Рубцов, В.П., Перинська, Н.І. Державне управління та державні установи

Подождите немного. Документ загружается.

241

Міністр доручає виконання частини своїх посадових повноваA

жень своїм заступникам, які можуть виконувати їх від імені

міністерства відповідно до затвердженого розподілу службоA

вих обов’язків.

Міністерство як центральний орган будується за такою схеA

мою: керівництво (міністр та його заступники, колегія) — виA

робничі структурні підрозділи (управління, відділи) — штабні

підрозділи, що займаються організаційною діяльністю всереA

дині міністерства (бухгалтерія, управління кадрів тощо).

Апарат міністерства складається з державних служA

бовців. Апаратом міністерства має керувати керівник апарату

(наразі — це перший заступник міністра, в ході адміністративA

ної реформи має бути запроваджено посаду державного секреA

таря міністерства). Керівник апарату міністерства як вищий

державний службовець у міністерстві повинен забезпечувати

інституційну пам’ять міністерства та стабільність державної

служби. До його повноважень має належати: організація викоA

нання доручень міністра та організація роботи з документами

в міністерстві; призначення на посади та звільнення з посад

державних службовців та працівників (осіб, найнятих за труA

довим законодавством) апарату міністерства; управлінням

майном міністерства та коштами, виділеними на утримання

апарату міністерства.

Міністерство може мати підпорядковані йому підрозділи

(органи), зокрема територіальні (регіональні), які становлять

«систему міністерства».

Переважна більшість міністерств беруть участь у реалізації

економічної та соціальної політики держави в межах доручеA

ної справи: прогнозують перспективні напрями і реалізують

стратегічні цілі та завдання розвитку; беруть участь у розробA

ленні проектів та у виконанні загальнодержавних програм екоA

номічного, науковоAтехнічного, соціального, національноA

культурного розвитку України, охорони навколишнього

середовища, Державного бюджету України; беруть участь

у підготовці міжнародних договорів України, укладають

міжнародні угоди міжвідомчого характеру; проводять політиA

ку у сфері виконання робіт (послуг) і поставок продукції для

державних потреб та утворення державних резервних фондів

матеріальних та фінансових ресурсів і здійснюють у межах

повноважень, визначених законодавством, функції з управA

ління об’єктами державної власності, що належать до їхнього

відання; беруть участь у формуванні та реалізації державної

242

інвестиційної політики; сприяють розвиткові підприємництA

ва, ринкової інфраструктури; здійснюють іншу діяльність щоA

до забезпечення державних інтересів в умовах формування

ринкової економіки.

Загалом діяльність міністерств охоплює два типи функцій:

функції із забезпечення аналітикоAконсультативної допомоги

у виробленні та здійсненні політики міністрів у відповідних

секторах державного управління; функції забезпечення задоA

волення потреб суспільства і держави. Ці функції пов’язані

з наданням управлінських послуг населенню і в ході адміністA

ративної реформи підлягають широкій децентралізації, зокреA

ма шляхом їх делегування окремим госпрозрахунковим

підрозділам, підпорядкованим відповідному міністерству.

Патронатна служба. Члени Кабінету Міністрів мають праA

во на формування власних патронатних служб, завданням

яких є організація робочого дня міністра, надання консульA

тацій і порад, пошук матеріалів, виконання інших особистих

доручень міністра та обслуговування його діяльності. До склаA

ду патронатної служби працівників набирають за особистим

вибором міністра, насамперед на основі критеріїв політичної та

персональної відданості.

Працівники патронатних служб не повинні мати статусу

державних службовців. Працівники патронатної служби не

можуть давати вказівки (доручення) державним службовцям

міністерства, але вони можуть повідомляти інформацію або пеA

редавали доручення від міністра, як правило, через керівника

апарату. Патронатна служба міністра не повинна налічувати

понад десять осіб. Наприклад, у Канаді типовий штат патроA

натної служби міністра включає посади керівника служби,

помічників, зокрема з питань розпорядку дня міністра, секреA

таря, водія, працівника з питань комунікацій (зв’язки із ЗМІ),

радників з парламентських питань та з політичних питань.

Колегія міністерства. Надзвичайно ефективним інструменA

том публічного консультування міністра може бути колегія

міністерства, яка є постійним консультативноAдорадчим оргаA

ном міністра. До складу колегії входять керівники урядових

органів у складі міністерства, керівники окремих установ,

організацій та підприємств, що перебувають в управлінні мінісA

терства, а також за згодою представники відповідних комітетів

Верховної Ради, органів державної влади, установ, громадсьA

ких організацій, науковці та інші особи. Персональний склад

колегії міністерства (крім Міністерства оборони та МВС)

243

затверджується міністром. Засідання колегії проводяться за

потреби, але не рідше одного разу на місяць. На засіданнях коA

легії розглядаються питання вироблення рекомендацій з питань

формування та реалізації державної політики, найважливіA

ших напрямів діяльності міністерства, проектів нормативноA

правових актів, програм та інших документів, розгляду інших

питань.

Одним із центральних питань у реформуванні міністерств

має стати зміна підходів до територіальної організації викоA

навчої влади. За загальним правилом, міністерства не потребуA

ють територіальної мережі власних підрозділів (органів),

оскільки основним завданням міністерств як політичних орA

ганів є розроблення державної політики і проектів нормативA

них актів.

16.5. Державні комітети та інші центральні органи

виконавчої влади

Державні комітети (державні служби) — це центральні орA

гани виконавчої влади (ЦОВВ), діяльність яких спрямовує

і координує Прем’єрAміністр України або один із віцеAпрем’єрA

міністрів. Не формуючи безпосередньо урядову політику, дерA

жавні комітети покликані сприяти міністерствам та уряду заA

галом в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій

державного управління, як правило, міжгалузевого чи міжA

секторного характеру. Вони вносять пропозиції щодо формуA

вання державної політики відповідним членам Кабінету

Міністрів України, реалізуючи цю політику у визначеній сфері

діяльності, здійснюють управління в ній, міжгалузеву коордиA

націю та функціональне регулювання з питань, віднесених до

їхнього відання. Державні комітети (державні служби) очолюA

ють їхні голови. Голови державних комітетів не входять до

складу Кабінету Міністрів і мають статус державних службовA

ців. Державні комітети діють на підставі відповідних полоA

жень. За станом на березень 2006 року існувало 11 державних

комітетів.

Як правило, в системі органів центральної виконавчої влади

утворюють такі Державні комітети та інші органи виконавчої

влади, статус яких прирівнюється до державного комітету УкA

раїни. Отже, це: 1) державні комітети — архівів; будівництва,

архітектури та житлової політики; водного господарства; по

244

земельних ресурсах; зв’язку та інформатизації; енергозбереA

ження; у справах релігій; інформаційної політики, телебаченA

ня і радіомовлення; лісового господарства; з питань фізичної

культури і спорту; у справах ветеранів; у справах охорони дерA

жавного кордону; стандартизації, метрології та сертифікації;

статистики; з державного матеріального резерву; 2) прирівняA

ні до статусу комітету — Вища атестаційна комісія, НаціональA

не космічне агентство; Пенсійний фонд; Головне контрольноA

ревізійне управління; Державне казначейство.

Державні комітети можуть мати підпорядковані їм підрозA

діли (органи), зокрема територіальні (регіональні), що становA

лять так звану систему державного комітету. Формування дерA

жавних комітетів (державних служб) у системі організаційної

структури державного управління зумовлено тим, що певні

функції виконавчої влади неможливо чи небажано віднести до

відання одного міністерства або коли є необхідність організаA

ційно (структурно) розмежувати відповідальність за прийняття

рішень та їх реалізацію. Передбачається, що в ході адміністраA

тивної реформи державні комітети мають бути реорганізовані

в урядові органи або ліквідовані.

Окрім державних комітетів, до ЦОВВ належать центральні

органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Це доволі

новий вид органів виконавчої влади (вони запроваджені в 1999 р.),

особливість яких полягає в тому, що всі питання їх правового

статусу та взаємовідносин з іншими органами мають вирішуваA

тися шляхом прийняття законів, що визначають порядок

діяльності та повноваження саме цих ЦОВВ. ЦОВВ зі спеціальA

ним статусом мають особливі завдання та повноваження. ЩоA

до них можуть встановлюватися спеціальні умови утворення,

реорганізації та ліквідації, підконтрольності та підзвітності.

До ЦОВВ України зі спеціальним статусом віднесено: АнтимоA

нопольний комітет, Державну податкову адміністрацію, ДерA

жавну митну службу, Національну комісію регулювання

електроенергетики, Державну комісію з цінних паперів та

фондового ринку, Фонд державного майна, Державний депарA

тамент з питань виконання покарань, Службу безпеки, УправA

ління державної охорони, Головне управління державної

служби. Діяльність частини ЦОВВ спрямовує та координує

Кабінет Міністрів України через відповідних міністрів. Наразі

функціонує 22 ЦОВВ зі спеціальним статусом.

У ході майбутньої модернізації системи виконавчої влади

більшість із цих органів має бути перетворена в урядові органи.

245

Це стосується і Державної митної служби України та ДержавA

ної податкової адміністрації України, які наразі підпорядкоA

вані Міністру фінансів через механізм «спрямування та коорA

динації». Деякі з сьогоднішніх ЦОВВ зі спеціальним статусом

мають бути виокремлені в окрему категорію — регуляторні орA

гани (незалежні регулятори). Зокрема, це стосується НаціоA

нальної комісії з питань регулювання зв’язку України, НаціоA

нальної комісії регулювання електроенергетики.

Регуляторні органи (незалежні регулятори). Проблема

чіткого визначення ролі держави в регулюванні природних моA

нополій та суміжних ринків спричинена необхідністю подоA

лання практики прямого втручання в їхню діяльність КабінеA

ту Міністрів. Основними сферами компетенції незалежних

регуляторів повинні бути енергетика, транспорт, зв’язок, житA

ловоAкомунальне господарство. Окремі сегменти природних

монополій (наприклад, транспорт) в Україні сьогодні взагалі

не мають незалежних регуляторів. Основними завданнями неA

залежного регулятора (регуляторів) є гарантування споживаA

чам якісних послуг за економічно обґрунтованими цінами;

обмеження впливу монополістів на державну політику; ствоA

рення умов для ефективного сталого розвитку компаній моноA

полістів; запобігання спробам держави розв’язувати соціальні

проблеми за рахунок певних груп споживачів.

Тому в ході адміністративної реформи незалежні регулятоA

ри, зважаючи на їхнє функціональне призначення (НаціональA

на комісія з питань регулювання зв’язку України, НаціональA

на комісія регулювання електроенергетики), мають бути

виокремлені з систем органів виконавчої влади та підпорядкоA

вані Уряду; має бути вдосконалено порядок утворення та функA

ціювання регуляторів для забезпечення незалежності, незаанA

гажованості та прозорості в їхній діяльності шляхом створення

регуляторів на основі паритетного представництва у складі

(або наглядових структурах) усіх зацікавлених сторін держаA

ви, виробників послуг, споживачів та/чи забезпечення участі

цих зацікавлених груп у процедурі прийняття рішень.

Урядові органи. Найбільшу за кількістю та за чисельністю

працівників групу органів у системі виконавчої влади мають

складати урядові органи зі своєю територіальною мережею.

Урядові органи утворюються в системі міністерства (наразі —

у складі міністерства) для здійснення поточного адмініструA

вання (служба) або надання адміністративних послуг, та/або

управління державними підприємствами/установами (агентA

ство), здійснення контрольноAнаглядових функцій (інспекція).

246

Такий розподіл виконання функцій поміж інституціями

має бути чітко закріплено на законодавчому рівні та реалізоваA

но на практиці.

Урядові органи перебувають в системі міністерства відпоA

відно до розподілу повноважень між міністрами за секторами

державної політики. На березень 2006 року в 19 міністерствах

діє близько 50 урядових органів.

Ключові установчі та кадрові питання щодо урядових орA

ганів вирішує Кабінет Міністрів за поданням міністра.

Відповідальність урядових органів має грунтуватися на перA

сональній відповідальності керівника урядового органу перед

міністром. При цьому для достатнього рівня автономності уряA

дових органів, вплив міністра, якому підпорядковується відA

повідний урядовий орган, має бути обмежений повноваженняA

ми: нормативного регулювання з питань діяльності урядового

органу; участі у формуванні бюджету урядового органу; контA

ролю за діяльністю урядового органу (через отримання звітної

та іншої інформації тощо); ініціювання заміни, звільнення

керівника урядового органу.

16.6. Територіальні органи центральних органів

виконавчої влади

Територіальні органи (підрозділи) міністерств та інших

ЦОВВ є державними органами, які утворюються відповідними

ЦОВВ для реалізації їхніх функцій та повноважень на місцевоA

му територіальному рівні, тобто в областях або районах, містах

Києві та Севастополі. Разом з власне апаратом відповідного

центрального органу (міністерства, державного комітету) вони

утворюють так звану виконавчу вертикаль галузевої чи функA

ціональної спрямованості, яка дістала визначення як система

міністерства або система державного комітету.

Зазвичай на місцевому рівні органами міністерств, державA

них комітетів є управління, відділи та інші структурні підрозA

діли місцевих державних адміністрацій як підзвітні та підA

контрольні відповідним центральним органам. Ці підрозділи

реалізують на відповідній території політику держави та

функції державного управління в питаннях охорони здоров’я,

праці та зайнятості, соціального захисту населення тощо, що

фактично відповідає галузевим повноваженням місцевих

адміністрацій. Особливу групу становлять місцеві органи

247

(територіальні підрозділи) міністерств і державних комітетів,

які не входять структурно до складу обласних державних

адміністрацій, але взаємодіють з ними в питаннях реалізації

державної політики та регіонах і є по суті «продовженням»

центральних органів виконавчої влади, їхнім представництA

вом на місцях. До їх складу належать: управління, відділи

Міністерства внутрішніх справ; управління Міністерства юсA

тиції; податкові адміністрації (інспекції) Державної податкоA

вої адміністрації; територіальні відділення Державної митної

служби; територіальні відділення Антимонопольного комітеA

ту; відділення Державної комісії з цінних паперів та фондового

ринку; управління, відділи Служби безпеки України, управA

ління, відділи Державного комітету статистики; управління,

відділи Головного контрольноAревізійного управління; управA

ління Державного комітету у справах захисту прав споживачів

тощо. Більшість цих органів беруть участь у реалізації екоA

номічної та соціальної політики держави на території регіону

(області, адміністративного району, міста). Кожен із цих орA

ганів у межах дорученої йому сфери відання організовує викоA

нання законодавчих актів та контроль за їх реалізацією; прогA

нозує перспективні напрями і стратегічні цілі, бере участь

у реалізації загальнодержавних і регіональних програм еконоA

мічного та соціального розвитку, реалізує функції з державноA

го регулювання економіки, виконує функції внутрішньоорA

ганізаційного забезпечення роботи. Крім загальних, вони

виконують на відповідній території і спеціальні функції. Так,

територіальне відділення Антимонопольного комітету УкA

раїни контролює дотримання антимонопольного законодавA

ства, накладає стягнення за його порушення, розробляє заходи

з демонополізації економіки. Територіальне відділення Фонду

держмайна України розробляє проекти програм приватизації,

організовує і контролює їх виконання тощо. Трансформація

структури ЦОВВ в Україні та їхніх функцій у ході адміністраA

тивної реформи передбачає реформування ключових елементів

системи місцевих (територіальних) органів міністерств і дерA

жавних комітетів.

248

Тема 17. МІСЦЕВІ ДЕРЖАВНІ АДМІНІСТРАЦІЇ

В СИСТЕМІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

17.1. КонституційноEправовий статус і організація

діяльності місцевих державних адміністрацій

Місцеві державні адміністрації (МДА) — це ланка виконавA

чої влади в областях, районах, містах Києві та Севастополі.

КонституційноAправовий статус цих органів державної влади

визначають статті 118, 119 розділу VI Конституції України,

який присвячено виконавчій гілці влади. Переважна більA

шість інших аспектів діяльності МДА унормована окремим заA

коном про місцеві державні адміністрації. У межах своїх повA

новажень МДА здійснюють виконавчу владу на території

відповідної адміністративноAтериторіальної одиниці, а також

реалізують повноваження, делеговані їм відповідними радами.

МДА перебувають у системі подвійного підпорядкування. ВоA

ни загалом підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влаA

ди вищого рівня та відповідним радам (обласним та районним)

щодо повноважень, делегованих їм цими радами.

МДА є єдиноначальними органами загальної компетенції,

що уособлюються головами місцевих державних адміністраA

цій. Голів адміністрацій призначає на посаду Президент УкраїA

ни за поданням Кабінету Міністрів на термін повноважень

Президента. Голови МДА під час здійснення своїх повноваA

жень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом

Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам викоA

навчої влади вищого рівня. Вони одноособово приймають рішенA

ня шляхом розпорядження і несуть за них відповідальність

згідно із законодавством.

Для обговорення найважливіших питань діяльності МДА

з метою прийняття відповідних рішень головами адміністраA

цій та для координації діяльності всіх місцевих органів викоA

навчої влади створюються колегії державних місцевих

адміністрацій. Голови формують склад місцевих адміністрацій

та в межах бюджетних коштів, виділених на утримання

адміністрацій, формують їхню структуру, призначають за згоA

дою Прем’єрAміністра України перших заступників та за поA

годженням з відповідним віцеAпрем’єрAміністром заступників.

Структурними підрозділами МДА є, насамперед, галузеві та

функціональні управління (наприклад, управління економіки,

249

управління охорони здоров’я тощо). Орієнтовні переліки

управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих

державних адміністрацій, а також типові положення про них

затверджує Кабінет Міністрів України.

МДА, реалізуючи надані їм повноваження, здійснюють управA

ління дорученими галузями (сферами) суспільного життя і неA

суть відповідальність за стан справ у цих галузях. Об’єктами

управління з боку МДА є заклади освіти, культури, охорони здоA

ров’я, які перебувають в їх підпорядкуванні; радіо, телебачення,

друковані засоби інформації, засновниками яких є дані адміністA

рації; об’єкти, які забезпечують діяльність державних підприA

ємств, установ і організацій та перебувають на місцевому бюджеA

ті; інвестиційні фонди, засновниками яких є ці адміністрації;

інші об’єкти управління згідно з чинним законодавством.

Концепцією адміністративної реформи передбачається постуA

пове реформування МДА з урахуванням загальних тенденцій деA

мократизації та децентралізації влади, перетворення структурA

них і функціональних засад органів виконавчої влади.

17.2. Повноваження місцевих державних адміністрацій

Повноваження органу виконавчої влади — це закріплені за

ним права та обов’язки. Обсяг повноважень, закріплених за

кожним органом виконавчої влади, відповідно до покладених

на нього завдань і функцій, виражає їхню компетенцію. ПовноA

важення МДА визначені статтею 119 Конституції України та

Законом України «Про місцеві державні адміністрації» і подіA

ляються на власні і делеговані.

Власні повноваження МДА за змістом і ступенем охоплення

об’єктів управління, своєю чергою, класифікують на загальні

(як органу загальної компетенції) і спеціальні (галузеві), які

стосуються певної сфери суспільного життя. До компетенції

МДА входить забезпечення в межах відповідної адміністративA

ноAтериторіальної одиниці виконання Конституції, законів УкA

раїни, актів Президента України, Кабінету Міністрів України,

інших органів виконавчої влади; законності, правопорядку, доA

держання прав і свобод громадян; виконання державних і реA

гіональних програм соціальноAекономічного та культурного

розвитку, програм охорони довкілля, програм національноA

культурного розвитку меншин; підготовки та виконання

відповідних бюджетів; управління переданими в законному

250

порядку об’єктами державної власності; здійснення державноA

го контролю в межах, визначених законодавством; взаємодії

з органами місцевого самоврядування та реалізації інших наA

даних державою повноважень.

Законом про МДА визначено повноваження місцевих дер)

жавних адміністрацій в галузях економічного та соціального

розвитку, бюджету і фінансів, управління майном, приватиA

зації та підприємництва, містобудування, житловоAкомунальA

ного господарства, побутового, торговельного обслуговування,

транспорту і зв’язку, використання й охорони земель, природA

них ресурсів і довкілля, науки, освіти, охорони здоров’я, кульA

тури, фізкультури та спорту, материнства і дитинства, сім’ї та

молоді, соціального забезпечення і соціального захисту, зайняA

тості населення, праці та заробітної плати, міжнародних та

зовнішньоекономічних відносин тощо.

Делеговані повноваження МДА — це повноваження, що їх

набувають адміністрації шляхом передання їм для виконання

від інших суб’єктів за власним рішенням останніх або на підA

ставі закону. МДА здійснюють повноваження місцевого самоA

врядування, делеговані їм відповідними радами, а також повA

новаження органів виконавчої влади вищого рівня, делеговані

їм у межах, визначених законами, Кабінетом Міністрів УкA

раїни. Законодавством передбачено, що передання місцевим

державним адміністраціям повноважень інших органів має

супроводжуватись переданням їм відповідних фінансових, маA

теріальноAтехнічних та інших ресурсів, необхідних для здійсA

нення цих повноважень.

17.3. Взаємодія місцевих державних адміністрацій

по горизонталі та вертикалі

Складовою державноAуправлінських відносин, які виникають

поміж органами державної влади у горизонтальних та вертикальA

ній проекціях, є відносини місцевих державних адміністрацій.

За характером їх поділяють на адміністративні (субординаційA

ні), функціональні (координаційні), дисциплінарні, відносини

ініціативи; за формою і вираженням — на правові й неправові,

за сферами виявлення — галузеві, територіальні, міжрегіональA

ні, територіальноAгалузеві. Багатогранність державного управA

ління зумовлює й інші спектри класифікації відносин місцевих

державних адміністрацій. Для забезпечення реалізації власних