Рубцов, В.П., Перинська, Н.І. Державне управління та державні установи

Подождите немного. Документ загружается.

251

і делегованих повноважень місцевих адміністрацій суттєвою

є типологія, базована на виділенні учасників державноAуправA

лінських відносин.

Чинним законодавством визначено відносини МДА з ПрезиA

дентом України, органами виконавчої влади та місцевого самоA

врядування.

Відносини з Президентом ґрунтуються на відповідальності

МДА та їхніх голів під час здійснення своїх повноважень перед

ним. Голови обласних державних адміністрацій інформують

Президента та щорічно звітують перед ним про виконання обA

ласною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також

про суспільноAполітичне, соціальноAекономічне, екологічне та

інше становище на відповідній території, вносять пропозиції

з питань удосконалення чинного законодавства України

і практики його реалізації, системи державного управління.

Відносини з Кабінетом Міністрів України передбачають відA

повідальність місцевих адміністрацій перед ним, їх підконтA

рольність і підзвітність. Голови обласних адміністрацій інфорA

мують Кабінет Міністрів України про виконання наданих

адміністрації повноважень і про соціальноAекономічне, еколоA

гічне та інше становище на відповідній території, вносять проA

позиції з питань удосконалення чинного законодавства України

і практики його реалізації, системи державного управління.

Відносини МДА з органами виконавчої влади базуються на

тому, що серед місцевих органів виконавчої влади є органи

двох типів: 1) підпорядковані голові відповідної державної адA

міністрації, але водночас реалізують вимоги і завдання відпоA

відного міністерства чи іншого центрального органу виконавA

чої влади; 2) підпорядковані міністерствам чи іншим ЦОВВ,

але мають управлінські зв’язки з місцевими державними адміA

ністраціями.

Відносини з міністерствами та іншими ЦОВВ ґрунтуються

на засадах взаємодії та підзвітності і підконтрольності їм управA

лінь, відділів та інших структурних підрозділів МДА. У разі

визнання міністерством, іншим ЦОВВ незадовільною роботу

відповідного управління, відділу, іншого структурного підA

розділу МДА або їхніх керівників, міністр чи керівник іншого

ЦОВВ звертається з мотивованим поданням до голови відповідA

ної МДА, який зобов’язаний переглянути це подання і не пізніше

ніж у місячний термін прийняти рішення та дати обґрунтовану

відповідь. Голови МДА та інших ЦОВВ сприяють їм у виконанні

252

покладених на ці органи завдань. Своєю чергою керівники териA

торіальних органів міністерств та інших ЦОВВ з питань здійсненA

ня повноважень МДА підзвітні та підконтрольні їхнім головам.

У межах структур виконавчої влади важливими є відносини

між обласними та районними місцевими держадміністраціяA

ми. Обласні державні адміністрації у межах своїх повноважень

спрямовують і контролюють діяльність районних державних

адміністрацій. Голови обласних державних адміністрацій маA

ють право скасовувати розпорядження голів районних державA

них адміністрацій, що суперечать Конституції України, закоA

нам України, рішенням Конституційного Суду України, актам

Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласA

них державних адміністрацій, а також міністерств, інших

ЦОВВ. Право скасовувати накази керівників управлінь,

відділів та інших структурних підрозділів районної державної

адміністрації, що суперечать законодавству України та актам

виконавчої влади вищого рівня, мають також керівники

відповідних управлінь, відділів та інших структурних

підрозділів обласної державної адміністрації. Голови районA

них державних адміністрацій регулярно інформують про свою

діяльність і щорічно, на вимогу, звітують перед ними.

Відносини між державою і суспільством значною мірою реаA

лізуються в системі відносин місцевих державних адміністрацій

з місцевими радами та їхніми посадовими особами. МДА здійсA

нюють повноваження, делеговані їм відповідними обласними

і районними радами (використовуючи передані для цього фінанA

сові, матеріальноAтехнічні та інші ресурси), підзвітні та підконтA

рольні відповідним радам. Голови МДА мають право дорадчого

голосу на засіданнях відповідних рад, а також право виносити

на розгляд питання, пов’язані з виконанням делегованих повноA

важень, інші пропозиції. Вони звітують перед відповідними раA

дами про виконання бюджету, програм соціальноAекономічного

і культурного розвитку територій і делегованих повноважень.

Обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові

відповідної місцевої адміністрації, на підставі чого з урахуванA

ням пропозиції органів виконавчої влади вищого рівня ПрезиA

дент України приймає рішення і передає його відповідній раді.

У процесі управлінської діяльності на відповідній території

МДА вступають у відносини із сільськими, селищними і міськиA

ми радами, їхніми виконавчими органами та сільськими, селищA

ними і міськими головами. Вони сприяють у здійсненні радами

власних повноважень місцевого самоврядування у вирішенні

253

питань економічного, соціального та культурного розвитку відA

повідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази

місцевого самоврядування; контролюють виконання наданих їм

законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та

враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місA

цевого самоврядування та їхніх посадових осіб.

Готуючись до розгляду питань, які зачіпають інтереси

місцевого самоврядування, місцеві адміністрації мають повіA

домляти відповідні органи місцевого самоврядування про це

і надавати право участі цих органів та їхніх посадових осіб

у проведенні відповідних засідань. Голови місцевих адміністраA

цій, їхні заступники, керівники підрозділів або представники

мають право бути присутніми на засіданнях органів місцевого

самоврядування, а також бути заслуханими з питань, що їх

стосуються. МДА не мають права втручатись у здійснення орA

ганами місцевого самоврядування власних повноважень.

Для здійснення спільних програм МДА й органи місцевого

самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні

органи та організації. У системі державноAуправлінських відA

носин місцевих державних адміністрацій розглядаються також

їхні відносини з підприємствами, установами та організаціяA

ми, об’єднаннями громадян і громадянами.

Ефективність відносин МДА визначається їхнім організаційA

ним, правовим, кадровим та інформаційним забезпеченням.

17.4. Структура місцевих державних адміністрацій

Як і будьAякі органи виконавчої влади, місцеві державні адA

міністрації структурно впорядковані. Формування структур

місцевих державних адміністрацій визначається відповідними

постановами Кабінету Міністрів України, в яких затверджують

орієнтовний перелік управлінь, відділів та інших структурних

підрозділів обласної державної адміністрації. Наведемо його.

І. Відділи та інші підрозділи апарату облдержадміністрації:

організаційний відділ; відділ кадрової роботи та з питань дерA

жавної служби; відділ роботи зі зверненнями громадян; юриA

дичний відділ; загальний відділ; відділ контролю; відділ бухгалA

терського обліку; відділ взаємодії з правоохоронними органами;

відділ з питань правоохоронної та мобілізаційної роботи; відділ

інформаційноAкомп’ютерного забезпечення; господарський

відділ; пресAслужба; відділ з питань режимноAсекретної роботи.

254

ІІ. Управління, відділи та інші структурні підрозділи облA

держадміністрації: головне управління сільського господарA

ства і продовольства; головне управління економіки; головне

управління праці та соціального захисту населення; головне

фінансове управління; управління промисловості, енергетики,

транспорту та зв’язку; управління вугільної промисловості

(утворюються в разі потреби); управління капітального будівA

ництва; управління житловоAкомунального господарства;

управління містобудування та архітектури; управління з пиA

тань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення

від наслідків Чорнобильської катастрофи; управління освіти

і науки; управління охорони здоров’я; управління культури;

управління з питань молоді, спорту та туризму; управління

у справах преси та інформації; управління з питань внутрішA

ньої політики; управління державної ветеринарної медицини;

управління з питань майна комунальної власності (за умови

делегування радами повноважень з управління майном);

управління з питань державних корпоративних прав (утворюA

ються в разі потреби); відділ у справах національностей та

міграції; відділ у справах релігій; інспекція державного техA

нічного нагляду; інспекція якості та формування ресурсів

сільськогосподарської продукції; служба у справах неповноA

літніх; державний архів області.

Структура районних державних адміністрацій формується

з урахуванням орієнтовного переліку управлінь, відділів та інA

ших структурних підрозділів районної державної адміністрації.

ІІІ. Відділи та інші підрозділи апарату райдержадміністрації:

відділ організаційної і кадрової роботи; загальний відділ; відділ

контролю; юридичний відділ; фінансовоAгосподарський відділ;

відділ з питань оборони та мобілізаційної роботи; відділ

внутрішньої політики; відділ з питань режимноAсекретної роботи.

ІV. Управління, відділи та інші структурні підрозділи райA

держадміністрації: управління (відділ) сільського господарства

і продовольства; управління економіки; управління праці та

соціального захисту населення; фінансове управління; управA

ління державної ветеринарної медицини; відділ з питань молоA

ді та спорту; відділ містобудування, архітектури та житловоAкоA

мунального господарства; відділ освіти; відділ культури; відділ

з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населенA

ня; служба у справах неповнолітніх; архівний відділ.

Голови МДА можуть утворювати управління, відділи та інші

структурні підрозділи місцевих адміністрацій, не передбачені

255

орієнтовним переліком, у межах граничної чисельності, встаA

новленого фонду оплати праці працівників і видатків на утриA

мання відповідної державної адміністрації за погодженням

з відповідним міністерством, іншими центральними органами

виконавчої влади. Зазвичай при внесенні таких змін вони кеA

руються необхідністю врахування таких чинників, як галузева

структура господарства області (району), інституціональні пеA

ретворення, що відбуваються на їхній території.

17.5. Деякі недоліки чинної організації виконавчої

влади

Процес державної розбудови в Україні триває. Цей процес

пов’язаний із необхідністю усунення виявлених недоліків

і «недоробок» у чинній моделі публічної влади. А це, своєю черA

гою, пов’язано з політичною боротьбою та необхідністю пошуA

ку компромісів. Крім того, поки що не всі елементи констиA

туційної моделі влади знайшли втілення у законодавчих

актах, а тим паче в конкретній діяльності органів влади. ПроA

цес переходу від президентськоAпарламентської республіки до

парламентськоAпрезидентської, що започаткований наприкінA

ці 2004 р., виявив деякі вади в конституційному оформленні

цієї моделі. Внаслідок цього у 2007 р. виникли міркування про

перехід до моделі парламентськоAпрем’єрської республіки, хоA

ча попередній етап трансформації не було завершено і не було,

відповідно, отримано необхідного досвіду.

Аналіз функціювання діючої моделі організації публічної

влади, зокрема виконавчої влади у центрі та на місцях, з поA

гляду Центру політикоAправових реформ, виявив такі проблеA

ми, що підлягають розв’язанню:

1) незавершеність трансформації Кабінету Міністрів УкраїA

ни (Уряду) в орган політичного керівництва, а саме:

• обмеженість важелів впливу Уряду на деякі центральні орA

гани виконавчої влади;

• відсутність стратегічного планування в діяльності КабінеA

ту Міністрів;

2) неефективна організація діяльності міністерств, зокрема:

• переобтяженість міністрів та міністерств адміністративниA

ми питаннями;

• незавершеність розмежування політичного та адміністраA

тивного керівництва в міністерствах;

256

• нерозмежованість політичних та адміністративних функA

цій у системі міністерства;

• надмірна організаційна залежність урядових органів від

міністерств;

3) нераціональна система органів виконавчої влади на центA

ральному рівні, а саме:

• необґрунтовано велика кількість центральних органів виA

конавчої влади фактично однакового статусу;

• низький рівень горизонтальної координації між міністерA

ствами;

• надмірна централізація повноважень виконавчої влади;

4) неефективна організація публічної влади на регіональноA

му та місцевому рівнях тобто:

• неефективні механізми впливу Уряду на місцеві державні

адміністрації;

• високий рівень одержавлення публічної адміністрації.

Зрозуміло, що наведений перелік є досить укрупненим і виA

значає напрями майбутньої роботи з удосконалення українсьA

кої моделі виконавчої влади в Україні, тобто напрями рефорA

мування, що мають привести до підвищення її ефективності.

Почасту вказані недоліки мають бути усунені шляхом прийA

няття відповідних конституційних законів (законів, прийняття

яких передбачено Конституцією України). Наступним кроком

конституційної реформи є реформування місцевої влади та місцеA

вого самоврядування, матеріали якого на момент підготовки цієї

книги перебувають на розгляді у Конституційному Суді України.

Тема 18. МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ

ТА ЙОГО РОЛЬ У ПУБЛІЧНОМУ

УПРАВЛІННІ

18.1. Сутність і правовий статус місцевого

самоврядування в Україні

На сучасній стадії світового розвитку однією з найважливіA

ших ознак побудови демократичної держави є розвиток місцеA

вого самоврядування.

Конституція і законодавство України закріпили дві системи

публічної влади на місцях: систему місцевих державних адміA

ністрацій (про які вище йшлося), які є місцевими органами

257

державної виконавчої влади, та систему місцевого самоврядуA

вання (МС) як публічну владу територіальних громад.

У кожній державі, залежно від особливостей її політичного

устрою, форми правління, історичних, політичних та інших

чинників, місцеве самоврядування має свою специфіку і навіть

називається поAрізному. Так, в англосаксонських країнах виA

користовується поняття «муніципальне управління», в Японії —

«місцева автономія», у Франції — «територіальна децентраліA

зація». Поява і розвиток інституту місцевого самоврядування

зумовлені усвідомленням суспільством того, що зміцнення

державної влади в центрі не може бути ефективним і корисним

для суспільства загалом без її одночасної децентралізації,

функціювання первинних територіальних громад, об’єднаних

певними спільними місцевими інтересами. Це також пов’язаA

но з тим, що більшість звернень громадян до влади щодо забезA

печення різноманітних умов життєзабезпечення зосереджено

на місцевому рівні та мають на ньому ж вирішуватись.

Місцеве самоврядування є складовою публічного управлінA

ня (управління суспільством). У політичному аспекті місцеве

самоврядування розглядається як специфічна форма реалізаA

ції публічної влади, відмінної як від держави, так і від об’єдA

нань громадян. На відміну від місцевого управління, місцеве

самоврядування є діяльністю, спрямованою на забезпечення

потреб та інтересів місцевого населення.

Конституційно)правові засади місцевого самоврядування.

Прагнучи втілити ідею демократичної, соціальної, правової

держави, Конституція України (ст. 7) закріпила принцип, згідA

но з яким «в Україні визначається та гарантується місцеве

самоврядування». Місцевому самоврядуванню присвячено

ХІ розділ Конституції та окремий Закон «Про місцеве самовряA

дування в Україні» (ЗМС), який деталізує конституційні норA

ми. Третім правовим джерелом існування МС в Україні є ЄвроA

пейська Хартія місцевого самоврядування (далі — Хартія),

оскільки вона в повному обсязі ратифікована Верховною РаA

дою України в 1997 р. і відповідно до статті 9 Конституції УкA

раїни стала частиною національного законодавства. ГромадяA

ни України реалізують своє конституційне право на участь

у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних

територіальних громад. Зміст місцевого самоврядування в суA

часній Україні наближений до його розуміння у Європейської

Хартії місцевого самоврядування. Зокрема, у Конституції

України (ст. 140) та в ЗМС (ст. 2) зазначається, що місцеве

258

самоврядування — це гарантоване державою право та реальна

здатність територіальної громади — жителів села чи добровільA

ного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селиA

ща, міста — самостійно або під відповідальність органів та поA

садових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання

місцевого значення в межах Конституції і законів України. Це

визначення місцевого самоврядування не повністю охоплює

зміст МС як суспільноAполітичного явища. Справді, МС можна

розглядати принаймні ще у двох аспектах: як спосіб організаA

ції публічної влади на місцях і як територіальну самооргаA

нізацію населення на місцях.

Визначення МС як способу організації публічної влади на

місцях знайшло своє втілення, як того вимагає стаття 2 Хартії,

в Конституції України, зокрема в статті 5, відповідно до якої

«народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної

влади та органи місцевого самоврядування». Згідно з цим

принципом взаємовідносини центру й місць, центральних

і місцевих органів влади мають будуватись не на основі жорстA

кої централізації та ієрархії, властивих колишній радянській

системі, а на засадах правової, організаційної й матеріальноA

фінансової самостійності (автономії) місцевих органів влади.

Суть МС як форми самоорганізації місцевого населення поляA

гає в тому, що функціонально та організаційно воно є орA

ганізаційноAправовим механізмом, завдяки якому териA

торіальні громади безпосередньо і через обрані ними органи

здійснюють функції й повноваження місцевого самоврядуванA

ня. «Місцеве самоврядування, — зазначається в Конституції

України, — здійснюється територіальною громадою в порядA

ку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через оргаA

ни місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради

та їхні виконавчі органи». Органами місцевого самоврядуванA

ня, що репрезентують спільні інтереси територіальних громад

сіл, селищ і міст, є районні та обласні ради.

Таким чином, Хартія визначила принципи, основні напряA

ми МС, його співвідношення з місцевим управлінням; КонстиA

туція України закріпила систему МС, його фінансову та маA

теріальну базу, роль територіальної громади, фінансові

гарантії МС з боку держави та роль місцевого самоврядування

як гаранта прав і свобод; Законодавством України, зокрема,

Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня

1997 року врегульовуються організаційні питання щодо діяльA

ності органів місцевого самоврядування та їхніх повноважень.

259

Основними рисами місцевого самоврядування в Україні є:

демократичний характер, здійснення на всіх щаблях адміністраA

тивноAтериторіального устрою держави (крім Автономної

Республіки Крим); відсутність ієрархії між територіальними

громадами, їхніми органами та посадовими особами; фінансоA

воA економічний, політичний характер; специфічний правовий

статус. Важливими ознаками органу МС є його правова, оргаA

нізаційна та фінансова автономія щодо інших органів МС, а таA

кож державних органів. Суть правової автономії полягає в наA

явності в органів МС власних повноважень, визначених

Конституцією і відповідним законодавством. Організаційна

автономія виражається в тому, що орган МС має змогу сам виA

значати власну внутрішню структуру з тим, щоб вона відA

повідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне упA

равління. Фінансова автономія полягає у праві органів МС на

володіння та розпорядження власними коштами, достатніми

для здійснення своїх функцій і повноважень. Хоча органи МС

в Україні не входять до механізму державної влади, це не ознаA

чає їх повної автономності від державної влади, державного

управління.

Роль місцевого самоврядування у державотворенні УкраїA

ни, згідно із Національною доповіддюA2006 «Стан та перспекA

тиви муніципального розвитку в Україні (погляд муніципальA

ної громадськості)», полягає в такому:

Соціокультурний контекст: місцеве самоврядування — це

інструмент: прищеплення суспільству з тоталітарним мисленA

ням принципів, традицій, стандартів та зв’язків демократичних

багатосторонніх відносин у трикутнику влада (місцева) —

бізнес — громада; позбавлення споживацького (клінталістсьA

кого) ставлення по осі «населення — влада» та опікунського

(патерналістського) ставлення по осі «влада — населення»;

мобілізації творчої активності населення; формування нових

демократичних традицій і норм поведінки; активізації місцеA

вого патріотизму та національного культурного відродження.

Політичний контекст: місцеве самоврядування — це школа

масової політичної освіти населення, залучення громад до

політичних процесів державного будівництва; середовище

формування «цивілізованих» партійних вертикалей по вісі

регіони — центр; інструмент прищеплення «ціннісного виміA

ру» до критеріїв відбору персоналій на «політичний олімп»;

каталізатор зміни якості місцевих політичних еліт; природний

гарант політичної стабільності в країні; «фільтр» радикалізму

260

та сепаратизму в регіонах та містах.

СоціальноEекономічний контекст: місцеве самоврядування

тут виступає як гармонізатор соціальних та економічних відA

носин на місцевому рівні; гарант захисту «вразливих верств»

населення; інструмент «соціалізації» бізнесу; провідник

політики гармонійного розвитку територій; партнер держави

у соціальноAекономічному вирівнюванні економічного розвитку.

Місце і роль органів МС у системі державного управління

визначаються структурою їхніх повноважень, що включають:

1) власні (самоврядні) повноваження, здійснення яких пов’яA

зано з вирішенням питань місцевого значення, наданням гроA

мадських послуг населенню; 2) делеговані повноваження (окA

ремі повноваження органів виконавчої влади, надані законом

органам місцевого самоврядування), здійснення яких пов’язаA

но з виконанням функцій виконавчої влади на місцях.

Система принципів місцевого самоврядування не вичерA

пується лише принципом його автономності у правовій, органіA

заційній та матеріальноAфінансовій сфері. Закон про місцеве

самоврядування називає й інші принципи (ст. 4). Умовно їх

можна поділити на дві групи: спеціалізовані, які властиві лиA

ше органам МС та завдяки яким ці органи суттєво відрізняютьA

ся від місцевих органів виконавчої влади (принципи виборA

ності, колегіальності, підзвітності та відповідальності перед

територіальними громадами, судового захисту своїх прав);

універсальні, тобто властиві як органам МС, так і місцевим орA

ганам виконавчої влади (принципи народовладдя, законності,

гласності, поєднання місцевих і державних інтересів).

18.2. Система, органи та посадові особи

місцевого самоврядування в Україні

Законодавство відносить до системи місцевого самоврядуA

вання кожного населеного пункту територіальну громаду,

місцеву (сільську, селищну або міську) раду як представницьA

кий орган громади, відповідного сільського, селищного або

міського голову, виконавчі органи місцевої ради, органи самоA

організації населення. Іноді в системі МС міст є наявними

районні ради (у разі їх утворення). Якщо система МС конкретA

ного села, селища, міста є цілісним утворенням, то система місA

цевого самоврядування у більш загальному розумінні включає

в себе як системи МС конкретних сіл, селищ, міст, так і районA