Рубцов, В.П., Перинська, Н.І. Державне управління та державні установи

Подождите немного. Документ загружается.

261

ні та обласні ради — органи МС, які репрезентують у районах

та областях спільні інтереси територіальних громад сіл, сеA

лищ, міст.

Територіальна громада. Нагадаємо, що відповідно до закоA

нодавства місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване

державою право та реальна здатність територіальної громади

вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції

та законів України. При цьому під територіальною громадою

розуміють жителів, які об’єднані постійним проживанням

у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністраA

тивноAтериторіальними одиницями або добровільними об’єдA

наннями жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративA

ний центр. Територіальна громада, згідно зі статтею 140

Конституції України, а також статтею 6 ЗМС, є первинним

суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його

функцій і повноважень, тобто найбільш повноважним елеменA

том системи місцевого самоврядування.

Наведене визначення не розкриває всієї складності суспільA

ного явища, яким є «територіальна громада». Закон, проголоA

сивши територіальну громаду первинним суб’єктом місцевого

самоврядування й основним носієм його функцій і повноваA

жень, не визначив притаманних саме цьому суб’єктові повноA

важень, ролі, прав, відповідальності тощо.

Поняття «територіальна громада» останнім часом набуло

істотного наповнення. Крім юридично закріпленого в КонстиA

туції і ЗМС визначення змісту поняття «територіальна громаA

да», існують визначення, що характеризують громаду в інших

аспектах. Наприклад, в аспекті власності територіальна громаA

да — це спільнота громадян України, жителів села, селища

й міста або добровільне їх об’єднання в загальну громаду, що

має спільну комунальну власність, а також спільні інтереси.

Дане визначення звертає увагу на спільність власності та

спільні інтереси. Існують визначення, де домінантною харакA

теристикою громади фігурує «сплата податків на території гроA

мади», «спільність інтересів до території, що випливають із

факту проживання на спільній території» тощо. Територіальну

громаду розглядають також в аспекті реалізації прав громаA

дян, з яких складається громада, а також інтересів, що реаA

лізуються в територіальній громаді. Права особи як члена теA

риторіальної громади, що виникають у сфері місцевого

самоврядування, базуються на тріаді інтересів: інтереси териA

торії громади, на якій функціонує особа; інтереси самої териA

262

торіальної громади як сукупності інтересів її членів (спільні

інтереси, насамперед у задоволенні соціальних, комунальних

й інших потреб); інтереси конкретного жителя, пов’язані з реаA

лізацією його конкретних життєвих прагнень у громаді. Отже,

територіальна громада виступає соціальним організмом, осеA

редком, у якому реалізуються повсякденні потреби й інтереси

жителів території, де зустрічаються й гармонізуються індивіA

дуальні, територіальні інтереси, інтереси всієї громади, інтереA

си регіону та усієї держави.

Територіальна громада функціонує безпосередньо та через

органи і посадових осіб місцевого самоврядування. Формами

прямої (безпосередньої) місцевої демократії є місцеві вибори,

місцеві референдуми, консультативні опитування, загальні

збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи

і громадські слухання та інші форми, що розвиваються у гроA

мадах в ініціативному порядку, приміром, громадські ради,

експертні групи та соціальні партнерства.

Органи місцевого самоврядування (МС) — це структурноA

організовані групи службовців, яких наділяють владою в сисA

темі МС для реалізації владних рішень, а посадові особи МС —

особи, які працюють в органах МС, мають відповідні посадові

повноваження у здійсненні організаційноAрозпорядчих та конA

сультативноAдорадчих функцій і отримують заробітну плату

з коштів місцевого бюджету.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними

громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо (наприклад, шляA

хом місцевого референдуму, загальних зборів), так і через сільA

ські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи, а також

через районні та обласні ради, які репрезентують спільні інтеA

реси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Серед органів і посадових осіб МС слід назвати три ключоA

вих органи. Це місцева (сільська, селищна, міська) рада — коA

лективний представницький орган місцевого самоврядування;

виконавчий комітет — колективний виконавчий орган місцеA

вої ради; місцевий (сільський, селищний, міський) голова —

одноособовий орган самоврядування. Обласні та районні ради

обирають голову ради та не мають своїх виконавчих органів.

Представницький орган громади та виконавчий орган ради

є юридичними особами і, відповідно до ЗМС та інших законів,

їх наділяють власними повноваженнями, у межах яких вони

діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність.

Згідно з моделлю МС, що діє в Україні, органам МС можуть наA

давати окремі повноваження органів державної виконавчої

263

влади, у здійсненні яких органи МС підконтрольні цим оргаA

нам. Інститут передання повноважень називається їх делегуA

ванням. Зазначимо, що делеговані повноваження — повноваA

ження органів виконавчої влади, надані органам місцевого

самоврядування законом. В Україні функціонує також досить

суперечливий і такий, що викликає багато нарікань у суспільстA

ві, інститут делегування повноважень у зворотному напрямі —

від районних та обласних рад, як органів МС, органам державA

ної влади — місцевим районним і обласним державним

адміністраціям.

Рада є органом МС, який репрезентує відповідну теритоA

ріальну громаду та здійснює від імені та в її інтересах функції

та повноваження МС. Виконавчі органи в системі МС є викоA

навчими органами сільських, селищних, міських рад, а тому

створюють їх вказані ради, яким вони є підконтрольними та

підзвітними. Очолює виконавчий орган ради та головує на її

засіданнях сільський, селищний, міський голова — посадова

особа, яка обирається відповідною територіальною громадою

та є підзвітною, підконтрольною і відповідальною перед нею,

а також відповідальною перед відповідною радою.

Суттєвою особливістю МС є те, що в його системі не діє принA

цип поділу влади, за яким побудовано систему центральних

органів державної влади. Система МС на рівні територіальних

громад сіл, селищ, міст має функціонувати як так звана праA

цююча корпорація, яка сама приймає відповідні рішення і саA

ма ж, власними силами, виконує ці рішення. Це зовсім не

означає, що в системі МС не повинно бути розумного розмежуA

вання повноважень між радою, її виконавчими органами,

сільським, селищним, міським головою, як це логічно виплиA

ває зі статті 141 Конституції України та передбачено ЗМС.

Однією з характерних особливостей системи МС, яке

здійснюється на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст,

є те, що вона має своє продовження як на регіональному рівні

в особі районних, обласних рад — органів МС, які репрезентуA

ють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст,

так і на мікрорівні (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайоA

нів, окремих сіл, які об’єднані з іншими населеними пунктами

в єдину адміністративноAтериторіальну одиницю — сільраду)

в особі так званих органів самоорганізації населення — будинA

кових, вуличних, квартальних, сільських комітетів, комітетів

мікрорайонів тощо. Перелічені органи також визначаються як

самостійні елементи системи МС.

264

Важливою особливістю конституційної моделі місцевого саA

моврядування в Україні є наявність у його системі спеціальних

органів — районних і обласних рад, які повинні репрезентуваA

ти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, одA

нак, не маючи власних виконавчих органів, частину своїх повA

новажень делегувати місцевим органам виконавчої влади —

районним та обласним державним адміністраціям.

Така дуалістична модель організації публічної влади на

місцях є українською національною специфікою. Залишається

дуже актуальною проблема розмежування функцій і повноваA

жень між органами МС та органами місцевої державної викоA

навчої влади.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самовA

рядування, що представляють відповідні територіальні громаA

ди та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції

й повноваження місцевого самоврядування. Тобто сільські, сеA

лищні, міські ради є представницькими органами місцевого

самоврядування, які є виборними органами та складені з депуA

татів і відповідно до закону наділені правом репрезентувати

інтереси відповідної територіальної громади та приймати від її

імені рішення.

Обласні та районні ради також є представницькими органа)

ми МС, оскільки репрезентують спільні інтереси територіальA

них громад сіл, селищ, міст. Обласні та районні ради мають деA

які особливості в організації своєї роботи та їхніх органів.

Головною з них є відсутність у цих рад власних виконавчих

структур і необхідність делегування виконавчих повноважень

місцевим державним адміністраціям. Районні й обласні ради

наділено власними і делегованими їм територіальними громаA

дами сіл, селищ і міст повноваженнями. До власних повноваE

жень належать: затвердження програм соціальноAекономічноA

го та культурного розвитку, контроль за їх виконанням;

ухвалення районних та обласних бюджетів, що формуються

з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу

між територіальними громадами або для виконання спільних

проектів, вирішення інших питань, віднесених до їхньої комA

петенції. Делеговані повноваження здійснюються за взаємною

згодою (шляхом укладання договорів, прийняття рішень) орA

ганів МС первинного і вторинного рівнів відповідно для районA

них і обласних рад. Районні та обласні ради не мають своїх

виконавчих органів. Діяльність цих рад забезпечується викоA

навчим апаратом, який очолюють голови цих рад. Голів районA

них і обласних рад обирають відповідні районні й обласні ради.

265

18.3. Про недоліки української моделі місцевого

самоврядування

За роки незалежності України місцеве самоврядування

в Україні пройшло значний шлях. Концепція місцевого самоA

врядування визнана майже всіма політичними силами і посліA

довно розвивалася в кількох законах про місцеве самоврядуA

вання та знайшла конституційне визнання та визначення як

важливий інститут і інструмент демократичного розвитку. Ідеї

місцевого самоврядування продовжують втілюватись у повсякA

денну практику. Разом з тим, зрозуміло, є широке поле для поA

дальшого удосконалення вітчизняної моделі місцевого самоA

врядування. Очевидно, що таке удосконалення повинно бути

узгоджено в часі і по суті з удосконаленням системи місцевих

органів виконавчої влади. Деякі наведені вище особливості орA

ганізації місцевого самоврядування ілюструють недосконаA

лість системи українського місцевого самоврядування. Крім

того, реальна система місцевого самоврядування в Україні суттєA

во відрізняється навіть від її правової моделі. Нарешті, є значA

ні відмінності між цією моделлю та принципами Європейської

хартії місцевого самоврядування, яка є обов’язковою для УкA

раїни в повному обсязі. Організація влади на місцях тісно

пов’язана з адміністративноAтериторіальним устроєм держави,

який також потребує суттєвого упорядкування. Тому модерніA

зація системи місцевого самоврядування потребує паралельA

них змін принаймні в системі адміністративноAтериторіальноA

го устрою та в системі організації місцевої виконавчої влади.

Наразі, згідно із вищезгадуваною Національною доповіддюA

2006 існує така низка проблем місцевого (муніципального

і регіонального) самоврядування та розвитку:

• відсутність послідовної державної політики щодо розвитA

ку системи місцевого самоврядування, неврахування вищими

органами державної влади України пропозицій неурядових

громадських організацій та асоціацій органів місцевого самоA

врядування з її вдосконалення;

• відсутність повноцінного місцевого самоврядування на

рівні громади, а також можливості повноцінно здійснювати саA

моврядні функції на рівні району та регіону;

• наявність суперечностей у положеннях Конституції УкраїA

ни, що визначають територіальну основу, організаційну систеA

му, компетенцію органів місцевого самоврядування та місцеA

вих державних адміністрацій;

266

• відсутність належної фінансової основи місцевого самоA

врядування, надмірна централізація фінансових ресурсів і відA

сутність належної податкової бази, зокрема місцевих податків

та зборів, для самостійного формування органами місцевого саA

моврядування власних бюджетів;

• великі диспропорції в розвитку територій;

• відсутність правового механізму вирішення питань адміA

ністративноAтериторіального устрою;

• відсутність чіткого розподілу повноважень між органами

місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на

місцях, між рівнями, органами та посадовими особами місцеA

вого самоврядування;

• нераціональна система органів виконавчої влади на центA

ральному та місцевому рівнях, низький рівень горизонтальної

координації їхньої діяльності;

• відсутність належного законодавства про вибори депутатів

Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та

сільських, селищних, міських голів;

• надмірна залежність органів місцевого самоврядування

від рішень місцевих органів виконавчої влади, зокрема у пиA

таннях формування і виконання місцевих бюджетів та реалізаA

ції інших делегованих повноважень;

• наявність випадків співіснування кількох громад на одній

території та нерозв’язаності питань співвідношення їх компеA

тенції;

• неефективна система державної служби та служби в оргаA

нах місцевого самоврядування, недосконалість системи, низьA

кий рівень оплати праці в органах місцевого самоврядування;

• непрозорість діяльності органів виконавчої влади та оргаA

нів місцевого самоврядування.

Існує також точка зору, згідно з якою головною причиною

важкого стану місцевого самоврядування є суб’єктивне небаA

жання виконавчої влади втрачати механізми впливу на териA

торії. Тому було реалізовано модель декларативного самовряA

дування, майже повністю залежного від виконавчої влади.

Усій системі публічної влади в Україні притаманна відсутA

ність паритетних засад у відносинах особи та органів публічної

влади. Зокрема, це:

• неналежне правове регулювання відносин між приватною

особою та органами публічної адміністрації;

• фактична перевага прав та інтересів чиновника, формаA

лізм, бюрократія, корупція;

267

• неналежне оприлюднення публічної інформації та проблеA

ми доступу до неї;

• неефективний порядок оскарження рішень, дій та бездіA

яльності публічної адміністрації.

Вказані та інші недоліки зумовлюють невисоку ефективність

функціювання публічної влади загалом і місцевого самоврядуA

вання зокрема, гальмують суспільний розвиток та пояснюють

низький рівень довіри до влади з боку громадян, низький

рівень їхньої співпраці з владою.

Модернізація влади є важливим чинником економічного

зростання та соціальноAкультурного розвитку країни. ЗроA

зуміло, що вказані недоліки організації місцевої влади в УкA

раїні не можуть бути усунені одночасно шляхом самої кардиA

нальної реформи, оскільки багато причин цих недоліків

зумовлено українською історією та сформованою цією історією

ментальністю населення та влади. З огляду на це неважко пеA

редбачити, що найближчим часом сучасне покоління укA

раїнців має стати свідком і учасником модернізації устрою влаA

ди, її поступової еволюції у бік наближення до конституційних

та європейських принципів. Бачення мети, завдань і шляхів

реформування публічної адміністрації наведені наприкінці осA

таннього розділу цієї книги.

Тема 19. СУДОВА ВЛАДА ТА ПРОКУРАТУРА

ЯК ОРГАНИ КОНТРОЛЮ

В ПУБЛІЧНОМУ УПРАВЛІННІ

19.1. Засади правосуддя в Україні

Відповідно до Конституції України, однією із самостійних

гілок державної влади є судова влада. Конституція України

в розділі VIII «Правосуддя» визначає лише базові положення

щодо судової влади і закріплює лише засади діяльності судової

системи. Судова влада у системі державного управління є інстA

рументом здійснення контролю та відновлення законності. ВоA

на безпосередньо не має управлінських і розпорядчих функцій,

але водночас через механізми виконання судових ухвал, рішень,

вироків та висновків впливає й на управлінську діяльність органів

виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

268

У системі поділу влад прокуратура виступає відносно саA

мостійним інститутом і безпосередньо не входить до законодавA

чої, виконавчої чи судової гілок влади, хоча й тісно взаємодіє

з останньою. Місце і роль прокуратури в системі органів дерA

жавної влади України, окрім Конституції (Розділ VII «ПрокуA

ратура»), визначає чинний Закон України «Про прокуратуру»

і вони характеризуються тим, що органи прокуратури здійснюA

ють прокурорський нагляд за додержанням і правильним засA

тосуванням законів.

Призначення судової гілки влади полягає в захисті прав і свобод

людини й громадянина, захисті конституційного ладу України, заA

безпеченні відповідності актів Верховної Ради України, ПрезиденA

та України, органів виконавчої влади України та органів місцевоA

го самоврядування Конституції України, судовому контролі за

дотриманням законності при застосуванні законів та інших нормаA

тивних актів України, зокрема органами влади та управління.

Існування самостійної гілки судової влади поряд із законодавчою

та виконавчою — це необхідний атрибут будьAякої демократичної

держави. Правові засади організації судової влади та здійснення

правосуддя в Україні, системи судів загальної юрисдикції визнаA

чає Закон України «Про судоустрій України».

Судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя

у формі цивільного, господарського, адміністративного, криA

мінального, а також конституційного судочинства.

Судова влада діє на таких засадах, як самостійність, винятA

ковість, підзаконність, повнота, незалежність суддів.

Самостійність і незалежність полягають у тому, що суди

здійснюють правосуддя самостійно, а судді при здійсненні праA

восуддя незалежні від будьAякого впливу, нікому не підзвітні

і підпорядковуються лише закону. Втручання у вирішення суA

дових справ, погроза щодо судді, образа судді, невиконання суA

дового рішення тягнуть за собою встановлену законом

кримінальну відповідальність.

Проте самостійність судової влади не означає її повної автоA

номності щодо інших гілок і структур державної влади. ЗокреA

ма, законодавча та виконавча гілки влади, Президент України

суттєво впливають на організацію та функціювання органів

судової влади. Так, Верховна Рада України, приймаючи

закони, визначає систему судових органів та принципи її функA

ціювання, встановлює статус суддів, порядок розгляду справ

у суді тощо. Верховна Рада України також здійснює установчі

269

повноваження, а саме: бере участь у формуванні судових оргаA

нів (призначає третину суддів Конституційного Суду України,

обирає суддів безстроково). Відповідні установчі повноваженA

ня здійснює і Президент України. Він призначає третину судA

дів Конституційного Суду України, утворює суди у визначеноA

му законом порядку, здійснює перше призначення на посаду

професійного судді. Органи виконавчої влади здійснюють маA

теріальноAтехнічне забезпечення діяльності судів тощо.

Виключність судової влади полягає в тому, що функції суA

дової влади можуть здійснюватися лише судами (ст. 124 КонсA

титуції України). Делегування функцій судів, а також приA

власнення цих функцій іншими органами чи посадовими

особами не допускаються. Лише суди мають право легітимно

здійснювати повноваження державної влади щодо застосуванA

ня у процесуальному порядку засобів державного примусу.

Підзаконність судової влади знаходить свій прояв, поAперA

ше, в тому, що суди та судді діють на основі закону, підпорядкоA

вуються Конституції та законам України, поAдруге, в особливій

процесуальній формі здійснюють повноваження органів судової

влади, яка є найбільш складною формою юрисдикційної діяльA

ності й, унаслідок цього, докладно регламентується законом,

зокрема кримінальноAпроцесуальним та арбітражноAпроцесуA

альним кодексами, нормами адміністративного законодавства.

Повноту судової влади визначає її обсяг, остаточний харакA

тер рішень, які приймаються судами, їхнім обов’язковим знаA

ченням.

У контексті державного управління, крім, власне, відправA

лення правосуддя, важливими функціями судової влади є ще

функція тлумачення правових норм, яке пов’язано з реалізаA

цією повноважень Конституційного Суду України давати

офіційне тлумачення Конституції та законів України (п. 2 ч. 1

ст. 150 Конституції України).

19.2. Система судоустрою

Згідно з Конституцією України, судочинство в державі

здійснюється Конституційним Судом України та судами заA

гальної юрисдикції. При цьому Конституція окремо встановA

лює заборону створення будьAяких надзвичайних та особливих

судів. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини,

що виникають в Українській державі.

270

Конституційний Суд входить до судової системи як самоA

стійний суб’єкт і є єдиним органом конституційної юрисдикції

(ч. 5 ст. 125 Конституції України).

Система судів загальної юрисдикції в Україні будується за

принципами територіальності і спеціалізації. Принцип териA

торіальності означає, що до цієї системи входять районні (місьA

кі), міжрайонні (окружні), обласні та прирівняні до них суди

і Верховний Суд України. Принцип спеціалізації передбачає

створення відповідних організаційних структур для розгляду

окремих категорій справ у названих вище судах.

Згідно із Законом України «Про судоустрій України» (ст. 18)

систему судів загальної юрисдикції становлять:

1. Місцеві суди, до яких належать місцеві загальні суди

(районні, районні у містах, міські та міськрайонні суди, а таA

кож військові суди гарнізонів); місцеві господарські суди (госA

подарські суди Автономної Республіки Крим, областей, міст

Києва та Севастополя); місцеві адміністративні суди та окружA

ні суди, що утворюються в округах відповідно до указу ПрезиA

дента України.

2. Апеляційні суди, до яких належать:

– апеляційні загальні суди (апеляційні суди областей, апеA

ляційні суди міст Києва та Севастополя, Апеляційний суд

Автономної Республіки Крим, військові апеляційні суди

регіонів та апеляційний суд ВійськовоAМорських Сил УкA

раїни), а також Апеляційний суд України;

– апеляційні спеціалізовані суди (апеляційні господарські

суди та апеляційні адміністративні суди, що утворюються

в апеляційних округах відповідно до указу Президента

України).

3. Касаційний суд України.

4. Вищі спеціалізовані суди: Вищий господарський суд УкA

раїни, Вищий адміністративний суд України, а також інші

відповідні вищі спеціалізовані суди, що утворює Президент

України в порядку, встановленому Законом України «Про суA

доустрій України».

5. Верховний Суд України.

Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисA

дикції є Верховний Суд України. Згідно із Законом України

«Про судоустрій України» (ст. 47), Верховний Суд України

здійснює правосуддя, забезпечує однакове застосування

законодавства всіма судами загальної юрисдикції. У складі