активно поддерживают эту идею. В настоящее время суды переполнены

делами, а большинство судей, которые рассматривают гражданские дела,

работают с явным превышением индивидуальной нагрузки. Об этом

говорилось еще в решении № 4 Совета по судебной реформе при Президенте

РФ от 12 марта 1997 г. «Об обеспечении доступности правосудия и быстроты

его осуществления»35. Подобной точки зрения придерживался и Верховный

Суд РФ, который 22 июня 2000 г. на своем Пленуме принял Постановление

«О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской

Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений и

дополнений в Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР» и Гражданский

процессуальный кодекс РСФСР», предусматривающее создание судебных

коллегий по административным делам. Об этом говорится в проекте

федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции»,

внесенном Президентом РФ в Государственную Думу в 1999 г.

См.: ТихомировЮА. Указ. соч. С. 36.

См.: Росс, юстиция. 1997. № 6. С. 6.

Однако в августе 2000 г. было принято новое Постановление Пленума

Верховного Суда РФ «О внесении в Государственную Думу Федерального

Собрания Российской Федерации проектов федеральных конституционных

законов «О федеральных административных судах в Российской

Федерации», «О внесении дополнений в Федеральный конституционный

закон «О судебной системе Российской Федерации» и «О внесении

изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О

военных судах Российской Федерации», а в октябре 2000 г. - еще одно

Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О внесении изменений в

проекты федеральных конституционных законов «О федеральных

административных судах в Российской Федерации» и «О внесении

дополнений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе

Российской Федерации».

Верховный Суд РФ предлагает в целях преодоления негативных

тенденций в рассмотрении административных дел создать в системе судов

общей юрисдикции административные суды, не связанные с существующим

административно-территориальным делением страны. В этих целях

предлагается сформировать систему федеральных окружных

административных судов в пределах соответствующих федеральных округов

и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в

отношении нескольких районов субъекта РФ. Кроме того, предлагается

учредить судебную коллегию по административным делам Верховного Суда

РФ и создать соответствующие коллегии в судах областного уровня.

Предполагается, что судебная коллегия по административным делам

Верховного Суда РФ будет рассматривать в качестве суда первой инстанции

такие, например, дела: об оспаривании нормативных и ненормативных актов

Президента РФ и Правительства РФ; о приостановлении и прекращении

деятельности общероссийских, а также международных общественных

объединений, действующих на территории РФ, в случаях нарушения ими

законодательства РФ, и т.д. Проверку законности и обоснованности решений,

вынесенных указанной коллегией в качестве суда первой инстанции и не

вступивших в законную силу, будет осуществлять соответствующий состав

судей Кассационной коллегии Верховного Суда РФ.

В соответствии с этими проектами к административным делам отнесены

дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов

государственной власти, органов местного самоуправления, общественных

объединений и должностных лиц, а также дела по спорам, связанным с

применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по

спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления

между собой, дела о приостановлении или прекращении деятельности

общественных объединений.

В проекте указанного выше закона об административных судах

предполагается также, что функции административной юстиции будут

выполнять и мировые судьи, однако подсудность им дел вообще не

определена. Конечно, речь идет пока лишь о проекте федерального

конституционного закона. Однако изучение этого проекта, одобренного

Пленумом Верховного Суда РФ, дает основание высказать некоторые

критические замечания в адрес законопроекта.

На наш взгляд, здесь имеют место определенный дуализм в определении

системы административных судов и серьезная недоработанность вопроса об

организации межрайонных административных судов.

Дуализм, как мы полагаем, заключается в том, что окружные суды, по

сути дела, не являются второй инстанцией в системе судов

административной юстиции и предназначены лишь для рассмотрения

наиболее важных дел в сфере государственной власти. В то же время не ясны

взаимоотношения этих судов с судами субъектов РФ, подсудность дел

которых «на ступеньку ниже». В свою очередь суды субъектов РФ в лице их

коллегии по административным делам определены как кассационная

инстанция по отношению к межрайонным административным судам. Не

определены и полномочия судебной коллегии по административным делам

Верховного Суда РФ как кассационной инстанции по отношению к судам

субъектов РФ, если в отношении последних в качестве кассационной

инстанции не будет выступать окружной суд.

Надзорные полномочия Верховного Суда РФ и судов субъектов РФ

авторы законопроекта не определили, полагая, очевидно, что здесь будут

действовать общие правила пересмотра судебных постановлений судов

общейюрисдикции.

Однако в эту схему окружные административные суды все же не

вписываются.

По нашему мнению, предложение о создании окружных

административных судов - это в определенной мере дань политической

конъюнктуре, связанной с образованием федеральных округов в сфере

президентской (исполнительной) власти.

Исходя из позиции независимости судей и включения судов субъектов

РФ в систему административной юстиции, более целесообразно обеспечить

реальную независимость судов субъектов РФ от региональной

администрации и определить в полной мере соответствующие их

полномочия в сфере административной юстиции. В этом случае отпадает

необходимость в создании окружных административных судов.

Спорен и вопрос о создании межрайонных административных судов. На

наш взгляд, этот вопрос нельзя решать однозначно для всей территории

России, учитывая плачевное состояние коммуникаций между районными

центрами на значительной территории России. Поэтому нельзя в

отличие от крупного города с районным делением или района со

значительной плотностью населения учреждать межрайонные суды в

регионах, где плотность населения невелика, расстояния до районных

центров превышают сотни километров, а о качестве дорог вообще говорить

не приходится. Если необходимо обеспечить защиту граждан от произвола

местных властей, в качестве специализированного административного суда

(административного судьи в судебном округе) должен действовать районный

административный суд

Надо отметить, что критикуемый нами законопроект был принят

Государственной Думой в первом чтении. Судя по результатам его

дальнейшего обсуждения, в ходе подготовки ко второму чтению в него будут

внесены весьма существенные дополнения и изменения, в том числе по

вопросам предметной подсудности, да и системы самих судов.

Составители законопроекта, принятого столь поспешно в первом

чтении, не указали на процедуру рассмотрения административных дел.

Естественно, что эту проблему придется решать кардинально. В связи с этим

актуальной становится задача подготовки процессуальных норм реализации

будущего закона

Глава 3. Проблемы административного судопроизводства.

Концепция закона об административном судопроизводстве

Административная юстиция по сути своей есть судебная зашита прав,

свобод и охраняемых законом интересов граждан и их объединений от

неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и иных

органов управления, наделенных государственно-властными полномочиями,

органов местного самоуправления, государственных и муниципальных

служащих.

Создание полнокровного института административной юстиции

невозможно без установления в законодательном порядке процедуры

административного судопроизводства, определения основных положений,

которыми должны руководствоваться суды, рассматривающие споры

публичного характера, в том числе споры, вытекающие из административных

правоотношений и затрагивающие административно-правовой статус

граждан РФ, базирующийся на нормах Конституции РФ.

До настоящего времени суды общей юрисдикции при рассмотрении

административно-правовых споров применяют нормы гражданского

процессуального законодательства с определенными изъятиями. Об этом

говорится в ст. 6 Закона РФ от 27 апреля 1993 г., а также в специальной главе

ГПК РСФСР

(с учетом изменений и дополнений). Это позволило

специалистам по гражданскому процессу сделать вывод, что здесь имеет

место гражданское судопроизводство с той особенностью, что в качестве

средства правовой защиты выступает не иск, а жалоба. Более того, было

высказано мнение о необходимости унифицировать процесс и рассматривать

дела в одном производстве - исковом

. На наш взгляд, использование модели

гражданского судопроизводства связано с недостаточной разработанностью,

а порой и с отсутствием административно-процессуальных норм, которые

могли бы регламентировать административное судопроизводство. Бесспорно,

административный процесс в суде во многом схож с гражданским процессом.

Об этом еще в 1910 г. писал С.А. Корф в своей работе «Административная

юстиция в России»: «Нет никакого сомнения, и это признается как друзьями,

так и недругами административной юстиции, что источником и образом

построения административного процесса послужил процесс гражданский,

столетние принципы последнего были применены ко вновь родившемуся в

XIX веке административному процессу ... Этим объясняется, что многие

принципы обоих процессов совершенно тождественны, другие весьма

похожи друг на друга».

Вместе с тем следует подчеркнуть, что процессуальные особенности

рассмотрения административных дел подтверждают недопустимость

растворения их в исковой процедуре гражданского процесса. HJVL Коркунов

совершенно справедливо отмечал в своих трудах, что разграничение сферы

гражданской и административной юстиции определяется различием частного

и публичного права. Поэтому спор о субъективных публичных правах не

может разрешаться в традиционных формах искового гражданского

судопроизводства

Специальные правила административного судопроизводства логически

связаны со специфическим характером материально-правовых отношений,

важной особенностью которых является неравноправное положение его

участников. Одной из сторон административно-правовых отношений

выступает орган (должностное лицо), наделенный

Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 19. Ст. 658;

СЗ РФ. 1995. №51. Ст. 4970; РГ. 15авг.2000г.

См.: ЖуйковВМ. Права человека и власть закона М., 1995. С.9.

См:.Корф СЛ. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Т2. С. 466467.

Коркунов НМ Русское государственное право. СПб., 1889.

государственно-властными полномочиями. В этом процессе в качестве

основания возбуждения дела выступает сегодня не иск, а жалоба; подача

встречной жалобы невозможна. Вместе с тем следует отметить, что

административное правосудие может основываться и на исковом характере

судебного производства. Однако в рамках этого производства суд разрешает

не гражданско-правовой спор, а публично-правовой, одновременно

осуществляя судебный контроль за законностью действий властных структур

по отношению к физическим и юридическим лицам. Спор считается

административным, если юридический вопрос, составляющий содержание

спора (т.е. то материально-правовое отношение, которое связывает стороны),

является вопросом административного права

Важной задачей административного процесса как правовой формы

рассмотрения судом публично-правовых споров является восстановление

нарушенных прав и свобод участников административно-правовых

отношений. В связи с этим позиция суда должна быть максимально

активной. Граждане, как правило, лишены возможности противостоять

ответчику в лице соответствующей властной структуры. Поэтому, чтобы как

то уравновесить их шансы, суд обязан помочь частному лицу в споре. Судья

не должен, как в гражданском процессе, довольствоваться только

регистрацией заявлений сторон процесса и вынесением своего решения. С

учетом того, что в большинстве случаев доказательства по делу находятся в

документах органов или должностных лиц, которые не стремятся их

представить, особенно если они не в их пользу, судья должен иметь

возможность вмешаться и обязать администрацию предоставить обоснование

ее действий, истребовать материалы и иные доказательства В случае

необходимости суд должен иметь возможность по своей инициативе

получать заключение специалиста, эксперта и т.д. Именно институт

административной юстиции может и должен уравновесить юридическое

неравенство сторон, существующее в материальном административном

правовом отношении, на принципе их равенства в процессуальном

положении и в то же время при условии возложения бремени доказывания на

орган публичной администрации.

В отличие от гражданского процесса административный процесс

(административное судопроизводство) не может в полной мере основываться

на принципе диспозитивности, предполагающем значительную свободу

процессуальных действий сторон. В административном процессе

исключаются встречный иск, взаимные притязания сторон. О понимании

принципа диспозитивности в науке гражданского и арбитражного

процессуального права и его характерных чертах достаточно подробно

сказано проф. Т.Е. Абовой в статье «Арбитражный суд в судебной системе

России

. По сути дела различаются принципиальные установки обоих

процессов, поскольку в административном процессе конечным результатом

является отмена индивидуального акта управления или признание

недействующим нормативного правового акта в целях защиты прав и свобод

человека и гражданина.

Таким образом, специальная процедура административного

судопроизводства должна отразить особенности публично-правового спора,

имея в виду:

а) облегченный доступ гражданина к правосудию путем установления

специальных процессуальных сроков обращения в суд, порядка подготовки

дела к рассмотрению и самого рассмотрения дела;

б) оказание помощи гражданину в составлении обращения

(административного иска или жалобы) в суд;

в) определение инквизиционной, следственной роли суда (в отличие от

гражданского судопроизводства) с учетом истребования необходимых

доказательств и документов, которые недоступны гражданину;

осуществление судом иных мер по собственной инициативе;

г) возложение бремени доказывания на орган администрации,

поскольку процессуальное положение сторон в публично-правовом

(административном) споре должно компенсировать определенное

неравенство в положении субъектов публичного права;

д) обеспечение справедливого разрешения возникшего публично-

правового (административного) спора и оперативного исполнения судебного

решения (в данном случае возможно использование авторитета судебной

власти с позиций воздействия на администрацию в виде штрафных санкций

за неисполнение судебного решения и возложения на администрацию

обязанности рассмотрения вопроса о привлечении виновных должностных

лиц к дисциплинарной ответственности).

При этом необходимо иметь в виду, что действующие ГПК РСФСР (и

проект ГПК РФ) и АПК РФ (и проект нового АПК) не учитывают

принципиальных различий гражданско-правовых и публично-правовых

(административных) споров, подчиняя, по сути дела, рассмотрение

последних общим правилам гражданского и арбитражного судопроизводства.

Не учитывается, в частности, то принципиальное обстоятельство, что,

рассматривая и разрешая публично-правовой (административный) спор, суд

тем самым осуществляет и полномочия правосудия, и полномочия судебного

административного контроля - контроля за законностью действий и решений

органов администрации, прежде всего органов исполнительной власти,

органов местного самоуправления и их должностных лиц.

См.: Государство и право. 2000. № 9. С. 10.

Действующие гражданско-процессуальное законодательство и

законодательство арбитражно-процессуальное ориентированы на

рассмотрение административных дел в рамках состязательной процедуры.

Традиционным же для административного судебного процесса является

сохранение существенных элементов инквизиционного процесса. В первую

очередь это относится к роли судьи в процессе (активная поддержка

заявителя в процессуальном смысле этого понятия), имеет место и особый

правовой статус заявителя и др. Такой характер процесса предопределяется

характером претензий «человек-государство».

Приведем в связи с этим ссылки на положения очень интересной статьи

проф. М.К. Треушникова

. Автор, в частности подчеркивает, что

избирательное право «содержит не известные гражданскому

процессуальному праву России понятия, термины, средства обращения в

суд», что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного

самоуправления» (ст. 46) указано на право граждан предъявлять иски о

признании недействительными актов органов государственной власти.

Следует согласиться с М.К. Треушниковым в том, что «судебная защита

избирательных прав является составной частью более широкой темы -

защиты субъективных прав, вытекающих из публично-правовых, а не из

частноправовых отношений. Характер публично-правовых отношений

налагает свой отпечаток на вид судопроизводства по защите субъективного

права»

. Правда, автор не идет дальше вывода о возможности

административного иска в гражданском процессе. Однако и этот шаг

знаменателен.

О необходимости новой модели и структуры административного

процессуального права пишет в своей статье заместитель председателя

Верховного Суда Украины В. Стефанюк

. Автор указывает, что в проекте

Административно-процессуального кодекса Украины предлагается

отдельный, целостный порядок деятельности специализированных

административных судов. В административном деле, по мнению автора, спор

между гражданином и государством должен быть решен судьей. При этом

суды должны уважать как право государства, так и право гражданина,

причем последнее в этих отношениях является приоритетным .

См.: Треушников М.К. Судебная защита избирательных прав //Вести. МГУ. Серия 11.