Ротова В.Н. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Алтайский государственный технический

Университет им. И.И.Ползунова»

В. Н. Ротова

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

по дисциплине

«СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО И

МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ»

Изд-во АлтГТУ

Барнаул·2009

Содержание

Тема 1 -------------------------------------------------------------------------- 5

Методологические основы ситемы государственного и

муниципального управления .................................................................... 5

1.1 Содержание ситемы государственного и муниципального

управления .................................................................................................. 5

1.2 Методология исследования и организации систем

государственного и муниципального управления ................................ 16

1.3 Становление взглядов на формирование эффективного

государственного устройства .................................................................. 23

Вопросы для обсуждения ------------------------------------------------ 32

Тест --------------------------------------------------------------------------- 33

Литература ------------------------------------------------------------------ 35

Тема 2 ------------------------------------------------------------------------ 37

Территориальное образование как звено в системе

государственного управления ------------------------------------------------- 37

2.1 Система

государственного управления зарубежных стран .. 37

2.2 Основные признаки территориальных образований:

системный анализ ..................................................................................... 43

Вопросы для обсуждения ------------------------------------------------ 50

Тест --------------------------------------------------------------------------- 51

Литература ------------------------------------------------------------------ 52

Тема 3 ------------------------------------------------------------------------ 53

Особенности организации и функционирования системы

муниципального управления -------------------------------------------------- 53

3.1 Муниципальное образование в Российской Федерации ........ 53

3.2 Территориальная организация местного самоуправления ..... 31

3.3 Функции муниципального менеджмента ................................ 61

3.4 Основные направления деятельности муниципалитетов на

современном этапе ................................................................................... 79

Вопросы для обсуждения ------------------------------------------------ 92

Тест --------------------------------------------------------------------------- 93

Литература ------------------------------------------------------------------ 95

Тема 4 ------------------------------------------------------------------------ 96

Система государственного управления Российской

Федерации……………………………….55 ................................................

4.1 Понятие, единство системы и виды государственных органов

Российской Федерации ............................................................................ 96

4.2 Конституционный статус Президента РФ ............................. 104

4.3 Федеральное Собрание – парламент РФ ................................ 111

4.4 Правительство РФ .................................................................... 116

4.5 Структура федеральных органов исполнительной власти ... 118

4.6 Судебная система России ........................................................ 121

4.7 Административно-территориальное устройство……..……71

Вопросы для обсуждения ----------------------------------------------- 130

Тест -------------------------------------------------------------------------- 131

Литература ----------------------------------------------------------------- 134

Тема 5 ----------------------------------------------------------------------- 136

Государственное управление в социальной сфере, в

народном

хозяйстве, в условиях конфликтных и чрезвычайных ситуаций ----- 136

5.1 Государственное управление социальной сферой ................ 136

5.1.1 Основные направления государственной социальной

политики………………………………………………………………..136

5.1.2 Регулирование занятости населения………………………141

5.1.3 Проблемы социальной защиты населения………………..144

5.1.4 Развитие форм общественного самоуправления…………147

5.2 Государственное управление народным хозяйством………….

.................................................................................................................. 153

5.2.1 Основные задачи государственного управления

производством………………………………………………………….153

5.2.2 Государственное регулирование экономики……………..158

5.2.3 Особенности государственного управления топливно-

энергетическим

и агропромышленным комплексами……………..163

5.3 Государственное управление в условиях конфликтных и

чрезвычайных ситуаций ....................................................................... 167

5.3.1 Государственное регулирование при конфликтных

ситуациях

обществе………………………………………………………………167

5.3.2 Государственное управление при чрезвычайных

ситуациях.171

Вопросы для

обсуждения………………………………………….178

Тест………………………………………………………………..178

Литература………………………………………………………..180

Тема6………………………………………………………………101

Основы кадровой работы государственной гражданской службы в

Российской Федерации и основные понятия муниципальной службы и

муниципального служащего……………………….………………..101

6.1 Поступление на государственную службу, способы замещения

должностей…………………………………………………………….101

6.2 Квалификационные разряды и порядок их

присвоения…….104

6.3 Подготовка, переподготовка и повышение

квалификации…………………………………………………………107

6.4 Аттестация федерального государственного

служащего……………………………………………………….……108

6.5 Увольнение с

государственной службы……........…………111

6.6 Муниципальная служба………………………….……………

114

Вопросы для обсуждения…..…………………………………….117

Тест…………………………………………………………………117

Литература………………………..……………………………….120

Тема 1 Методологические основы системы государственного и

муниципального управления

Цели:

1. Рассмотреть содержание системы государственного и

муниципального управления.

2. Определить методологию исследования и организацию систем

государственного и муниципального управления.

3. Показать становление взглядов на формирование

эффективного государственного устройства.

Задачи:

1. Знать признаки, на основе которых определяется содержание

ветви власти.

2. Уметь различать два основных уровня управления: государ-

ственный и муниципальный.

3. Понимать структуру взаимодействия между элементами

системы государственного управления.

4. Уметь различать три хозяйственных модели.

5. Знать три основных методологических подхода.

6. Понимать классификацию методов управления государством.

7. Рассмотреть

разные точки зрения на формирование

эффективного государственного устройства

1.1 Содержание системы государственного и

муниципального управления

Система государственного и муниципального управления

является одной из ключевых дисциплин управленческого цикла.

Особенностью этой дисциплины является анализ и обобщение

практики государственного строительства в развитых

демократических странах, опирающихся на институты гражданского

общества. Предметом системы государственного управления является

территориальное образование. Территориальное образование может

выступать в роли государства, региона или любого другого

территориального поселения, располагающего административными

границами, являющегося составной частью региона, а также

наделенного формальной способностью к самоуправлению. Основу

системы управления территориальными образованиями составляют

вертикальные и горизонтальные связи.

Вертикальные связи включают в себя разделение

территориальных образований на уровни власти, тогда как

горизонтальные — на ветви власти.

Уровни власти — это горизонтально упорядоченные ранги испол-

нительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом де-

легирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим.

Количество уровней свидетельствует о степени субординации в

принятии управленческих решений и порядке передачи командной ин-

формации.

Ветви власти (зоны управления) — вертикально упорядоченные

направления управленческой деятельности, определяемые в соответ-

ствии с принципом разделения властей, используемого в условиях де-

мократического политического режима. Традиционно к ветвям власти

относят исполнительную, законодательную и судебную. Идентифика-

ционными признаками, на основе которых определяется содержание

ветви власти, являются следующие:

• наличие специализированных органов государства,

наделенных широкими полномочиями;

• юридическое закрепление места, которое занимает эта власть в

иерархии системы управления государством;

• структура органов власти, приходящихся на каждую ветвь,

является иерархической и сквозной, охватывающей все имеющиеся

уровни и ориентированной на комплексные общие цели;

• цели, ставящиеся перед ветвью власти, имеют

общегосударственный характер и не могут быть приписаны ни одному

из ведомств отдельно.

Система государственного и муниципального управления, как

видно из названия, содержит два основных уровня управления:

государственный и муниципальный. Функции обоих уровней

существенно различаются, но в совокупности способны определять

эффективный режим развития общества.

Государственное управление — это процесс регулирования отно-

шений внутри государства посредством распределения сфер влияния

между основными территориальными уровнями и ветвями власти.

Государственное управление становится возможным благодаря

существованию государственной власти.

Государственная власть является органом легитимного

принуждения в интересах большинства населения при условии

соблюдения государственного интереса. Распространяется

государственная власть на объекты, находящиеся как на территории

самого государства, так и за его пределами, если этого требуют

государственные интересы. Главными признаками государственной

власти являются целостность, неделимость и суверенность.

Основными принципами формирования системы государственно-

го управления являются:

• принцип разделения властей;

• принцип комплементарности;

• принцип субсидиарности;

• принцип суверенности;

• принцип демократизма;

• принцип гомогенности.

Принцип разделения властей, введенный в 1748 г. французским

энциклопедистом Ш. Монтескье (1698-1755), предполагает разделение

единоличной государственной власти на три сферы: законодательную,

исполнительную и судебную, что должно служить условием

эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата.

Система сдержек и противовесов, представленная реализацией прин-

ципа, способствует формированию сбалансированной политической

системы, отвечающей признакам справедливости и целесообразности.

Принцип комплементарности характеризуется установкой на не-

прерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание ус-

ловий равномерного распределения властных функций в разрезе всей

вертикали управления по различным территориальным уровням. Ха-

рактерным признаком равномерного распределения власти в структуре

управления является выделение властных полномочий как сверху, так

и снизу. Такой порядок реализации власти не оставляет места для

проявления нелегальных центров управления. Дефицит власти спо-

собствует тому, что функцию управления социальной системой берут

на себя дисфункциональные структуры. Деятельность таких структур

способствует разрушению общества, утрате им способности пропор-

ционально удовлетворять основополагающие потребности всех его

представителей.

Принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и

перераспределения полномочий между управленческими уровнями

государственной власти. Действие принципа определяет устойчивую

последовательность исполнения властных полномочий управленче-

скими органами и порядок распределения ответственности этих

органов перед населением. Передача полномочий на более высокий

уровень управления в соответствии с этим принципом может быть

осуществлена только при условии невозможности их исполнения на

низшем уровне.

Принцип субсидиарности имеет два измерения: вертикальное и

горизонтальное. Вертикальное измерение включает распределение

властных полномочий между уровнями власти в направлении от ме-

стной власти к государственной. Горизонтальное измерение

охватывает процедуру распределения полномочий между ветвями

власти на федеральном, региональном или местном уровнях.

Принцип суверенности предполагает наличие фактической

независимости как сущностного признака государства.

Государственный суверенитет означает «верховенство и

независимость власти, подчиненной праву, монополию на

принуждение в рамках государственных правомочии и независимость

государства в рамках международного правопорядка».

Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного

участия населения в принятии решений государственного и

муниципального значения: избрании государственных и муници-

пальных органов власти, разработке программ территориального раз-

вития, базирующихся на овладении механизмами вовлечения обще-

ственности в текущие дела региона либо муниципалитета.

Принцип гомогенности отображает преимущество федерального

права перед региональным. Сущность принципа гомогенности прояв-

ляется в соответствии и соподчиненности регионального

законодательства федеральному, чем обеспечивается единство

государства и всеобщая подчиненность всех институтов власти его

Основному закону.

Государственное управление представляет собой сложный

процесс взаимодействия основополагающих элементов, результатом

которого становится особая система государственного управления,

обусловливающая способ и характер взаимодействия составляющих ее

социальных институтов. Основу системы государственного

управления составляют четыре элемента: власть, управление,

территория и экономическая система.

Власть определяет порядок избрания и характер осуществления

функций управления государством, структуру взаимодействия между

ключевыми политическими институтами. В системе государственного

управления власть реализуется через форму правления, задающую

типовые особенности функционирования исполнительных и предста-

вительных органов власти.

Управление, будучи производной от власти, выражает комплекс

правительственных акции, направленных на регулирование текущих

социально-экономических и политических процессов. Управление

воплощается в характере государственного вмешательства в

экономическую жизнь, обеспечении политических прав граждан,

содержании институтов гражданского общества и пр.

Пространственные особенности территории оказывают особое

влияние как на саму систему государственного управления, так и на

характер экономической политики государства. Если территория

государства занимает значительную площадь, то это требует создания

большего числа управленческих уровней по территориальным

образованиям в сравнении со странами, занимающими меньшую

площадь. Кроме того, не последнюю роль в механизме

государственного управления имеют географические особенности

территории: рельеф, наличие водных артерий, климат.

Экономическая система государства, служащая функциональной

подсистемой государственного управления, способствует

обеспечению функции рационального управления хозяйственной

жизнью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан,

поддержке жизненно важных сфер производства и распределения

продукции.

Государственное управление может быть реализовано через одну

из своих форм, именуемых формами правления, на выбор которой

оказывают влияние политические, экономические факторы, а также

особенности социокультурного и исторического развития территории.

Форма правления — это общественно признанный на территории спо-

соб избрания и функционирования высшей государственной власти.

Традиционно выделяют республиканскую и монархическую формы

правления.

Республика — это форма правления, основанная на принципах

представительной демократии. При республиканской форме правле-

ния все высшие органы власти либо избираются, либо контролиру-

ются представительскими учреждениями. Республиканская форма

правления имеет три разновидности: парламентская, президентская и

смешанная.

Парламентская форма характеризуется провозглашением

принципа верховенства парламента, перед которым правительство

несет полную ответственность за свою деятельность. В рамках этой

формы победившая в ходе избирательной кампании партия обычно

получает право на формирование правительства, которое обязано

подать в отставку, как только правящая партия лишится большинства

в парламенте. Поэтому в парламентской форме правления нет строгого

разделения на законодательную и исполнительную ветви власти.

Президентская республика, классический образен которой

представлен в США, предполагает строгое разделение властей на

законодательную и исполнительную. Данная форма предусматривает

подконтрольность правительства лично президенту страны. Президент

является главой исполнительной власти и не несет политической от-

ветственности перед парламентом. При этом президент может как воз-

главлять исполнительную власть, так и находиться над ветвями вла-

сти, являясь гарантом их разделения. Президент, как правило,

обладает правом отлагательного вето на законопроекты, принимаемые

парламентом, с помощью квалифицированного числа голосов. Кроме

того, президентская форма правления предполагает наличие института

импичмента – права возбудить против президента процедуру

отрешения его от должности, если будет доказан факт нарушения им

норм конституции.

Смешанная республика, представленная в таких странах, как

Франция. Португалия ил и Финляндия, соединяет в себе элементы

президентской и парламентской форм правления. Главным свойством

президентской республики является институт избираемого народом

президента, наделенного правами главы исполнительной власти.

Характерным признаком смешанной системы республиканского

правления выступает ситуация тесного взаимодействия между

президентом и правительством, которые, в свою очередь, могут