Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в РФ
Подождите немного. Документ загружается.
законом.
Свою правовую позицию, изложенную выше, Конституционный Суд РФ
подкрепил Постановлением от 11 апреля 2000 г. № 6-п «По делу о проверке
конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи
21 и пункта 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»
в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации»
15
.
Оценивая нормы Федерального закона « О прокуратуре Российской
Федерации», Суд существенно затронул проблему полномочий судов общей
юрисдикции по проверке законности нормативных правовых актов субъектов
РФ. В Постановлении Конституционного Суда подчеркнуто, что
соответствие федеральному закону законов субъектов РФ, если при этом не
затрагивается вопрос об их конституционности, проверяется судами общей
юрисдикции, которые гарантируют верховенство федеральных законов в
правоприменительной деятельности. Не исключена возможность наделения
15
Там же. 2000. № 16. Ст. 1774.
56
судов общей юрисдикции на основании федерального закона
полномочиями проверять вне связи с рассмотрением какого-либо иного дела
соответствие законов субъекта РФ федеральному закону и в случае
противоречия признавать их недействующими именно на этом основании.
Таким образом, суд по действующему законодательству может признать
закон субъекта РФ недействующим, не подлежащим применению, что влечет
необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом
законодательным (представительным) органом субъекта РФ. В этой связи
Суд признал не соответствующим Конституции положение абзаца третьего
пункта 3 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в части,
наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон
субъекта РФ, противоречащий федеральному закону, недействительным и
утратившим силу.
По логике Конституционного Суда такой закон может быть признан
недействующим и не подлежащим применению. Однако такое признание по
сути дела не лишает данный закон юридической силы, пока он не будет
отменен издавшим его законодательным органом. Видимо, в этой связи
Верховный Суд РФ, не дожидаясь принятия Федерального конституционного
закона «О судах общей юрисдикции» (он был в 1999 г. принят в первом
чтении) 6 февраля 1999 г. внес в Государственную Думу проект
федерального конституционного закона «О полномочиях судов общей
юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия
нормативных правовых актов федеральным законам». Государственная Дума
в ноябре 1999 г. одобрила законопроект в измененной редакции, однако он
был отклонен Советом Федерации по мотивам его несоответствия некоторым
положениям Конституции РФ. В проекте, внесенном Верховным Судом РФ в
качестве предмета судебного рассмотрения обозначено заявление о
признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью
или частично, причем предполагалось, что с таким заявлением в суд могут
обратиться: Президент РФ, Правительство РФ, орган законодательной власти
и высшее должностное лицо субъекта РФ, а также орган местного
самоуправления, глава муниципального образования. Государственная Дума
в принятом ею Законе существенно изменила позицию о статусе заявителя,
указав в ст. 3, что право обращения в суд о проверке соответствия
нормативного правового акта Конституции РФ, федеральному
конституционному закону или иному нормативному правовому акту,
установившим права и свободы граждан, имеют граждане и их объединения,
организации. Вместе с тем был расширен перечень официальных лиц,
имеющих аналогичное право. В этот перечень были включены группы
депутатов законодательных органов и прокурор, расширен и перечень
субъектов местного самоуправления. Была также предусмотрена
возможность признания оспариваемого нормативного правового акта или
57
отдельных его положений недействительными. Причем с фактом
признания судом акта недействительным связывалась обязанность органа,
принявшего акт, незамедлительно опубликовать в официальных источниках
решение суда.
Вслед за Верховным Судом РФ проект федерального конституционного
закона «О полномочиях арбитражных судов по проверке соответствия
нормативных актов федеральным конституционным законам, иным
нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу»
подготовил Высший Арбитражный Суд РФ.
В качестве заявителей о проверке законности соответствующего акта в
проекте названы: юридическое лицо, предприниматель, иное
заинтересованное лицо (в случаях, предусмотренных федеральным законом);
орган государственной власти, орган местного самоуправления, прокурор.
При определении подсудности дел оценка всех актов федеральных властей
отнесена к ведению Высшего Арбитражного Суда РФ, а актов органов
государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления -
к ведению арбитражных судов субъектов РФ. В проекте подчеркнуто, что
имеются в виду акты, регулирующие отношения в сфере
предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, и
в лице арбитражных судов мы сталкиваемся с абстрактным нормоконтролем.
В проекте упомянутого закона указано, что нормативный правовой акт,
признанный судом не соответствующим, не подлежит применению с
момента вступления в силу решения суда и должен быть приведен в
соответствие с иным правовым актом, имеющим большую юридическую
силу, органом, принявшим оспоренный акт. Решение суда в таком случае
подлежит опубликованию в официальных изданиях, в которых оспоренный
акт был опубликован.
Не рассматривая критически тексты упомянутых выше законопроектов,
хотелось бы отметить лишь те позиции, которые должны быть отражены в
законе об административном судопроизводстве. Во-первых,
административные суды по искам граждан, обращениям прокурора,
Уполномоченного по правам человека вправе рассматривать споры по
поводу законности нормативных правовых актов, за исключением вопросов,
конституционности этих актов. Под термином «конституционность» мы
понимаем в данном случае и вопросы соответствия нормативных правовых
актов, в первую очередь законов, конституциям (уставам) субъектов РФ.
Во-вторых, если речь идет о нормативных правовых актах федеральных
органов, не упомянутых в ст. 125 Конституции и соответственно в
Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде
Российской Федерации», то административному суду должна быть
предоставлена возможность рассматривать иск о
58
несоответствии такого акта не только федеральному закону, но и
Конституции РФ.
В-третьих, если нормативный правовой акт Президента РФ или
Правительства РФ не соответствует федеральному закону, но не затрагивает
норм Конституции РФ, то такой акт подлежит юрисдикции
административного суда.
В-четвертых, административный суд в указанных выше пределах вправе
разрешать дела по спорам о соответствии нормативного правового акта акту,
имеющему большую юридическую силу. В связи с этим возможно,
например, оспаривание нормативного правового акта федерального министра
по основанию его несоответствия акту Правительства РФ.
В-пятых, актуальным остается неоднократно обсуждавшийся в
юридической литературе вопрос о том, как далеко должны распространяться
границы контроля суда в сфере публичной власти при оценке решения или
действия органа или должностного лица; признается ли за судом право
контролировать только законность или также целесообразность акта. Мы
полагаем, что суду не следует предоставлять права контролировать причины
и основания (помимо юридических) принятия акта. Такое право суда
означало бы вторжение в сферу иной ветви власти, имея в виду
осуществление соответствующим органом предоставленных ему законом
полномочий.
Могут ли суды, вынося решение о признании акта недействующим,
внести в этот акт изменения либо непосредственно отменить его? Видимо,
признание за судом реформационных прав поколебало бы принципы
разграничения компетенции между различными органами государства. Такой
подход к решению вопроса является закономерным, поскольку характер
административно-правовых отношений предопределяет недопустимость
всеобъемлющего контроля судебного органа за деятельностью
администрации при рассмотрении административного спора. Решение суда
должно содержать только заключение о законности обжалуемых действий и
правовых актов и необходимости их отмены органом, издавшим акт, в случае
признания административного иска обоснованным.
Требует обсуждения еще одна проблема. Как известно,
законодательством ФРГ, Японии, некоторых других стран предусмотрено в
качестве генеральной процедуры предварительное обращение в
административный орган по субординации и лишь после рассмотрения
соответствующего спора в административном порядке допускается
обращение с административным иском в суд.
Для российского законодательства такая генеральная процедура
неприемлема, но допускается в качестве альтернативной по выбору
гражданина. Он может обратиться в суд непосредственно либо после
59
получения ответа на свою жалобу от органа публичной власти. Однако
возможно дифференцировать это правило, например применительно к
оспариванию нормативных правовых актов в системе органов
исполнительной власти установить предварительную процедуру
обжалования такого акта по субординации, а если заявитель не удовлетворен
ответом (решением) вышестоящего органа - обеспечить ему право
обратиться в суд, который рассмотрит административный иск по правилам
административного судопроизводства.
Другой важной проблемой административного судопроизводства
является пересмотр решений, вынесенных административными судами. На
наш взгляд, в административном судопроизводстве целесообразно ввести
апелляционный порядок обжалования судебных постановлений. Здесь
возникает вопрос об апелляционной инстанции по рассмотрению жалоб.
Такой инстанцией по отношению к судебным постановлениям районного
административного суда могла бы стать коллегия по административным
делам суда субъекта РФ, а в отношении судебных постановлений, принятых
судом субъекта РФ по первой инстанции, - Коллегия по административным
делам Верховного Суда РФ. В свою очередь судебные постановления,
вынесенные этой Коллегией по первой инстанции, могли бы в
апелляционном порядке рассматриваться Кассационной коллегией
Верховного Суда РФ. Представляется, что суд второй инстанции вправе
принять одно из следующих решений по апелляционной жалобе: 1) оставить
решение суда первой инстанции без изменения, а жалобу без
удовлетворения; 2) изменить решение суда первой инстанции или отменить
его и вынести новое решение; 3) отменить решение суда первой инстанции и
прекратить производство по делу.
Формой вынесения нового решения может быть апелляционное
постановление, а в случаях оставления жалобы без удовлетворения или
прекращения дела производством - апелляционное определение.
Было бы целесообразно установить, что апелляционное постановление и
апелляционное определение вступают в силу после объявления, т.е.
немедленно, и дальнейшему кассационному обжалованию не подлежат.
Основаниями к отмене или изменению решения при рассмотрении
апелляционной жалобы могут быть нарушения как материальных, так и
процессуальных норм. В частности, к нарушениям норм материального права
могут быть отнесены: неполное выяснение обстоятельств, имеющих
существенное значение для правильного разрешения дела; недоказанность
имеющих значение для дела обстоятельств; несоответствие выводов,
изложенных в решении, обстоятельствам дела; и др. Среди процессуальных
оснований можно отметить следующие: если дело рассмотрено не в
надлежащем судебном составе; если неправильно оформлено решение и в
60
нем отсутствует подпись надлежащего судьи; если в ходе слушания дела
не велся протокол судебного заседания; и т.п.
Вместе с тем не исключена возможность пересмотра судебных
постановлений в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.
Не следует вообще исключать пересмотр судебных постановлений
административных судов в порядке надзора. Вместе с тем следовало бы
обсудить вопрос о том, что содержание и порядок осуществления этой
стадии должны быть принципиально иными. Надзор (ревизия) должен стать
действительно исключительной стадией, а не ординарной, как это
происходит сегодня. Первичной причиной данной стадии могло бы стать
заявление от стороны по делу (например, заявление подается в течение трех
месяцев после вынесения окончательного решения) с просьбой о даче
вышестоящим судом разрешения на обращение с жалобой в порядке надзора
(сходная процедура существует в ФРГ, ЮАР и других странах). Предметом
такого обращения могут быть только вопросы права. Судья либо дает
разрешение (признав доводы обоснованными), либо отказывает в таковом.
Отказ является окончательным и обжалованию не подлежит. После
получения разрешения в течение срока, установленного судом, заявитель
подает мотивированную жалобу, которая рассматривается в ходе
письменного процесса. Решение выносится в форме надзорного
(ревизионного) постановления и является окончательным. Множественность
надзорных инстанций должна быть устранена
Применительно к пересмотру дел по вновь открывшимся
обстоятельствам инстанцией для рассмотрения таких дел могли бы стать
суды, которые рассматривали административные дела и вьшосили по ним
решения. Это районные суды и коллегии по административным делам судов
субъектов РФ, а также Коллегия по административным делам Верховного
Суда РФ. В качестве надзорных инстанций могли бы выступить коллегии по
административным делам судов субъектов РФ и Коллегия по
административным делам Верховного Суда РФ.
В настоящее время учеными, судьями и другими практическими
работниками активно обсуждаются проблемы административной юстиции.
Приводятся и обосновываются предложения об организации и системе
административных судов, о законодательном регулировании производства по
административным делам в этих судах. Появляются, в частности,
альтернативные проекты законодательных актов. Только в 1998-2000 гт.
были опубликованы монографии, а в юридических научных журналах -
статьи с различными предложениями по этой проблеме .
16
См., напр. пит. выше статью И.Б. Цымбарент //Государство и право. 2000. № 7; статью
К.Пановой Необходимо самостоятельное административное судопроизводство//Закон. 1999. № 10;
монографию ЮМ.
61
Проблемами административной юстиции ныне озабочены Президент
РФ, руководство Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ.
Проблема создания в России административного судопроизводства уже
более двух лет числится в перечне предметов трехстороннего сотрудничества
России, Совета Европы и Европейского Союза Большую заинтересованность
в подготовке материалов к законопроекту проявляет Департамент
публичного и международного права Совета Европы (Директор департамента
- проф. А.С. Кожемяков).
О необходимости разработки законодательного акта об
административном судопроизводстве записано в решении Совета при
Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования
правосудия от 1 ноября 2000 г. Наконец, отметим Постановление пятого
всероссийского съезда судей от 29 ноября 2000 г. «О ходе судебной реформы
и перспективах развития судебной системы», в котором указано на
необходимость принятия Административно-процессуального кодекса РФ,
под которым разумеется регулирование административного
судопроизводства. Решение о создании административных судов и о
регулировании административного судопроизводства на
законодательном уровне потребует внесения существенных изменений в
Федеральные конституционные законы «О судебной системе Российской
Федерации», «Об арбитражных судах в Российской Федерации»,
Гражданско-процессуальный и Арбитражно-процессуальный кодексы РФ.
Соответственно потребуют пересмотра и нормы Федерального
конституционного закона «О военных судах Российской Федерации».
Подводя итоги нашим размышлениям об административной юстиции и
административных судах, можно было бы кратко сформулировать
следующие выводы. Главный из них состоит в том, что в современных
условиях назрела практическая потребность в создании специализированных
судов в целях обеспечения надлежащего уровня осуществления правосудия и
создания эффективных механизмов обеспечения прав и свобод граждан и их
объединений. Необходимость образования административных судов
обусловлена следующими факторами.
Во-первых, главная задача суда - обеспечить реальную защиту прав и
свобод гражданина, что непосредственно вытекает из смысла ст. 18 и ряда
других статей Конституции РФ. Практика общественной жизни
свидетельствует, что это одна из наиболее трудно решаемых проблем,
особенно в сфере исполнительной власти, где зачастую проявляется
произвол и беззаконие со стороны государственных служащих по
Старшюва Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998; монографию
В.В Скшповича Судебная власть и административный акт. Гродно, 1999.
62
отношению к гражданину, имеют место многочисленные факты
мздоимства, коррупции и злоупотребления служебным положением. Нередко
реализация гражданином его прав зависит не столько от позиций закона,
сколько от усмотрения администрации и произвола недобросовестного
чиновника. Нельзя также забывать, что во многих субъектах РФ сложилась
порочная практика принятия органами государственной власти нормативных
правовых актов, противоречащих федеральному законодательству и грубо
нарушающих права и охраняемые законом интересы граждан и юридических
лиц
В этих условиях суд должен гарантировать соблюдение установленных
законом границ осуществления исполнительной власти, пресекать
административный произвол, разрешая административно-правовые споры
граждан с публичной властью. Ныне эти споры имеют массовый характер и
касаются различных сторон жизни граждан: вопросов предоставления жилья,
социальных пособий, земельных участков, регистрации
предпринимательской деятельности, регистрации граждан по месту
пребывания и месту жительства, предоставления медицинской помощи,
пенсионного обеспечения, приема в образовательные учреждения и т.п.
Особую остроту приобретает защита прав граждан в сфере применения
различных видов административно-пресекательных мер в виде изъятия
отдельных предметов имущества, личных досмотров, задержания
транспортных средств и т.п.
В связи с этим возникает острая необходимость быстрого и
эффективного предотвращения любых нарушений прав граждан путем
судебной процедуры
Как известно, суды общей юрисдикции, на которые возложена эта
задача Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан», крайне перегружены
уголовными, гражданскими, трудовыми делами. Поэтому процедуре
административного судопроизводства не уделяется должного внимания,
грубо нарушаются сроки рассмотрения жалоб, неэффективно исполняются
принятые судами решения.
Во-вторых, отсутствие дифференциации норм судоустройства по
гражданским и административным делам существенно снижает
эффективность как гражданского, так и арбитражного судопроизводства.
Административное судопроизводство требует надлежащей организации его
осуществления судом, деятельность которого была бы целиком
сосредоточена на решении споров граждан с публичной властью. Таким
судом может стать административный суд, точнее, определенная система
федеральных административных судов.
В-третьих, Россия, вступив в Совет Европы, обязалась привести свою
судебную систему в соответствие с международными правовыми
63
стандартами (в частности, стандартами обеспечения прав и свобод
человека, доступности системы эффективного и справедливого правосудия
для всех субъектов права).
Наша судебная система должна обеспечить каждому гражданину
доступность судебного разрешения спора с публичной властью. Решение
этой проблемы будет значительно облегчено, если государство создаст
эффективно работающую систему административных судов, независимых от
местных и региональных властей и руководствующихся прежде всего
Конституцией РФ и федеральными законами. По нашему мнению, система
административных судов должна быть самостоятельной судебной ветвью.
Идеалом было бы образование районных, региональных административных
судов в субъектах РФ и Высшего Административного суда РФ. Но учитывая
реальное состояние судебной системы и ее кадровую, финансовую и
материальную обеспеченность, разумнее было бы на современном этапе
ограничиться созданием специализированных судебных органов в рамках
системы судов общей юрисдикции.
В-четвертых, назрела необходимость специализации судей в сфере
административно-правовых отношений, что будет способствовать
качественному и оперативному рассмотрению дел, повышению
квалификации судей именно в данной области. Следует в связи с этим
отметить, что административное законодательство охватывает ряд сложных
государственных институтов. Имеются в виду: система и компетенция
федеральных и региональных (субъектов РФ) органов исполнительной
власти, их взаимоотношения; государственная служба и служба в иных
государственных организациях; административное принуждение и
административная ответственность физических и юридических лиц; система
правоохранительных органов и их полномочия (органы внутренних дел,
налоговой полиции, таможенные органы и др.). Судья административного
суда должен досконально знать как законодательство, так и основные
нормативные правовые акты Правительства РФ и иных органов
исполнительной власти, практику работы этих органов, административные
процедуры, формы и методы государственного управления в различных его
отраслях.
В-пятых, необходимо учитывать определенную положительную (хотя
еще и слабо заметную) тенденцию роста правового сознания граждан,
связанную с развитием демократических институтов, с осознанием роли суда
в защите прав граждан. Эта тенденция проявляется в постоянном увеличении
числа рассмотренных судами дел по жалобам граждан на действия и решения
органов публичной администрации и соответствующих должностных лиц.
Показательно, что в структуре гражданских дел все чаще появляются дела о
защите избирательных прав граждан, о нарушении прав граждан на выбор
места жительства и места пребывания на территории
64
России, на незаконное административное задержание, неправомерные
действия финансовых, налоговых, таможенных органов и т.п. В результате
число дел по жалобам на действия и решения органов публичной
администрации в некоторых районных судах превышает число иных дел,
рассмотренных в порядке гражданского судопроизводства В этих условиях
создание системы специализированных административных судов
способствовало бы существенному повышению реальных гарантий
политических и социально-экономических прав граждан.
В-шестых, создание административных судов в определенной мере
будет способствовать борьбе с коррупцией в системе государственной и
муниципальной службы. Возможность для каждого гражданина в
кратчайший срок получить реальную судебную защиту в результате
рассмотрения его обоснованной жалобы на действия чиновника несомненно
явится важным стимулом укрепления дисциплины в государственном
аппарате, повышения ответственности должностных лиц за неправомерные
действия.
Создание системы административных судов и законодательное
регламентирование административного судопроизводства должны быть
закреплены в едином акте - федеральном конституционном законе об
административном судопроизводстве.