Рубцов, В.П., Перинська, Н.І. Державне управління та державні установи
Подождите немного. Документ загружается.
311
спочатку формалізований опис розташування структурних
елементів відповідного функціонального призначення, а потім —
опис взаємодії цих елементів. В основі організаційноAеконоA
мічного моделювання лежить розроблення графічних і матемаA
тичних відображень розподілення прав і відповідальності,
зв’язків між підрозділами та посадами, потоків інформації.
Імітаційне моделювання передбачає побудову й викорисA
тання моделей, що характеризують динаміку окремих показA
ників об’єкта управління, взаємопов’язаних як система модеA
лей, кожна з яких показує зміни окремих параметрів, що
відбуваються під впливом зовнішніх факторів або зрушень
у відношенні між елементами в об’єкті управління.
22.2. Система організаційних повноважень в органах
публічної влади
Організація як процес являє собою функцію, яка найбільш
очевидно і безпосередньо пов’язана з систематичною коордиA
нацією багатьох завдань і, відповідно, формальних взаємовідA
носин людей, які їх виконують.
Організація — це процес створення структури об’єкта менеA
джменту (у нашому випадку таким об’єктом є органи державA
ної виконавчої влади і місцевого самоврядування), яка дає
можливість людям ефективно працювати разом для досягненA
ня поставлених цілей.
У сучасному менеджменті наявні два аспекти організаційA
ного процесу. Один з них — це поділ організації на підрозділи
відповідно до цілей і стратегій. Другий, хоч і менш відчутний
аспект устрою організації, — це взаємовідносини повноваA
жень, які пов’язують вище керівництво з найнижчими рівняA
ми працюючих і забезпечують можливість розподілення та коA
ординації завдань.
Засіб, за допомогою якого керівництво встановлює відносиA
ни між рівнями повноважень, є делегування. Неможливо зроA
зуміти організаційний процес без попереднього розуміння деA
легування і пов’язаних з ним повноважень та відповідальності.
Делегування як термін, що використовується в теорії управA
ління, означає передання завдань і повноважень особі, яка
приймає на себе відповідальність за їх виконання.
Із делегуванням тісно пов’язані ще два аспекти управління —
відповідальність і організаційні повноваження.
312
Відповідальність являє собою зобов’язання виконувати наA
явні завдання і відповідати за їх задовільне вирішення. Під зобо)
в’язанням ми розуміємо те, що від індивіда очікують виконання
конкретних робочих вимог, коли він займає певну посаду в оргаA
нізації. Фактично індивід укладає контракт з організацією на
виконання завдань даної посади в обмін на одержання певної виA
нагороди. Відповідальність означає, що працівник відповідає за
результати виконання завдання перед тим, хто передає йому
повноваження.
Для адміністративного менеджменту державної організації
важливо усвідомити, що делегування поширюється лише на пеA
редання повноважень. Особиста відповідальність не може бути
делегованою. Керівник не може розмивати відповідальність,
передаючи її підпорядкованому. Хоч особа, на яку покладена
відповідальність за вирішення будьAякого завдання, не зобов’яA
зана виконувати її особисто, вона залишається відповідальною
за задовільне завершення роботи.
У великих організаціях керівники вищої ланки рідко спілкуA
ються з підпорядкованими їм на найнижчих рівнях, які фактичA
но виконують більшість конкретних завдань. Проте вони несуть
відповідальність за справи організації і своїх підлеглих.
Якщо передбачається, що якась особа візьме відповідальA
ність за задовільне виконання завдання, організація повинна
надати їй потрібні ресурси. Керівництво здійснює це шляхом
делегування повноважень разом із завданнями. На практиці
інструмент делегування є часом неефективним через протидії
як керівників, які мають делегувати повноваження (тобто
«віддавати» владу), так і підлеглих, які мають здійснювати
прийняті завдання (нащо «додаткова» робота та відповідальA
ність). Делегування також не є ефективним, якщо при цьому
не дотримуються принципу відповідності, згідно з яким обсяг
повноважень має відповідати делегованій відповідальності.
Повноваження являють собою обмежене право використовуA
вати ресурси організації і спрямовувати зусилля деяких її праA
цівників на виконання визначених завдань. Повноваження делеA
гуються посаді, а не індивіду, який обіймає її на поточний час. Це
відображено у старій військовій приказці: «Честь віддають мунA
диру, а не людині». Коли індивід змінює роботу, він утрачає повA
новаження старої посади і одержує повноваження нової.
Межі повноважень усередині організації зазвичай визначаA
ють політика, процедури, правила та посадові інструкції,
викладені в письмовому вигляді, або передані підпорядкованій
особі усно. Особи, відповідальні за межі повноважень, не
313
повинні перевищувати свої повноваження навіть тоді, коли це
необхідно для виконання делегованих завдань.
Загалом ліміти повноважень розширюються в напрямі
більш високих рівнів управління організацією. Але навіть повA
новаження вищого керівництва обмежені. Є ще значна кількість
зовнішніх обмежень повноважень — це правові, природні, реA
сурсні, етичні, звичаєві тощо. Приміром, законодавством забоA
ронено використання ресурсів державної організації для
підкупу або політичних внесків.
Більша частина повноважень керівника визначається траA
диціями, культурними стереотипами та звичаями суспільства,
в якому організація функціонує. Люди підпорядковуються
розпорядженням керівника ще й тому, що це соціально прийA
нятна поведінка. Ці фактори, з одного боку, обмежують повноA
важення, а з другого — підтримують їх. Керівники не можуть
і не повинні делегувати повноваження, які суперечать законам
або культурним цінностям.
Звернемо увагу на відмінність понять повноваження і вла)
да. Повноваження визначаються як делеговане обмежене праA
во використовувати ресурси організації, притаманне конкA
ретній посаді. На відміну від цього влада становить реальну
здатність впливати на ситуацію та людей. Можна мати владу,
не маючи повноважень.
Система організаційних повноважень в органах публічної
влади переважно залежить від правового статусу відповідного
органу. Проте організаційні структури, які застосовують нині
в державних органах, спеціально не розроблялись для них. ВоA
ни формувались, в основному, згідно з історичними і соціальA
ними умовами того часу, коли Україна була однією з республік
колишнього СРСР. СРСР був тоталітарною, а на останніх етаA
пах існування — авторитарною державою, якій була притаманA
на командноAбюрократична структура, а відправним пунктом
усіх рішень була персона генерального секретаря КПРС.
Від 1986 р. в СРСР, а з 1991 р. в Україні (вже як у незалежA
ній державі) почався перехід до нової системи державного
управління, оскільки командноAбюрократична система переA
стала відповідати новим соціальноAекономічним відносинам.
В економічно розвинутих країнах відбувається перехід до сисA
теми управління, яка дістала назву «управління через співпраA
цю». Основними принципами такої системи управління є:
1. Рішення в організації приймають не тільки згори і не
тільки керівник. Його приймають спробітники на тих рівнях,
де це рішення має бути реалізовано.
314
2. Співробітники керуються не окремими розпорядженняA
ми згори, а мають свої чітко розроблені сфери дії з повноваженA
нями та компетенціями.
3. Відповідальність не зосереджується на верхньому рівні
управління. Вона є частиною компетенції інших співробітниA
ків за сферами діяльності.
4. Практично найважливішим є те, що вища інстанція має
право приймати тільки ті рішення, які нижчі інстанції прийA
мати не вправі.
Пункти 1 та 4 є втіленням принципу субсидіарності, про
який йшлося при розгляді принципів місцевого самоврядуванA
ня, зафіксованих в Європейській хартії місцевого самоврядуA
вання. Наведені вище чотири принципи на практиці реалізуA
ються за допомогою так званого делегування (передання)
повноважень і відповідальності, яке базується на таких полоA
женнях:
1. Співробітникові надають певну сферу діяльності (завдання
з відповідними повноваженнями), у межах якої він зобов’язаний
діяти і приймати рішення самостійно. Він несе повну відповіA
дальність за те, що здійснює або не здійснює.
2. Керівник не має права втручатись у сферу діяльності
своїх підлеглих і не може в межах цієї сфери приймати самоA
стійних рішень, окрім випадків виникнення серйозної небезA
пеки. Він повинен здійснювати, головним чином, контроль за
роботою своїх співпрацівників.
Отже, є два види відповідальності: відповідальність за дії
і відповідальність за керівництво.
Тільки чіткі повноваження у певній сфері діяльності дають
змогу здійснювати передання відповідальності. За такої оргаA
нізаційної структури управління кожен співпрацівник органіA
зації (незалежно від того, на якому рівні він працює) відповіA
дає тільки за те, що він сам зробив або проґавив у межах своїх
повноважень.
Співпрацівник несе відповідальність за дії. Це означає, що
саме він, і тільки він, а не його начальник, несе відповідальA
ність за свої дії і прогалини. А його начальник відповідає за
керівництво, тобто він несе відповідальність за виконання всіх
зобов’язань стосовно своїх співпрацівників.
315
22.3. Повноваження та складові апарату органів
публічного управління
В основі побудови адміністративного апарату органів управA
ління лежать лінійні і штабні (апаратні) повноваження.
Лінійні повноваження — це повноваження, які передають
безпосередньо від начальника до підлеглого і далі до другого
підлеглого. Саме лінійні повноваження надають керівникові
узаконену владу для спрямування своїх прямих підлеглих на
досягнення поставлених цілей. Керівник, що володіє лінійниA
ми повноваженнями, має також право приймати визначені
рішення і діяти в певних питаннях без узгодження з іншими
керівниками в тих межах, які встановлені організацією, закоA
ном або звичаєм. Лінійні повноваження в державних органах
управління і місцевого самоврядування визначені відповідниA
ми нормативними та законодавчими актами, що регулюють
діяльність цих органів.
Адміністративний апарат базується на штабних повноважен)
нях. Уперше поняття штабу було застосовано в арміях АлександA
ра Македонського (336–323 до н. е.).
Упродовж багатьох років використання штабного апарату
в сучасних організаціях було відносно обмеженим. Але коли
стала бурхливо розвиватись технологія і зовнішнє середовище
стало більш змінним і складним, багатьом організаціям потреA
бувалося більше різноманітних і кваліфікованих кадрів. КонA
цепція штабу була розширена і модифікована, щоб задовольA
нити потреби організацій. Як результат наразі є численна
кількість типів адміністративних апаратів (штабів) і варіантів
штабних повноважень.
Адміністративний апарат виконує так багато функцій у суA
часних організаціях, що всі їх неможливо перерахувати. ПроA
те можна класифікувати штабний апарат за двома або трьома
основними типами, беручи до уваги функції, які він виконує.
До трьох типів апарату відносять консультативний, апарат,
що обслуговує, і особистий — який іноді розглядають як варіант
апарату, що обслуговує. Утім, слід пам’ятати, що на практиці
рідко можна провести межу між цими типами: зовсім нерідко
апарат виконує як функції обслуговування, так і функції конA
сультування.
Прикладом інноваційної функції штабної посади є посада
системного аналітика. Системний аналітик несе відповідальA
ність за аналіз проблем і інформаційних потреб організації
316
перед упровадженням нової системи чи вдосконаленням існуA
ючої. Він діє у співпраці з керівниками та іншими лінійними
і штабними фахівцями і мусить мати уявлення про те, що
відбувається в маркетингу і виробництві, а також у бухгалA
терському обліку і плануванні. Коли в будьAякому підрозділі
організації виникає проблема з чинною системою або цей
підрозділ хоче перейти до сучаснішої, більш продуктивної сисA
теми, наприклад, системи опрацювання інформації, системA
ний аналітик повинен визначити вимоги до інформації і потім
розробити нову модель інформаційного потоку, який можна
автоматизувати. Мета нової моделі полягає в задоволенні ноA
вих інформаційних потреб або вимог до продуктивності, які
надаються користувачам системи. Після проектування систеA
ми аналітик визначає необхідне обчислювальне апаратне заA
безпечення, пише специфікації, яким повинен наслідувати
програміст при розробленні програмного забезпечення, і форA
мулює процедури навчання, які повинні відбутися в організаA
ції при впровадженні нової системи.
22.4. Складові апарату органів публічного управління
Завданням функціонального апарату органу державного
управління або органу місцевого самоврядування є підготовка
рішень з конкретних функцій управління. Функціональний
апарат організаційно створює штаб усього адміністративного
апарату відповідного органу.
До основних функціональних зон органу публічного управлінA
ня, де використовується персонал, що обслуговує, відносять
управління кадрами, зі зв’язків із громадськістю, з фінансуA
вання, планування, юридичних проблем тощо. Перелічені
функціональні підрозділи надають керівництву інформацію,
необхідну для прийняття ефективних рішень.
Коли лінійне керівництво стикається з проблемою, яка виA
магає спеціальної кваліфікації, воно може запросити відповідA
них фахівців на тимчасовій або постійній основі і таким чином
сформувати консультативний апарат. В обов’язки цих фаA
хівців входить консультування лінійного керівництва в їхній
галузі знань. Найчастіше консультативний апарат використоA
вують у галузі права, найновітнішої або спеціальної техноA
логії, навчання та підвищення кваліфікації, а також консульA
тування по роботі з кадрами. У крупних органах державного
317
управління та місцевого самоврядування, враховуючи специA
фіку і різноплановість завдань цих органів, консультативний
апарат відіграє дуже важливу роль.
Особовий апарат керівників в органах публічного управE
ління — це різновид обслуговуючого апарату, який формуєтьA
ся, коли керівник наймає секретаря або помічника. В обов’язA
ки особового апарату входить виконання того, що вимагає
керівник. В організації працівник цього апарату не має жодA
них повноважень. Хоч особовий апарат не має формальних
повноважень, члени його все ж таки можуть мати значну неA
формальну владу. Через планування призначень і фільтруванA
ня інформації вони можуть контролювати доступ до керівниA
ка, на якого працюють. Це може змусити працівників, що
перебувають на більш низькому щаблі ієрархії, ніж їхній безA
посередній начальник, підлабузнюватися перед членами осоA
бистого апарату з тим, щоб одержати доступ до керівника. ЯкA
що керівник щиро дослуховується до порад свого особистого
апарату або залежить від нього, то влада цього апарату значно
зростає. Особисті секретарі керівників вищого рангу почасту
спроможні досягти такої влади, яка значно перевищує їхні
формальні повноваження.
При організації розподілення повноважень в органах дерA
жавного управління і місцевого самоврядування керуються
директивними документами, які визначають загальні принциA
пи діяльності державної служби та служби в органах місцевого
самоврядування, а також рекомендаціями сучасного менеджA
менту. Деякі з цих документів були вже наведені.
Тема 23. СТРАТЕГІЧНЕ УПРАВЛІННЯ
ТА ПЛАНУВАННЯ У СТРУКТУРАХ
ПУБЛІЧНОГО СЕКТОРА
Динамічний розвиток технологій, економіки та суспільства
ставить перед владними і невладними структурами публічного
сектора (органами державної влади, органами місцевого самовA
рядування, державними та комунальними установами, організаA
ціями та підприємствами, далі для спрощення — організаціями),
дедалі нові й нові завдання, нерозв’язання яких може зашкодиA
ти суспільному розвитку і спричинити припинення функціюванA
ня цих організацій. Управління розвитком організації за таких
318
умов вимагає від керівників і менеджерів спеціальних знань
і навичок. Сучасним інструментом управління розвитком оргаA
нізації в умовах постійних змін у зовнішньому середовищі та
пов’язаної з цим невизначеності є методологія стратегічного
управління.
Стратегічне управління — це управлінський процес ствоA
рення та підтримки стратегічної відповідності між цілями орA
ганізації, її потенціалом та можливостями у зовнішньому сереA
довищі. До того ж, стратегічне управління — це управління
фактичною траєкторією змін шляхом цілеспрямованої дії на
організацію та/або її середовище.
Стратегічне управління спрямовано на забезпечення стратеA
гічної позиції, яка повинна гарантувати тривалу життєздатA
ність організації в умовах, що змінюються. У комерційній орA
ганізації керівник, що займається стратегічними проблемами,
забезпечує постійний потенціал прибутковості. Його завдання
полягають у тому, щоб виявити необхідність і провести страA
тегічні зміни в організації, створити організаційну структуру,
яка сприяє стратегічним змінам, дібрати та виховати кадри,
здатні втілити стратегічні зміни в життя.
Розглянемо докладніше основні поняття стратегічного
управління.
23.1. Основні поняття стратегічного управління
До основних понять стратегічного управління можна відA
нести дев’ять таких понять: стратегія, бачення, місія, зовніш)
нє середовище, потенціал організації, внутрішнє середовище,
конкурентні переваги, мета, стратегічні цілі.
Коротко охарактеризуємо кожне з них.
Першим є поняття «стратегія». Воно ввійшло в термінолоA
гію управління в 50Aті роки, коли проблема реагування на неA
сподівані зміни в зовнішньому середовищі набула чималого
значення. Слово «стратегія» походить від грецького strategia
і означає мистецтво або науку бути полководцем. Утім викоA
ристовування поняття стратегії не є винятковою прерогативою
стародавніх греків. Ще у Стародавньому Китаї у період між V
та ІІ ст. до н. е. було написано книгу під назвою «Мистецтво
стратегії» і поняття стратегії було невід’ємним елементом
світогляду людей. Стратегії надавали значення, яке сьогодні
можна було б назвати нормою поведінки, чи то організації, чи
319
ж окремої людини. У книзі «Мистецтво стратегії» написано:
«Той, хто отримав сотні перемог у сотнях конфліктів, навряд
чи володіє високою майстерністю. Той, хто володіє високою
майстерністю користування стратегією, упокорює інших, не
вступаючи з ними в конфлікт».
Є чимало визначень поняття стратегії. Наведемо деякі з них.
Стратегія організації — це генеральний план дій організаA
ції, що визначає пріоритети стратегічних завдань, ресурси
і послідовність кроків задля досягнення стратегічної мети.
Стратегія — програма, план, генеральний курс суб’єкта управA
ління для досягнення стратегічних цілей у будьAякій сфері
діяльності.
Стратегія — довгостроковий, якісно визначений напрям
розвитку організації, що стосується сфери діяльності організаA
ції, засобів і форм її діяльності, системи взаємовідносин
у внутрішньому середовищі організації, а також позиції оргаA
нізації у зовнішньому середовищі, які приводять організацію
до її цілей.
Стратегія — це мистецтво управління суспільною, політичA
ною боротьбою; загальний план ведення цієї боротьби, який
виходить з розстановки основних класових, політичних сил на
даному етапі історичного розвитку.
Як бачимо, головне завдання стратегії полягає в тому, щоб
змінити ситуацію чи перевести організацію з її теперішнього
стану у бажаний для керівництва майбутній стан.
Стратегія об’єднує всі частини організації в єдине ціле та
охоплює всі основні аспекти діяльності організації. Вона забезA
печує сумісність усіх частин планів організації. Стратегія дає
відповіді на такі стрижневі питання щодо суті організації:
• Що являє собою наша організація сьогодні?
• Якою наша організація повинна стати завтра?
• Які наші послуги, продукти, цільові групи, товари, функA
ції, ринки?
• Що нам слід зробити, аби досягти визначеної мети?
Кожен підрозділ організації має власні завдання, які декоA
ли можуть суперечити одні з одними. Якщо немає налагоджеA
них ефективних інформаційних зв’язків поміж ними, сукупA
ний результат зусиль підрозділів може бути значно менший від
їх простої суми або будуть досягнуті такі результати, яких
ніхто не волів. Стратегія повинна забезпечити розуміння всіма
членами організації спільності їхніх цілей і спільного напряму
діяльності.
320
Є кілька систем класифікації стратегій. У табл. 2 подано заA
гальну класифікацію базових стратегій організації за різними
ознаками.
Таким чином, стратегія — це термін, який дедалі більше
застосовують для опису загального плану розвитку організації
або одного з її великих проектів. Стратегія — це системний
підхід, який забезпечує складній організації збалансованість
і загальний напрям зростання. Стратегія — це управлінсьA
кий інструмент, який дає організації змогу вирішити дві вельA
ми складні проблеми в умовах постійних змін навколишнього
середовища:
1) вибрати необхідний напрям розвитку з багатьох альтерA
натив, які важко піддаються оцінюванню; 2) скерувати зусилA
ля чисельного колективу в потрібний бік. Відповідь на ці пиA
тання і становить сутність розроблення та реалізації стратегії.
Місія — це чітко виражена причина існування організації
(основний вид діяльності, якою займатиметься організація).
Роль місії організації багатогранна. Зокрема, місія — це:
• основна загальна мета організації, яка визначає чітко
окреслену причину та необхідність її існування;
Таблиця 2
Класифікація стратегій
Ознака класифікації Види стратегій
За ієрархією Загальнокорпоративна, портфельна,
ділова та функціональна
За функціональною ознакою Маркетингова, фінансова, торгоA
вельна, соціальна, екологічна, орA
ганізаційних перетворень
За термінами реалізації Довгострокова, середньострокова,
короткострокова
За напрямами можливого розвитку
організації
Зростання, обмеженого зростання,
скорочення (захисту, відступу), лікA
відації
За ступенем формалізації Формальна, неформальна
За напрямом пріоритетної реалізаA
ції стратегії
Внутрішня, зовнішня
За характером об’єкта стратегічноA
го планування
Функціональна, розвитку
За пріоритетами реалізації Основна, побічна, підтримуюча
За реагуванням організації на зміA
ни в зовнішньому середовищі
Пасивна, реактивна, проактивна,
інтерактивна