Рубцов, В.П., Перинська, Н.І. Державне управління та державні установи

Подождите немного. Документ загружается.

301

конкретні функції пов’язують загальні функції з діяльністю

окремої організації або її ланок управління (відділів, бюро,

лінійних та функціональних керівників тощо), чітко встановA

люють їхні взаємозв’язки з відповідними елементами кероваA

ної системи та навколишнього середовища.

21.3. Складові процесу управління

В адміністративному менеджменті управління розглядаєтьA

ся як процес, оскільки досягнення цілей забезпечується за доA

помогою безперервних взаємопов’язаних дій. Ці дії, кожна

з яких сама по собі є процесом, вельми важливі для успіху

будьAякої організації. Їх називають управлінськими функціяA

ми. Кожна управлінська функція теж стоновить процес, бо

складається з серії взаємопов’язаних дій. Процес управління

є сумою всіх функцій.

Якщо звернутися до суті менеджменту, то в будьAякій органіA

зації можна виокремити ті області (сфери), якими необхідно кеA

рувати. Означені функціональні області в сукупності та взаємоA

зв’язку утворюють систему управління. Так, щодо державної

організації можна виокремити функціональні області управлінA

ня кадрами, фінансами, людьми (управління ресурсами), область

дій, пов’язаних із наданням послуг громадянам і виробленням

державних рішень (операційний процес і операційна система).

Крім того, є процеси, які забезпечують виконання функцій

управління ресурсами і функцій управління операціями. Це

маркетинговий, інформаційний та інноваційні процеси.

Процес і система маркетингу в органах державної влади.

Концепція маркетингу — це наукова система надання послуг

і одержання взаємної вигоди. Маркетингова концепція знахоA

дить дедалі більшу підтримку не тільки у менеджерів у сфері

підприємництва, а й у сфері некомерційної діяльності, зокрема

в урядових органах багатьох країн. Підвищений інтерес до

маркетингу в нинішній час, як зазначає відомий американсьA

кий маркетолог Ф. Котлер, спостерігається з боку урядових орA

ганів США. Так, поштове відомство США і Управління

залізниць «Амтрак» вже розробили для своїх організацій марA

кетингові плани. Інші урядові організації США наразі застосоA

вують систему маркетингу для пропаганди раціонального виA

користання енергетичних ресурсів, боротьби з палінням і для

розв’язання інших суспільних проблем.

302

В органах державної виконавчої влади та місцевого самоA

врядування України також було б доцільним розробляти марA

кетингові програми і створювати маркетингові системи через

те, що українське суспільство має потребу в регулюючих діях

з боку органів публічного управління, як і будьAяка інша сисA

тема, що перебуває в періоді становлення і переходу з одного

стану в інший. При вивченні процесу і системи маркетингу

в органах державного управління рекомендується керуватися

методичними матеріалами та розробками із загального маркеA

тингу, а також досвідом застосування маркетингової конA

цепції в державних установах розвинутих країн.

Операційні аспекти діяльності структур публічної вла

ди. Операційна функція містить у собі ті дії, внаслідок яких виA

робляються товари і послуги, що постачаються організацією

зовнішньому середовищу. Функцію операцій мають всі органіA

зації, інакше вони просто не зможуть діяти. Термін «операції»

і «виробництво» є досить часто взаємозамінними. Проте під виA

робництвом переважно розуміється випуск товарів і переробленA

ня сировини. Термін «операції» є більш широким, його зміст

включає не тільки виробництво товарів, але й надання послуг.

Найбільше організації відрізняються одна від одної за хаA

рактером конкретних видів діяльності, що входять до операA

ційної функції. У виробництві, наприклад, автомобілів і побуA

тової техніки, переробляється величезна кількість сировинних

матеріалів типу листового металу: спочатку з сировини виробA

ляють окремі деталі та вузли, потім їх збирають у готові вироA

би стандартної конструкції. Установи сфери послуг (лікарні,

навчальні заклади, державні органи) споживають незначну

кількість первинних матеріалів, але вони пристосовують свої

послуги до вимог клієнта. Приміром, авіаційні лінії, банки

і навчальний заклад пропонують стандартизований набір посA

луг, дозволяючи клієнтові вибрати ті, які він забажає. ПравоA

охоронні органи також надають «послуги» клієнтам, які іноді,

не зовсім схильні до їх отримання, але в цьому зацікавлено все

суспільство. Органи публічної влади також надають послуги

клієнтам. Одержувачами послуг цих органів є громадяни й орA

ганізації, розташовані в зоні їхнього впливу.

Загалом у менеджменті ми розглядали організацію як відA

криту систему, яка перетворить вхідні величини у вихідні. ПовA

на система операційної діяльності називається операційною

системою. Вона складається з трьох підсистем: переробної,

підсистеми забезпечення, підсистеми планування та контролю.

303

Переробна підсистема виконує продуктивну роботу, безпоA

середньо пов’язану з перетворенням вхідних ресурсів (сировиA

на, матеріали, енергія, інформація) у вихідні результати.

Для державного органу основним результатом діяльності

є надавання різного роду державних послуг громадянам, а таA

кож розроблення та поширення державних рішень. Основна

роль людського фактора виявляється у створенні цих резульA

татів через діяльність службовців. Матеріал, зокрема папір

і канцелярські товари, споживаються переробною підсистемою.

Потрібні капіталовкладення у вигляді кабінетів, приймалень

для відвідувачів, меблів, обладнання. Необхідно одержувати

інформацію про різні галузі публічного управління з різномаA

нітних друкованих джерел шляхом проведення нарад, засіA

дань, підтримання професійних контактів із законодавчими

органами, а також із суспільноAполітичними та підприємницьA

кими структурами. Потрібне подання енергії від комунальних

служб для освітлення, опалення і кондиціювання приміщень

державних установ, а також енергія для роботи комп’ютерів,

поліграфічного та іншого обладнання.

Підсистема забезпечення прямо не пов’язана з виробництA

вом продукту на виході, але виконує необхідні функції забезA

печення переробної підсистеми. У досить великій державній

установі підсистема забезпечення містить бібліотеку, обчислюA

вальний центр, ремонтноAексплуатаційну службу, книжкові

кіоски, буфети та їдальню, друкарню, охорону тощо.

Підсистема планування та контролю одержує від переA

робної підсистеми інформацію про стан системи. Інформація

надходить із внутрішнього середовища організації про цілі,

політику, основні напрями та інші внутрішні параметри. ІнA

формація про попит на послуги, вартість ресурсів, тенденції

розвитку технології, урядові нормативні акти та інші фактори

надходить із зовнішнього середовища. Підсистема планування

та контролю повинна обробляти весь цей, зазвичай, великий

обсяг досить складної інформації і видати рішення, як саме поA

винна працювати переробна підсистема. В органах державної

влади ці функції планування та контролю виконує адміністрація

державної установи, зокрема начальники управлінь і відділів,

секретаріат, а також штабні органи, що забезпечують їхню роботу.

Управління операційними процесами в органах державної

влади та місцевого самоврядування рекомендується доручити

операційним менеджерам, численні обов’язки яких розбиті на

три основні групи:

1. Розроблення та реалізація загальної стратегії і напрямів

операційної діяльності організації.

304

2. Розроблення й упровадження операційної системи, вклюA

чаючи розроблення операційного процесу, рішення про місцеA

розташування необхідних потужностей, проектування організаA

ції, проектування продукту (послуг), впровадження стандартів

і норм на виконання робіт.

3. Планування і контроль поточного функціювання систеA

ми. Як випливає з уже викладеного, керуючому операціями

(у державній установі — справами) доводиться мати справу

з великими обсягами інформації. Він мусить мислити аналіA

тично, мати здібності щодо сприйняття й оцінювання нових

технологій, зокрема інформаційних. Таким чином, керуючий

операціями (справами) повинен володіти і вміти користуватиA

ся широким спектром знань і навичок у галузі аналізу, систеA

мотехніки, технології, а також соціальних наук і наук про поA

ведінку.

Інноваційний процес і інноваційна система органів держав

ної влади. Інноваційний менеджмент — порівняно нове понятA

тя для наукової громадськості і підприємницьких кіл України.

У СРСР та інших країнах соціалістичної орієнтації введення

всього нового здійснювалося методами активного державного

втручання і, як правило, централізованого бюджетного фінанA

сування. За ринкових умов господарювання старі механізми

впровадження нового вже не працюють, а нові лише формуються.

У колишніх соціалістичних країнах поняття «інноваційний

менеджмент» широко не застосовувалось. У спеціальній літеA

ратурі і офіційних документах найчастіше використовувалися

поняття «управління науковоAтехнічним прогресом», «впроA

вадження досягнень науки і техніки у виробництво» тощо, що

є характерним для централізовано керованої економіки.

У ринкових умовах господарювання, де комерційні організації

мають повну юридичну й економічну самостійність, ні про яке

впровадження будьAчого не може бути й мови. Цими принциA

повими відмінностями можна пояснити розбіжність у змісті

окремих понять у галузі інноваційного менеджменту.

Прийнято вважати, що поняття «нововведення» є батьківсьA

ким варіантом англійського слова innovation. Буквальний пеA

реклад з англійської означає «введення новацій». Під нововве)

денням мислиться новий порядок, новий звичай, новий метод,

винахід, нове явище. Словосполучення «нововведення», у букA

вальному значенні «введення нового», означає процес викорис)

тання нововведення.

305

Таким чином, з моменту прийняття до свого поширення ноA

вина отримує нову якість — стає нововведенням (інновацією).

Процес просування нововведення на ринок прийнято назива)

ти процесом комерціалізації. Період часу між появою новації

та її втіленням називають інноваційним лагом.

У повсякденній практиці, як правило, поняття: нововведен)

ня, новація, новина, інновація ототожнюють, що цілком приA

родно. БудьAякі винаходи, нові явища, послуги або методи лиA

ше тоді дістають суспільне визнання, коли приймаються до

поширення (комерціалізації), і вже в новій якості вони вистуA

пають як нововведення (інновації).

Наукова діяльність традиційно вважається сферою активA

ної державної політики. Річ у тім, що наукові ідеї не можуть

бути безпосередньо використані у господарчій діяльності, меA

тою якої є прибуток. Відтак організації і компанії вельми стриA

мано йдуть на пряме фінансування досліджень, хоча відчуваA

ють чималу потребу в їхніх результатах. У сучасних умовах

держава здебільшого повинна брати на себе функцію забезпеA

чення бізнесу одним із найважливіших ресурсів інноваційного

процесу — науковими знаннями й ідеями. Саме тому в офіційA

них документах провідних країн науковоAтехнічний прогрес

розглядається як єдиний ланцюг: наукові ідеї і розробки →

інноваційний бізнес → широкомасштабне використання.

Активно працюючи в науковій та інноваційній сфері, дерA

жава в особі органів публічного управління покликана сформуA

вати цілі та принципи своєї політики і власні пріоритети в цій

галузі. Цілями наукової й інноваційної політики провідних

країн світу, як правило, є збільшення внеску науки і техніки

в розвиток економіки країни; забезпечення прогресивних пеA

ретворень у сфері матеріального виробництва; підвищення

конкурентоспроможності національного продукту на світовоA

му ринку; зміцнення безпеки і обороноздатності країни;

поліпшення екологічної обстановки; збереження та розвиток

наукових шкіл, що склалися.

21.4. Функціональний аналіз діяльності органу

публічної влади

Задля удосконалення діяльності органів публічної влади та

підвищення ефективності їхньої роботи є необхідним функціоA

нальний аналіз.

306

Функціональний аналіз органів державної виконавчої влаA

ди здійснюється на основі відповідного функціонального обстеA

ження апаратів органів виконавчої влади всіх рівнів.

Відповідні Методичні рекомендації були схвалені Постановою

Колегії Головдержслужби (Протокол № 6 від 06.07. 2000 р.).

Завдання функціонального обстеження апарату конкретноA

го органу полягають у тому, щоб визначити:

– які конституційно та законодавчо визначені цілі поставA

лено перед конкретним органом виконавчої влади і чи охоплюA

ють їх завдання, передбачені положенням про цей орган;

– які функції закріплені в положенні про цей орган і наA

скільки вони відповідають завданням, визначеним в інших акA

тах законодавства;

– якою мірою положення про структурні підрозділи органу

виконавчої влади відповідають положенню про цей орган, чи

повністю повноваження цих органів забезпечують виконання

функцій, покладених на орган;

– якою мірою посадові інструкції відповідають положенням

про орган та його структурні підрозділи, професійноAкваліфіA

каційним характеристикам посад державних службовців, а таA

кож реально виконуваній роботі;

– чи потребують уточнення перелік завдань і функцій даноA

го органу, а також структура його апарату та кадровий склад.

При здійсненні функціонального обстеження слід керуватиA

ся такими визначеннями цілей, завдань і функцій державного

органу:

– цілі діяльності органу виконавчої влади визначають КонсA

титуція та закони України, укази Президента та постанови

Кабінету Міністрів України;

– завдання конкретизують цілі органу і, як правило, стаA

новлять цільову функцію структурного підрозділу. Їх реалізаA

ція має забезпечити досягнення мети діяльності органу;

– функцією слід вважати таку діяльність, яка пов’язана

з отриманням чітко визначеного кінцевого результату, який

прямо відображає досягнення завдань органу виконавчої влади.

Відповідно до згадуваних методичних рекомендацій, функA

ціональне обстеження здійснюється за такими етапами:

1) організація роботи з проведення функціонального обстеA

ження;

2) функціональне обстеження апарату органу виконавчої

влади;

3) функціональне обстеження структурних підрозділів апарату;

307

4) аналіз розподілу обов’язків між керівником та заступниA

ками керівника органу виконавчої влади;

5) підсумки функціонального обстеження.

Відповідно до тих самих методичних рекомендацій, функA

ціональне обстеження апарату центрального органу виконавA

чої влади пропонується здійснювати шляхом вивчення стану

правової регламентації цілей, завдань і функцій конкретного орA

гану: аналізу Конституції та Законів України, актів ПрезиденA

та України та Кабінету Міністрів України, які безпосередньо чи

опосередковано впливають на сферу діяльності цього органу.

З огляду на те, що реалізація всієї сукупності завдань

і функцій центрального органу виконавчої влади забезпечуєA

ться його структурними підрозділами, необхідним компоненA

том функціонального обстеження є аналіз розподілу завдань

і функцій між структурними підрозділами, на підставі якого

встановлюються міжструктурні зв’язки.

Проведення функціонального обстеження апарату струкA

турних підрозділів відповідно до методичних рекомендацій поA

винно встановити ось що:

– якою мірою структурні підрозділи задіяні у виконанні

завдань і функцій органу;

– якою мірою кожен структурний підрозділ спрямований

на виконання завдань і функцій органу;

– чи є функції, які або взагалі не враховані в положеннях

про підрозділи, або частково закріплені лише за якимось одним

підрозділом;

– чи є підрозділи, для яких нормативно не передбачена

участь у виконанні функцій органу і які об’єктивно є обов’язA

ковими для усіх без винятку підрозділів;

– для яких підрозділів не передбачена участь у виконанні

функцій, що об’єктивно притаманні відповідним підрозділам

чи найбільше відповідають їхньому профілю.

За наслідками аналізу готують пропозиції щодо внесення

змін до положень про структурні підрозділи, а також удоскоA

налення їхньої структури.

Після цього здійснюють аналіз посадових інструкцій державA

них службовців апарату. Зокрема оцінюють повноту урахування

в посадових інструкціях завдань, визначених положенням про

підрозділ. За наслідками аналізу роблять висновки про неA

обхідність коригування посадових інструкцій, розподілу обов’язA

ків між працівниками підрозділу, усунення дублювання.

308

Функціональне обстеження апарату місцевих державних адA

міністрацій, згідно із згадуваними вже методичними рекоменA

даціями, проводять на підставі порівняння функцій апарату,

визначених Конституцією та Законом України «Про місцеві дерA

жавні адміністрації» і Типовим регламентом, а також функцій,

передбачених положенням про апарат, за результатом якого

роблять висновок про те, які законодавчо передбачені функції

місцевою держадміністрацією не враховані, а також які інші

функції передбачені. Аналізують повноту врахування функцій

апарату в положеннях про структурні підрозділи апарату.

За наслідками функціонального аналізу визначають функA

ції, які не враховані положеннями підрозділів, або завдання

підрозділів, що не передбачені положенням про апарат. ФорA

мулюють висновки про доцільність перегляду положень, внеA

сених до них змін або доповнень. У разі необхідності вносять

обґрунтовані пропозиції про перегляд структури апарату, про

доцільність змін і доповнень до положення про апарат, а також

до інших нормативних документів.

Тема 22. СТРУКТУРНІ ТА ФУНКЦІОНАЛЬНІ

АСПЕКТИ УПРАВЛІННЯ

В ПУБЛІЧНОМУ СЕКТОРІ

22.1. Підходи до формування організаційної структури

Формування організаційної структури — складний і трудоA

місткий процес. Розглянемо найпоширеніші підходи до побуA

дови й удосконалення організаційних структур управління —

це підходи класичний, поведінковий, ситуаційний, системний

і системноAцільовий.

Побудова організаційної структури управління в межах

класичного підходу передбачає чітке формулювання цілей, що

ставляться перед установою. Організаційна структура управA

ління розглядається при цьому як машина, що необхідна для

вирішення конкретних завдань через встановлення завдань

структурним підрозділам і окремим працівникам. ВважаєтьA

ся, чим конкретніше встановлені завдання, тим краще вони

можуть бути виконані.

Суть поведінкового підходу полягає в тому, що організаційні

структури управління розглядають як соціальний організм

309

і головну увагу приділяють соціальній ролі працівників коA

лективу установи. Об’єктом управління при цьому є мотивація

праці службовців, взаємні стосунки в малих групах, групова та

міжгрупова поведінка, задоволення соціальноAекономічних

потреб членів трудового колективу тощо.

Ситуаційна концепція виникла на основі синтезу класичA

ного та поведінкового підходів. Її прибічники вважають, що

при побудові структури управління організації необхідно враA

ховувати конкретну ситуацію, в якій буде діяти ця організаA

ція. До ситуаційних факторів, які слід ураховувати, вони

відносять тип технології і обсяг робіт, орієнтацію на нововвеA

дення, характер та важливість вирішуваних завдань, національA

ні традиції тощо.

Системний підхід розглядає організаційні структури як

складні соціальноAекономічні системи, складові частини яких

володіють такими якісними рисами, які можуть бути втрачені

при відділенні їх від організаційної структури, а структури заA

галом мають сутнісні риси, не притаманні їхнім окремим склаA

довим. Відмінними особливостями цього підходу є те, що оргаA

нізаційну структуру управління розглядають як складову

частину більшої організаційної системи; вона сама є складною

соціальноAекономічною системою, а її складові частини мають

свої окремі цілі.

Системноцільовий підхід пропонує багатоаспектний розA

гляд організаційних структур управління: складу елементів

управління та стосунків між ними; частин організаційних

структур управління більших систем — таких, як міністерстA

ва; елементів складних соціальноAекономічних систем сукупно

з членами трудових колективів державних установ.

Необхідність формування нових організаційних структур

виникає в таких випадках: 1) створення нової організації;

2) реструктуризація старої організації; 3) зміни в підходах і меA

тодах управління організацією; 4) зміни напряму діяльності

організації тощо.

У наш час є досить багато методів побудови структур управA

ління, які використовують в різноманітних методичних підхоA

дах. Найпоширенішими методами є досвідний, експертний,

метод аналогій, нормативний, параметричний, технологічний,

структуризації цілей, економікоAматематичного моделюванA

ня, імітаційного моделювання.

Досвідний метод передбачає аналіз розв’язання аналогічA

них завдань в інших організаціях, внесення пропозицій на

310

основі аналізу фактичної ситуації та орієнтування на колекA

тивний досвід різних працівників.

Експертний метод також базується на досвіді фахівців,

які добре знають сутність вирішуваних завдань, мають достатA

ню інформацію про справжні обставини даної організації та

вільні у висловлюванні своєї думки незалежно від різних

суб’єктивних причин.

Метод аналогій полягає в застосуванні організаційних

форм і механізмів управління, що виправдали себе в організаA

ціях з подібними характеристиками (за характером вирішуваA

них питань); послуг; типом технології; обсягом виконуваних

робіт тощо) по відношенню до проектованої організаційної

структури. На основі методу аналогій формуються типові

рішення, схеми організаційних структур, типові положення

про підрозділи, посадові інструкції.

Нормативний метод базується на застосуванні цілої низA

ки нормативів, зAпоміж яких можна виділити такі, як норма

керованості — відношення між кількістю керівників та підA

леглих; гранична кількість службовців для формування з них

самостійних відділів, бюро, груп; нормативна чисельність

персоналу з функції управління тощо.

Параметричний метод використовується в тих випадках,

коли систему управління можна описати за допомогою взаємоA

пов’язаних параметрів, які характеризують керований об’єкт

та управляючу систему (апарат управління).

Технологічний метод (або метод формування організаційної

структури на основі технологічного процесу реалізації завдань

управління) припускає виконання роботи зі створення необA

хідних структур у такій послідовності: визначення цілей і завA

дань, а також функцій, які виконуються управляючою системою;

виявлення обсягу необхідної інформації та характеру її носіїв;

встановлення стандартного переліку робіт та операцій по кожній

з функцій управління, а також алгоритмів їх реалізації, розрахуA

нок на основі встановлених норм трудомісткості виконання

управлінських робіт за окремими функціями управління; розA

поділ завдань і функцій між підрозділами структури управління.

Метод структуризації цілей передбачає розроблення сисA

теми цілей організації спільно з їхнім кількісним та якісним

формулюванням і наступний аналіз організаційних структур

із позиції їхньої відповідності системі цілей.

Метод економікоматематичного моделювання (зокреA

ма організаційноAекономічного та імітаційного) передбачає