Рубцов, В.П., Перинська, Н.І. Державне управління та державні установи

Подождите немного. Документ загружается.

281

Заліковий модуль 5

УПРАВЛІННЯ В ДЕРЖАВНИХ УСТАНОВАХ

ТА ІНШИХ ОРГАНІЗАЦІЙНИХ СТРУКТУРАХ

ПУБЛІЧНОГО СЕКТОРА

У попередніх розділах було з’ясовано, що публічна влада

здійснюється через систему органів публічної влади, до якої вхоA

дять органи законодавчої, виконавчої та судової державної влаA

ди, органи нагляду і контролю та органи місцевого самоврядуA

вання. Сучасне бачення призначення публічної влади, і таким

чином усіх її складових, полягає у створенні умов для діяльності

та розвитку приватних осіб і суб’єктів громадського і підприємA

ницького секторів та забезпеченні надання цим особам і суб’єкA

там спектра послуг, що з якоїсь причини не надаються поза пубA

лічним сектором. Зауважимо, що діяльність зі створення умов

теж можна вважати різновидом послуг, що надає публічна влада.

Ту частину послуг, яку надають за рахунок публічних, тобто

бюджетних, ресурсів безпосередньо органи публічної влади та

структури, що ними створені, називають публічними послуга)

ми. Таким чином, увесь спектр публічних послуг надають орA

гани публічної влади та інші публічні установи, підприємства

та організації, які виконують публічні функції.

Тема 20. ОРГАНИ ВЛАДИ ТА ІНШІ

СТРУКТУРИ ПУБЛІЧНОГО

СЕКТОРА, ЇХ МЕНЕДЖМЕНТ

20.1. Організаційні структури публічного сектора

Органи публічної адміністрації забезпечують виконання заA

кону та здійснюють інші публічноAуправлінські функції, надаA

ють управлінські або адміністративні послуги.

Такі структури публічного сектора, як державні і комуA

нальні установи, організації та підприємства, призначені для наA

дання публічних послуг, як правило, інтелектуального (або

складного технологічного) характеру, у разі, якщо надання таA

ких послуг потребує фінансування за рахунок публічних коштів.

Установи створюються за умови прямого бюджетного фіA

нансування.

282

Підприємства утворюються державними органами та оргаA

нами місцевого самоврядування для виконання робіт та наданA

ня послуг, які не може надавати приватний сектор, але вони

є необхідними для громадян та/або держави. Статус підприємA

ства надається у разі, якщо діяльність суб’єкта спрямована на

отримання доходу. Державні підприємства доцільно утворюваA

ти (чи залишати державними), якщо необхідно зберегти довгоA

тривалий контроль над життєво важливими для держави

та суспільства ресурсами чи є інші стратегічні інтереси держаA

ви або якщо необхідні капіталовкладення, які не може забезпеA

чити приватний сектор. Особливістю державних підприємств

є те, що в організації своєї діяльності, на відміну від інших

публічних суб’єктів, вони повинні функціювати на базі приA

ватного права. При цьому державне чи комунальне підприA

ємство не може утворювати інших суб’єктів господарювання.

Публічному суб’єкту не можуть надавати статус підприA

ємства, якщо він здійснює розроблення політики, контрольні

або наглядові функції за іншими суб’єктами, повністю фінанA

сується з державного чи місцевого бюджету.

Публічні установи та підприємства доцільно ліквідовувати

чи приватизувати, якщо приватний сектор повністю забезпеA

чує надання відповідних послуг і приватна особа має можлиA

вість вільного вибору послуги.

Слід наголосити, що публічний сектор не повинен конкуруваA

ти з приватним сектором. Держава робить тільки те, що не моA

же, не «хоче» або не повинен робити приватний сектор. У цьому

сенсі доцільно розрізняти такі види публічних послуг, як:

а) державні послуги — це послуги, що надають органи дерA

жавної влади (як правило, лише виконавчої) та державні устаA

нови, організації, підприємства;

б) муніципальні послуги — послуги, що надають органи

місцевого самоврядування та комунальні установи, організаA

ції, підприємства.

За суб’єктом, який несе відповідальність за надання публічA

ної послуги та джерело її фінансування (вид бюджету), до дерA

жавних послуг можна віднести також послуги, які надають орA

гани місцевого самоврядування та недержавні установи,

організації, підприємства в порядку виконання делегованих

державою повноважень тощо, а до муніципальних послуг — посA

луги, які надають за рахунок місцевих бюджетів.

Діяльність структур публічної влади та інших структур

публічного сектора має низку спільних рис. Головною є та, що

283

ці структури діють за рахунок публічних (бюджетних) ресурA

сів. Поза того, організація діяльності (менеджмент) у цих

структурах як організаційних одиницях здійснюється за

спільними правилами публічного менеджменту, що суттєво

відрізняється від менеджменту у підприємницькому секторі

(бізнесAменеджменту).

Викладу особливостей менеджменту у структурах публічноA

го сектора, власне, і присвячено п. 20.2 цього розділу.

20.2. Суть, мета і завдання публічного менеджменту

Терміни «державна установа», «державне управління»,

«менеджмент державної установи» тощо будуть вживатись

у широкому розумінні і стосуватися публічного управління,

публічного сектора тощо, тобто охоплювати діяльність суб’єкA

тів та інших явищ державної влади (у вузькому розумінні)

і місцевого самоврядування.

З погляду теорії та практики менеджменту, державна уста)

нова — це організація, тобто група людей, діяльність яких

свідомо координується для досягнення спільної мети або цілей.

Поряд із цим державні організації відрізняються від недерA

жавних двома важливими відмінностями. Перша відмінність:

у демократичному суспільстві особи, які відповідають за управA

ління державною організацією, обираються або призначаютьA

ся кимось, хто був обраний (або призначений кимось, хто був

призначений якоюсь іншою обраною особою...). «Право» особи

обіймати певну посаду безпосередньо чи опосередковано залеA

жить від процесу обрання. Відмінності механізмів призначенA

ня або обрання адміністраторів (менеджерів) державних і приA

ватних організацій можуть істотно впливати на діяльність

самих організацій.

Друга відмінність: держава користується певними правами

примусу, яких позбавлені приватні компанії. Наведемо кілька

прикладів. Держава має право примусити сплачувати податA

ки. Держава має право примусити молодих людей чоловічої

статі проходити службу у збройних силах. Крім того, річ не лиA

ше в тому, що приватні компанії та особи позбавлені цих прав,

а й у тому, що держава реально позбавляє окремих осіб права

дозволяти іншим вдаватися до примусу. Приміром, держава не

дозволить вам продати себе в рабство. Натомість всі приватні

обміни є добровільними. Хтось може хотіти, щоб інші працювали

284

на нього, але не може їх примусити. Хтось, щоб збудувати

приміщення під офіс, може потребувати ділянку, яка є власA

ністю іншої особи, але він не може примусити ту особу віддати

чи продати цю власність. Можна вважати, що певний бізнес

є вигідним для нас обох, але я не маю права примушувати вас

вкласти в нього гроші. Можливість використання примусу

означає, що держава здатна вдаватися до певних дій, неможлиA

вих для приватних організацій.

Державні організації можна розрізняти за різними ознакаA

ми. Скажімо, за видами діяльності це можуть бути виробничі

організації (підприємства), невиробничі, тобто ті, що надають

послуги (вузи, школи, театри, лікарні), торгові (магазини, баA

зи); за сферами діяльності (галузями) — це виробничі, трансA

портні, наукові, культурні, освітні, адміністративні тощо; за

напрямом діяльності — орієнтовані на отримання прибутку

або неприбуткові. До останніх належать також державні оргаA

ни влади та управління.

Специфіка органів публічного управління полягає в тому,

що в результаті їхньої діяльності суспільство отримує рішенA

ня, які відносять до різних сфер діяльності суспільства — це

політичні, економічні, соціальні, міждержавні, екологічні тоA

що, які найчастіше набирають інформаційної форми (закони,

постанови, розпорядження, довідки тощо).

З погляду менеджменту державна організація, як і інша орA

ганізація, має внутрішнє та зовнішнє, яке її оточує, середовиA

ще. Вирізняють зовнішнє середовище прямого та непрямого

(опосередкованого) впливу.

До середовища, що прямо впливає на державний орган, наA

лежать: споживачі (організації, громадяни) послуг, поставниA

ки ресурсів, законодавчі та інші нормативні акти держави,

вищі органи.

До середовища непрямого впливу можна віднести, наприкA

лад, політичні фактори, стан економіки, науковоAтехнічний

прогрес, соціальноAкультурні фактори, міжнародні події.

У випадку, коли предметом праці в державних органах є інA

формація, яка є також одним із ресурсів цих органів, говорять

про адміністративний менеджмент. Адміністративний менеджA

мент повинен враховувати зовнішнє оточення у цілому, оскільA

ки державна організація є відкритою системою, залежною від

обміну ресурсами і результатами діяльності із зовнішнім світом.

Значущість зовнішніх факторів змінюється від організації

до організації і від підрозділу до підрозділу в однієї і тієї самої

285

організації. Фактори, що справляють безпосередній вплив на

організацію, належать до середовища прямого впливу; всі інші —

до середовища непрямого впливу.

Усі фактори зовнішнього оточення взаємозалежні і взаємоA

діють між собою. Під складністю зовнішнього оточення розуміA

ють кількість і розмаїття зовнішніх факторів, на які організація

змушена реагувати. Рухомість середовища характеризується

швидкістю, з якою у середовищі відбуваються зміни. НевизнаA

ченість середовища перебуває в залежності від кількості інфорA

мації, що має у своєму розпорядженні організація або особа

щодо конкретного фактора, а також від впевненості в цій

інформації. Державні організації мають ефективно реагувати

і пристосовуватися до змін зовнішнього середовища з тим, щоб

забезпечити виживання й досягнення поставлених цілей.

Щоб отримати успіх у міжнародному середовищі, служA

бовці органу, що контактує із організацією за кордоном, мають

усвідомлювати і зважати на розбіжності в культурі, економіці,

законодавстві й політичній обстановці.

Основні фактори, що змінюються в самій державній органіA

зації та які вимагають уваги адміністративного менеджменту,

це цілі, структура, завдання, технологія і люди.

Цілі державної організації — це те, заради чого вона, власA

не, створюється і функціонує. Відомо, що будьAяка організація

(чи то державна установа, чи недержавне підприємство), незаA

лежно від форми власності, у процесі здійснення менеджменту

накреслює цілі, тобто конкретні кінцеві стани або бажаний реA

зультат, якого хоче досягти організація. Організації можуть

мати різні цілі, особливо якщо це організації різних типів. ОрA

ганізації, що займаються бізнесом, зосереджені, переважно, на

створенні певних видів товарів і послуг у межах специфічних

обмежень — за витратами та отриманим прибутком. Це їх завA

дання відображено в таких цілях, як рентабельність (прибутA

ковість) і дохідність. Державні органи, а також некомерційні

організації (спілки, партії, громадські організації тощо) не

прагнуть отримувати прибуток — їх хвилюють витрати. І це

знаходить відображення у складі цілей, сформульованих як

надання конкретних послуг у межах окреслених бюджетних

обмежень.

Організації зазвичай мають не одну, а кілька цілей. НаA

приклад, щоб отримати прибуток, бізнес повинен сформулюваA

ти цілі в таких галузях, як частка ринку, розроблення нової

286

продукції, якість послуг, підготовка та додбір керівників

і навіть соціальна відповідальність. Некомерційні організації,

до яких належать і державні установи, також мають різномаA

нітні цілі, але, певна річ, вони приділятимуть більше уваги

соціальній відповідальності. Орієнтація, що визначається

цілями, пронизує всі наступні рішення адміністративного меA

неджменту. Сукупність цілей державних органів складає дер)

жавну політику.

В органах державної влади, що належать до групи державA

них некомерційних організацій, цілі можуть бути встановлені

вищим органом управління або формуватися адміністративA

ним менеджментом даного державного органу. Особливістю

встановлення цілей системи державного управління, зокрема

конкретних органів виконавчої влади, є безперечне викорисA

тання нормативних документів (Конституції держави, законів

про органи влади, програм дій уряду, національних і державA

них програм тощо). Як правило, в цих документах цілі всієї

системи чи її окремих елементів визначаються досить чітко

і ясно. До того ж, є можливість звернутися до матеріалів

з історії системи та виявити за їх допомогою ті реальні суспільA

ні проблеми, що зумовили створення того чи іншого органу,

а також відслідкувати генеральну тенденцію його розвитку.

Схематично система управління державною установою подібна

до системи, зображеної на рис. 5. Формування цілей системи

здійснюється за схемою від загальних соціальноAекономічних

цілей через довгострокові стратегічні цілі організації, місію

(головна мета), спеціальні цілі організації в окремих сферах

і цілі окремих підрозділів — аж до особистих цілей.

Одним із найприйнятніших методів формування цілей в орA

ганах публічного управління є метод управління за цілями.

Крім того, він ще є й способом мотивації, який допомагає переA

бороти деякі негативні впливи контролю на поведінку

працівника. Процес управління за цілями містить чотири

взаємозалежних і взаємопов’язаних етапи — це формування

цілей, планування дій, перевірка й оцінювання роботи, кориA

гування дій і цілей.

Структура державної організації — це логічні взаємовідноA

сини рівнів управління і функціональних областей, побудовані

за такої форми, яка дає змогу найефективніше досягати цілей

даної організації.

Спеціалізований поділ праці є в державній організації — так

само, як і в будьAякій іншій. Під спеціалізованим розподілом

287

праці розуміють закріплення даної роботи за фахівцями, тобто

за тими, хто здатний виконати її краще за всіх з погляду органіA

зації як єдиного цілого. Враховуючи, що в органах державного

управління перевжно працюють адміністративні менеджери

і фахівці з виконання конкретних функцій управління (фінанA

систи, економісти, юристи, соціологи, політологи тощо), то

й спеціалізований розподіл відбувається залежно від специфіA

ки виконання розумової діяльності, здебільшого за функціоA

нальною ознакою, або згідно із вирішуваними завданнями.

Вертикальний поділ праці, тобто відокремлення роботи

з координації від безпосереднього виконання завдань, необхідA

ний для успішної групової роботи для здійснення контролю

над виконанням.

Кількість осіб, підпорядкованих одному керівникові, являє

собою сферу контролю. Сфера контролю — це важливий аспект

організаційної структури державного органу. Якщо одному

керівникові підпорядковується значна кількість людей, то гоA

ворять про широку сферу контролю, яка дає в результаті плосA

ку структуру управління. Якщо сфера контролю вузька, тобто

кожному керівникові підпорядковується небагато людей,

можна говорити про багаторівневу структуру. Загалом великі

організації з плоскою структурою мають менше рівнів управA

ління, ніж організації зіставлюваного розміру з багаторівнеA

вою структурою. На практиці ж сфера контролю в державній

організації почасту варіюється значною мірою як за рівнями

управління, так і за функціональними сферами. Напрацьовані

деякі рекомендації для визначення кількості підпорядковаA

них, зайнятих розумовою працею в одного керівника. Зокрема,

виходячи із законів психології: в одного керівника у безпосеA

редньому підпорядкуванні може перебувати від двох до восьми

осіб.

Необхідність у координації також притаманна і державній

організації. Без відповідної формальної координації різні

рівні, функціональні зони й окремі особи (державні службовці)

легко можуть зосередитися на забезпеченні своїх особистих

інтересів, а не на інтересах організації загалом, що особливо

небезпечно для державних органів виконавчої влади та місцеA

вого самоврядування.

Ще одним напрямом поділу праці в організації є формулюA

вання завдань. Завдання — це визначена серія робіт або частина

однієї роботи, яка має бути виконана заздалегідь установленим

288

способом у заздалегідь обумовлені терміни. З технічного поA

гляду, завдання ставлять не перед працівником, а перед його

посадою. На основі рішення керівництва про структуру, кожна

посада містить низку завдань, які розглядають як необхідний

внесок у досягнення цілей організації. Вважається: якщо завA

дання виконується таким способом і в ті самі терміни, як це

визначено, організація діятиме успішно.

Як відомо, завдання недержавної організації традиційно

ділять на три категорії, а саме: з людьми, предметами (машиA

нами, сировиною, інструментами) та інформацією.

Технологія — четверта важлива внутрішня змінна — має

значно ширше значення, ніж вважають традиційно. Більшість

людей розглядає технологію як дещо пов’язане з винаходами та

машинами, наприклад, напівпровідниками і комп’ютерами.

Льюїс Дейвіс, який писав про проектування робіт, пропонує

таке визначення: «Технологія — це сполучення кваліфіковаA

них навичок, обладнання, інфраструктури, інструментів і відA

повідних технічних знань, необхідних для здійснення бажаних

перетворень у матеріалах, інформації або людях».

Люди — найважливіша змінна для державної організації.

Сучасний менеджмент охоплює людей, зайнятих у організаA

ціях, не просто як трудових ресурсів, робочої сили, кадрів або

персоналу, а як особистостей. У разі, якщо керівництво, окремі

менеджери не визнають, що кожен працівник — це особистість

з її неповторними потребами й запитами, здатність організації

досягти намічених цілей буде під загрозою. Керівництво,

врешті, досягає цілей організації завдяки людям. Отже, люди

є центральним фактором у будьAякій моделі управління, вклюA

чаючи й ситуаційний підхід.

20.3. Служба в органах державної влади та органах

місцевого самоврядування

Основою якісного публічного врядування є професійна та

політично нейтральна державна служба, а також служба в оргаA

нах місцевого самоврядування (муніципальна служба). ОскільA

ки в обох випадках йдеться про службу в органах і структурах

публічної влади та публічного управління, їх часто об’єднують

під загальною назвою «цивільна служба» чи «публічна служба».

Наразі загальновизнано, що будьAяка найсучасніша оргаA

нізаційна структура, обладнання, технологія та процедура

289

неспроможні замінити людські ресурси. Люди (персонал) — це

основний ресурс і цінність будьAякої організації.

Важливою ознакою державної служби є її стабільність. ТоA

му, як правило, призначення на державну службу має безстроA

ковий характер, а перелік підстав для звільнення є чітким і виA

черпним.

Задля гарантування політичної нейтральності державних

службовців вони не повинні бути членами політичних партій

та публічно висловлювати свої політичні уподобання. ДержавA

ні службовці повинні бути політично лояльними до будьAякого

легітимно обраного чи призначеного керівництва органу або

іншої структури публічного управління.

Всебічне правове врегулювання питань державної служби

та служби в органах місцевого самоврядування здійснюють

відповідні закони. Державна служба в Україні — це професійA

на діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах

та їхньому апараті щодо практичного виконання завдань і функA

цій держави та одержують заробітну плату за рахунок державA

них коштів. Аналогічним чином визначається служба в оргаA

нах місцевого самоврядування. Служба в органах місцевого

самоврядування — це професійна, на постійній основі діяльA

ність громадян України, які обіймають посади в органах місцеA

вого самоврядування, що спрямована на реалізацію териA

торіальною громадою свого права на місцеве самоврядування

та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих

законом. До ухвалення в 2001 р. Закону України «Про службу

в органах місцевого самоврядування» статус службовців цих

органів прирівнювався до державних службовців.

Прокоментуємо правові основи діяльності державних служA

бовців.

Особи, що проходять державну службу, є державними служ)

бовцями і мають відповідні службові повноваження та обіймаA

ють певні посади. Посада — це визначена структурою і штатA

ним розписом первинна структурна одиниця державного

органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормаA

тивними актами коло службових повноважень. Посадовими

особами, відповідно до Закону України «Про державну служA

бу», вважають керівників та заступників керівників державA

них органів та їхнього апарату, інших державних службовців,

на яких законами або іншими нормативними актами покладеA

но здійснення організаційноAрозпорядчих та консультативноA

дорадчих функцій.

290

До основних принципів державної служби Закон відносить:

а) служіння народу України; б) демократизм і законність; в) гуA

манізм і соціальну справедливість; г) пріоритет прав людини

й громадянина; д) професіоналізм, компетентність, ініціативA

ність, чесність, відданість справі; е) персональну відповідальA

ність за виконання службових обов’язків і дисципліну; ж) доA

держання прав і законних інтересів органів місцевого та

регіонального самоврядування; и) додержання прав підприA

ємств, установ та організацій, об’єднань громадян.

Право на державну службу мають громадяни України незаA

лежно від походження, соціального та майнового стану, расоA

вої й національної належності, статі, політичних поглядів,

релігійних переконань, місця проживання, які здобули відпоA

відну освіту і професійну підготовку та пройшли в установлеA

ному порядку конкурсний добір або за іншою процедурою, пеA

редбаченою Кабінетом Міністрів України.

Державний службовець повинен: а) сумлінно виконувати

свої службові обов’язки; б) шанобливо ставитися до громадян,

керівників і співробітників, додержуватися високої культури

спілкування; в) не допускати дій і вчинків, які можуть зашкоA

дити інтересам державної служби чи негативно позначитись на

репутації державного службовця.

Регулювання правового становища державних службовA

ців, які працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипA

ломатичної служби, митного контролю, служби безпеки,

внутрішніх справ та інших структурах, здійснюється

відповідно до цього Закону, якщо інше не передбачено закоA

нами України.

Закон покладає низку обов’язків на державних службовців,

зокрема це:

• додержання Конституції України та інших актів законодавA

ства України;

• забезпечення ефективної роботи та виконання завдань дерA

жавних органів відповідно до їх компетенції;

• недопущення порушень прав і свобод людини й громадянина.

Державний службовець повинен діяти в межах своїх повноA

важень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному

законодавству, державний службовець зобов’язаний невідA

кладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка

дала доручення, а в разі наполягання на його виконанні повідоA

мити вищу за посадою особу.